行政处罚中听证主持人问题探讨

2013-04-11蔡亚淋

湖北警官学院学报 2013年6期

蔡亚淋

（甘肃政法学院法学院，甘肃兰州730070）

我国听证制度最早出现于1996颁布的《行政处罚法》第41、42条中，虽然实施时间较短，但其所起到的作用却是显而易见的，听证制度已经成为我国行政程序制度中不可或缺的部分。[1]听证程序中听证主持人是关键，是听证程序正常有序的进行以及实现公平公正价值的核心。在听证制度中，主持人需要具有独立性，即职能分离。[2]我国《行政处罚法》第42条第4款规定，主持人必须为非本案调查人员，若当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的，可以行使申请回避的权利。除此之外，关于听证主持人的其他内容则散见于地方法规和规章中。对于不断发展的社会，仅如此简单的规定是远远不够的。听证主持人由谁指定？怎样指定？回避向谁提出？由谁决定是否回避？回答不出这些问题，将使听证程序在实践中显得底气不足。

一、目前我国听证制度中主持人的相关问题

（一）听证主持人的选任

1.目前，我国行政处罚中听证主持人的选任是否遵循程序正义原则。程序正义至少要求听取双方当事人的意见，而现行法条却规定听证主持人由行政机关指定。由听证程序中一方当事人的行政机关来指定听证程序中的中立人，又由该中立人来主持行政机关和行政相对人的听证会，这样的听证会会公平吗？仅行政机关一方的意思而没有听取行政相对人的意见所指定的中立人是否还是中立的？这是值得我们思考的问题。

2.听证主持人的候选人。《行政处罚法》规定由行政机关指定非本案调查人员为听证会主持人，是指除了调查人员之外的行政机关工作人员还是其他非公职人员也可以被指定？这样的范围过于宽泛，人们理解各不相同。在一些地方性法规和规章中就有关于听证主持人选任的详细规定，例如，山东省《行政处罚听证程序实施办法》中就规定了该主持人需要由行政机关法制机构工作2年或者执法工作5年以上的人员担任。[3]从实践中看，虽然法条文本并未明确规定是否必须是行政机关公职人员，但各地行政机关一般都是指定行政机关公职人员，且均是指定同一行政机关的其他公职人员。这难以防止行政机关公职人员之间的单方面接触，即所谓的“官官相护”。偏袒一方的嫌疑较大，难以让公众信服。

（二）听证主持人的回避

《行政处罚法》中没有明文规定听证主持人申请回避的问题。在实践中，听证主持人的回避是参照诉讼法和公务员法中的相关规定而适用的。例如，与本案有利害关系，与本案的当事人有亲属关系，或者是有其他相关的关系等等。

1.听证主持人回避向谁提出。《行政处罚法》仅规定行政相对人享有申请主持人回避的权利，但是向谁申请并未作出明确的规定。实践中通常是由案件相关的行政机关来决定听证主持人是否回避。结果是，行政相对人向作为听证当事人另一方的行政机关申请听证主持人回避，再由该行政机关作出是否回避的申请。可见，从一开始双方当事人的地位就不平等，行政机关强势主导整个听证会大局。

2.听证主持人回避决定不服的处理。对于听证主持人回避的决定，若是该听证主持人或者是行政相对人不服，该向谁提起异议或者复议？法律无相关规定。实践中通常是由与听证有关的行政机关来接受、决定对回避决定不服的异议或复议。行政机关既做了运动员又做了自己的裁判员。这样的回避申请意义又会有多大呢？

（三）听证主持人的权利与责任

目前，我国《行政处罚法》中关于听证主持人的权利和责任还处于空白。从实践中看，目前听证主持人的权利主要体现在以下几个方面：核对当事人信息、告知当事人权利义务以及救济方式、把握听证会的进度、维护现场秩序等。总的来说，权利有限。作为听证活动中的一员，听证主持人的权利至关重要，否则难以维持听证的有序进行。此外，当听证主持人出现违法违纪的行为时又该如何追究责任呢？

从以上的问题中我们可以看到，目前我国《行政处罚法》中的听证主持人制度问题良多，亟待完善。而这些问题的根本原因则在于听证主持人的地位不独立，依附于行政机关，无法做到真正的中立。所以，我们需要建立独立的听证主持人制度。

二、我国《行政处罚法》听证主持人制度的完善

当行政主体对行政相对人作出或即将作出行政行为时，听证程序是行政相对人进行自我防卫的一种手段，是一种救济方式。我们必须保证听证的公平、公正、公开，而要达到这“三公”要求，至少需要从以下几个方面予以完善。

1.明确听证主持人与双方当事人，即行政机关及行政相对人的关系。因为行政机关与行政相对人相比较而言具有天然的强势地位，所以这其中最为重要的就是切割听证主持人与行政机关的关系，否则就会出现听证主持人不中立甚至偏向于行政机关的情形。我国目前的法律文本中规定了相对的职能分离原则，但不全面。我们应该采用完全的职能分离原则，由非行政机关公职人员担任主持人，从根本上割断“官官相护”的链条。

2.听证主持人应当具有相应的专业素质和实践经验。听证制度是我国行政处罚程序中的重要一环，听证笔录作为证据对行政诉讼和审判起着重要的作用。听证程序主持人在听证程序中发挥着不可替代的作用，需要具备专业的法律知识、道德素质和丰富的社会实践经验，所以并不是普通大众都可以成为主持人的候选人。要求具备专业的法律知识，是因为在行政听证中多数案件直接与法律法规的制定、执行相关，具备一定的法律知识可以对案情的了解更为透彻。要求具有一定的道德素质，是为了防止贿赂和其他的诱惑，具有良好品德的主持人有利于听证程序的顺利进行。[4]要求具有丰富的社会实践经验，是因为有经验的专业人员可以较好地把握听证的进度，节约听证时间，减少当事人的负担。

3.针对《行政处罚法》中对于听证主持人权利义务规定的空白现状，笔者认为，应当详细规定听证主持人的相关权利及相应的追责制度。在听证程序中，主持人把握听证的进度，组织双方当事人质证和辩论，应当具有控制局面的权利，以防止在听证程序进行时出现混乱局面。同时，所谓“无权利则无义务”，既然有相关的权利，也应当规定听证主持人的相应义务。对于违反义务的行为应当进行追责，防止主持人滥用权利，侵犯当事人的合法权益。具体来说，对于听证主持人的权利，笔者认为，可以借鉴相关法官的规定，在听证过程中有通知双方当事人听证地方及时间、核对双方当事人信息、组织当事人质证和辩论、作出听证结论以及对扰乱听证的行为进行处罚的权利；当事人对处罚不服的，可以提起复议；对听证主持人的违法违纪行为可追究行政、刑事责任。

众所周知，美国的听证主持人制度规定得较为完善，建立了行政法官集中使用制度，保证了听证主持人免受行政权的干预，给予了法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位。[5]笔者认为，为了保障听证程序的“三公”，维护听证当事人和主持人的合法权益，我国可借鉴美国的行政法官集中使用制度，建立更灵活的专门听证主持人制度。

三、专门听证主持人制度

专门听证主持人制度是指建立专门的听证主持人团队，由高校具有相关法律知识以及高级职称的老师担任听证主持人候选人，在需要举行听证时由双方当事人协商选择该场听证的主持人。之所以选择高校具有相关法律知识以及高级职称的老师来担任听证主持人，是因为他们能同时满足上述所指的三个方面：高校老师具有较高的职业素质和道德素质，同时也具有相应的社会实践经验。老师们与听证双方当事人不会有太多的利益纠葛，最重要的是高校老师不会受到行政权的干涉，不会因为编制和财政等原因而受制于行政权，能更好地保证听证主持人地位的独立性和权威性，因而能保证听证的公平公正。

对于建立专门的听证主持人团队，笔者的构想如下：首先，由全国各大高校组织成立一个全国性的专门听证主持人组织，指导全国的听证事务。其次，以各省为单位建立以省内高校为主的听证分会组织，指导本省的听证事务。而在各大高校内部，采用推选的办法使高校中具有相关法律知识及高级职称的老师成为听证主持人的候选人。再次，在需要进行听证时，由双方当事人进行协商，在本省的听证主持人名单中选择相应的候选人来主持听证。听证当事人认为主持人与本案有利害关系等需要回避事由的，可向本省的听证分会组织提出，由本省的听证分会组织进行认定，作出决定，不服决定的可继续向上级听证组织反映。最后，由听证主持人制作相关的听证笔录。