试论教育行政规定的规范化与科学化

吴庆荣，李东华

（苏州市职业大学 商学院，江苏 苏州 215104）

试论教育行政规定的规范化与科学化

吴庆荣，李东华

（苏州市职业大学 商学院，江苏 苏州 215104）

教育界主张教育应当“去行政化”，但学者们从外部寻找的“去行政化”路径，效果不明显，亦不合理。在考查内部的教育行政规定后发现，教育行政化的根源是教育行政规定的非规范化和非科学化。因此，应首先推动教育行政规定规范化与科学化的改革。

教育行政规定；规范化；科学化

教育界主张教育“去行政化”，有学者主张进行教育行政管理体制改革[1]。但现实上，这种教育行政化体制难以在一时改观。从依法行政角度观察现有教育行政管理体制，我们发现教育的行政化主要通过各类教育行政规定推行。因此，“去行政化”的教育改革可以从教育行政规定切入。

一、教育依据教育行政规定“行政化”

教育行政是政府行使领导和管理的主要方式，它的权力源和内容都应依据教育法律法规和教育行政规定，后者也被称为文件，是除行政法规和规章之外的行政文件[2]。

笔者于2013年4月9日在北大法意法律法规库以“教育”“有效”为关键词查询，其结果显示：教育行政规定（包括政府文件类信息）的数量远远超过了教育法律法规，部委规章、地方法规和行业规范、政策纪律、政府文件四类共33 033件，宪法、行政法规类总计155件。教育行政规定通过现行的教育组织管理体系由各级政府教育主管部门传导至各级各个学校，在现有体制下，学校对上级颁发的教育行政规定必须严格执行。因此，现有的教育问题我们需要从教育行政规定中找答案。

二、现有教育行政规定存在的问题

现以教育部、江苏省教育厅、苏州市教育局三个纵向的教育行政管理主体的行政规定为例，讨论教育行政规定的瑕疵及其治理依据。

（一）内容超越法定权限，损害教育自主性

依照教育的客观规律和法律规范，学校的教育管理和教育活动应有较大的自主性。但我国的教育行政规定却在压缩学校教育的自主空间。

教育部2011年4月28日发布《教育部关于“十二五”普通高等教育本科教材建设的若干意见》，教育部通过该行政规定就“十二五”普通高等教育本科教材建设提出的意见，意在全面提升本科教材质量，充分发挥教材在提高人才培养质量中的基础性作用。它虽名为意见，但指令性很强。

1.明确教材由行政权力主导编写。该行政规定虽然提出要“充分发挥高等学校在教材建设中的主体作用”，但第一要求是“各级教育行政部门强化对教材建设的宏观指导与管理”，且它据此确立了教育质量评价标准、政策经费资源配置标准。这一方面要求学校在教材编写和选择上的必须满足该意见的规定要求；另一方面，也促成了教育行政主管部门的权力寻租和学校对权力恩泽的竞逐。

2.明确教材由行政权力主导选取。该行政规定明确：“根据中央实施马克思主义理论研究和建设工程的战略部署和总体要求，中宣部、教育部正在有计划地组织编写150种左右哲学社会科学重点教材，供相关专业统一使用。这些哲学社会科学重点教材基本覆盖哲学、政治经济学、科学社会主义、中共党史以及政治学、社会学、法学、历史学、新闻学、文学、艺术学、教育学、管理学等学科专业的基础理论课程和专业主干课程。” “科学社会主义” “中共党史” “政治学”这三门课程关系到全国的意识形态，有必要统一，也应该统一，但其他教材不仅不应该统一，相反应该强调创新、突出个性化。这个意见，它一方面与我们党长期倡导的“百花齐放”“科技创新”的理念相违背，也极不符合教育教学客观上的自主性规律。

教材编写和选取是典型的教育活动，该行政规定将此教育活动纳入教育行政管理范畴，通过政府教育主管部门的行政组织管理系统，即：由教育部直接发送部属各高等学校，或由各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局，有关部门（单位）教育司（局），解放军总参谋部军训和兵种部转发送所在地区的各高等学校。该行政规定除了让各高校竞逐参与编写教材的资格、统一相关教材相应问题的观点外，无任何教育教学或学术意义，相反，将损害我国教育和学术上的创新。

（二）领域广、数量多，师生疲于应付

教育行政规定所涉及的领域广、数量多，教育部公布的教育行政规定涉及的领域包括：学习领导讲话或某会议精神、教学事务安排、教育管理事务安排、某活动的安排等等。笔者2013年4月9日在教育部、江苏省教育厅网站查询发现，教育部文件有5 978件，江苏省教育厅行政公文2 728件，苏州市教育局相关规范因归类不清，已无法查询，但在2011年查询时，教育行政规定有524件，其中苏州市教育局2010年发布的各类业务文件共计120件。以上这些教育行政规定通过政府教育组织管理系统传达到每个所属学校，学校势必布置相关教师、学生完成，中小学师生只能疲于应付。

（三）层级形式多，规范性欠缺

1.层级多。教育行政规定与政府组织体系配套，存在多级，依照位阶高低教育行政规定的发布主体依次为：国务院、教育部、各省级人民政府、各省级教育厅（局）、各市级人民政府、各市级教育局、各区县级人民政府、各区县教育局，共8级，此外，以党、团、少先队各级组织名义发布文件，也具有与教育行政规定类似层级的效力。

2.形式多。教育部门户网站“政策法规”栏目中，以中央文件、教育部文件和其他部门文件三个门类分列，中央文件系国务院、国务院办公厅、中共中央国务院三类主体发布的文件，以“通知”、“意见”和“决定”冠名；教育部文件系中共教育部党组、教育部办公厅、教育部三类主体发布的文件，以“通知”“意见”“批复”“会议情况”等冠名；其他部门文件系其他中央部委牵头、与教育有关的文件，以“通知”“意见”“决定”等冠名。

江苏省教育厅门户网站“政务公开”栏目中，对行政公文没有分类，文件系省政府办公厅、省教育厅、省教育厅办公室、苏教财等部门四类主体发布，以“通知”“决定”“通报”“函”“公告”等冠名。此外，在“政策法规”一栏中还有“政策法规解读”子栏目，内系对某教育政策或某省地方法规或地方政府规章的解读，以“某某政策解读”或“解读某某条例”形式冠名，无发布机关名称，仅在文中表明“教育厅有关方面负责人”解读，起到行政解释的作用。

苏州市教育局门户网站“政务公开”栏中（2011年查询结果，2013年代之以“政府信息公开”栏，分类已模糊），它主要分成两类：一是规范性文件，包括政府规范性文件和本单位规范性文件；二是本单位各类业务文件，它们的发布主体是“苏州市教育局”，以“通知”“意见”“决定”形式冠名。

由上可见，教育行政规定的表现形式有：通知、意见、决定、批复、会议情况、通报、函、公告、解读等9种形式。

3.欠规范。三个部门在管理职能上属于上下级，但各自对于教育行政规定的类别表述是不一致的，教育部直接以文件表述，江苏省教育厅以行政公文表述，苏州市教育局则以政府规范性文件、本单位规范性文件、本单位各类业务文件来表述和区分。这从侧面反映了教育行政规定在教育行政管理部门的实践中欠缺规范性。

三个层级对教育行政规定的表述，即文件、行政公文、规范性文件是三个外延不一致的概念，到底哪一个是准确规范的，作为普通民众无法判断。但与之相应的是国务院有行政法规，即《国家行政机关公文处理办法》明确公文处理，江苏省也有地方政府规章，即《江苏省规范性文件制定和备案规定》规定规范性文件制定和备案办法，但在教育部和江苏省教育厅网站上都未发现它们已得到执行，而苏州市教育局虽然将规范规定类别分列清晰，但未就规范规定内容与类别相对应。

三、教育行政规定的规范建议

教育行政规定作为政府领导管理教育活动的直接依据，不得与宪法、法律等上位法律法规有冲突。因此，教育行政规定需要依据宪法、法律来制定和运行。

（一）审查制定主体和权力来源的合法性

政府的权力来源于法律的授权，教育行政规定制定权若无明确的法律授权，则表明该教育行政规定不具备合法性。

1.国务院仅在宏观教育工作中具有领导权与管理权

《宪法》第八十九条、《国务院组织法》第三条，确认国务院对教育工作享有的是领导权与管理权。具体是哪些领导权与管理权？根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），教育部主要职责是：拟订方针、政策和规划，制订各类标准，制定高等教育招生计划，制定出国留学、来华留学、中外合作办学和外籍人员子女学校管理工作的政策，负责学位工作以及其他宏观指导和协调工作等。由此可见，国务院的领导权主要体现在规划、标准的制定和监督检查工作上，管理权主要集中在宏观事务和全国性事务如学位和高校招生计划等的管理上，但不负责具体教育教学活动的开展。

国务院对教育工作的领导和管理，是从政府不太干涉教育领域到社会福利性政府必须对教育进行给付的转变，但这种给付不等于是由政府包揽，而是在政府提供足够资源给付的前提下由教育机构向自我管理和自我服务方向发展[3]。

2.地方人大及其常委会仅能讨论、决定本行政区域内的教育工作中的重大事项

《地方各级人大和地方人民政府组织法》第八条、第四十四条明确，地方人大及其常委会对教育工作的权限是“讨论、决定本行政区域内”的“重大事项”。何为教育工作中的重大事项？它未作明确界定，实践中亦未清晰。但从江苏省人民代表大会常务委员会所制定和颁布的地方性法律法规看，重大事项主要有以下几类：（1）地方实施国家法律的办法；（2）地方开展某类具体教育活动的办法；（3）地方教育督导制度；（4）教师的人事管理制度；（5）中小学生人身伤害事故预防与处理办法；（6）学生体质健康促进办法等。从江苏省的实践看，重大事项主要集中在国家实施的相关教育法律制度在地方的具体适用办法、教师人事管理、学生人身保护三个方面，而未涉及开展何种或如何开展具体教育活动方面。

3.地方政府仅能管理本行政区域内的教育行政工作

《地方各级人大和地方人民政府组织法》第五十九条、第六十一条规定，地方政府对本行政区域内的教育工作仅行使“管理”、且只管理教育“行政工作”。哪些为地方政府有权管理的教育行政工作？上述法律亦未明确规定。以苏州市教育局公布的主要职能为例，教育行政工作主要有以下几类：（1）对教育经费的筹措、使用、审计管理；（2）对设置学校、专业和各类资质等的行政许可；（3）对中小学教师资格、职称的认定和评审和其他教职工的管理；（4）对中小学学生的学籍管理；（5）对思想政治、精神文明建设、纪律监察、德体卫艺术国防等工作的指导工作；（6）教学督导工作；（7）综合管理各类教育工作等。前四项工作，地方政府教育主管部门有权直接管理，第（5）、（6）项工作，地方政府教育主管部门仅有指导和督导权力，第（7）项规定为综合管理未明确管理内容。暂且不评论苏州市教育局这些行政工作内容的合法性与否，但它系经苏州市政府办公室“〔2001〕89号文件”确认，从形式上已具备合法性基础。

很显然，法律法规对教育行政规定内容都已有规范，在制定、适用行政规定时，各相关制定主体和适用主体都应对照法律法规规定对它自行进行合法性审查，以此减少违法的行政教育规定的出台，并主动减少对具体教育活动的干预。

（二）审查制定程序、名称等的合法性与规范性

对行政规定的制定程序和名称都有规范，国务院有《国家行政机关公文处理办法》、各省级政府亦有规范性文件制定和备案规定，如《江苏省规范性文件制定和备案规定》，教育行政规定亦必须符合这些规范。

《国家行政机关公文处理办法》第十三条“行文应当确有必要，注重效用”、第二十五条草拟公文应当做到“符合国家的法律、法规及其他有关规定”、“情况确实，观点明确”，《江苏省规范性文件制定和备案规定》第四条规范性文件的制定和备案，应当遵循下列原则：“符合法定的权限和程序，坚持依法行政，维护法制统一，保证政令畅通。”第十一条“起草规范性文件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式”。第十三条至第十八条，则明确了规范性文件的制定程序。除此之外，还明确了备案规范及备案中对规范性文件的再次合法性审查。

由上可见，教育行政规定皆有制定程序、名称、审查等规范，相关部门严格以规范进行审查，即可查明教育行政规定是否合法、是否规范。

（三）运用教育科学规律重新解释宪法赋予政府对教育工作的领导权和管理权

尽管各个层级都有规范，并以这些规范清理教育行政规定的合法性、规范性，以此减轻教育“行政化”问题，但不能解决根本问题。因为，教育部或地方教育主管部门的职责是否符合宪法法律，教育部或地方教育主管部门发布的规范尚有非规范性文件等其他文件尚无规范约束，因此，必须遵偱教育科学规律，重新从政府服务教育的角度来解释宪法赋予政府的教育工作的领导权和管理权，明晰领导的事项和方式，确认管理的方式、管理的事项。

[1] 杨东平.治理教育行政化弊端的思考[J].教育发展研究,2010 （19）：50-55.

[2] 朱芒.论行政规定的性质—从行政规范体系角度的定位[J].中国法学,2003（1）：33-47.

[3] 蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社,2006：386-387.

[4] 赵勇.关于中国教育法制现代化：几点思考[J].南通职业大学学报，2003，17（2）：53-55.

（责任编辑:宋现山）

The Standardization and Scientification of Educational Administrative Regulations

WU Qing-rong，LI Dong-hua
(School of Business, Suzhou Vocational University, Suzhou 215104, China)

Educators hold that education should“get rid of the administrative power”, but scholars who tried to find the way“to get rid of the administrative power” failed to reach noticeable and reasonable results. When we examine the internal educational administrative provisions, we find that the origin of administratively controlled education is the non-standardized and non-scientific educational administrative regulations. Therefore, we should promote the reform of standardized and scientific education administrative regulations.

educational administrative regulations; standardization; scientification

G40-053

A

1008-7931(2013)05-0058-0004

2013-05-21

江苏省高校哲学社会科学基金项目（09SJD820020）

吴庆荣（1959—），男，江苏南通人，教授，硕士，研究方向：国家安全法、教育法；李东华（1977—），男，重庆人，副教授，研究方向：宪法与行政法、教育法。