我国环境法确立风险预防原则的思考

王 萌，田信桥，胡云云

（浙江农林大学 法政学院，浙江杭州311300）

现代社会经济和科学技术的迅猛发展，在推动人类社会不断进步的同时也给人类带来了各种危险与损害。在全球出现的一系列环境污染事件便是典型的例证。环境风险的广泛存在和扩散，让人们丧失了安全感，同时环境风险的观念深植人心，成为基本环境话语。正如吉登斯所言，“在全球化的时代里，环境风险的影响被普遍化了”。[1]在20世纪70年代，西方社会早已认识到在人与自然的关系中，事前预防比事后治理更为有效，并更符合成本收益原则。对于环境风险的规制而言，最行之有效和最节约成本的方法无非也是贯彻预防原则。鉴于此，关于环境风险的预防亦被许多国家通过立法确立为风险预防原则。

1 环境风险预防原则内涵及价值

1.1 环境风险预防原则的提出与含义

风险预防原则作为一个明确的法律概念最早产生于德国，其初衷是作为判断政治决策公正与否的标准。在德国1970年的《空气清洁法案》第一次草案中，已出现环境风险预防之理念，1976年议会通过的法令则将该原则明确为一项基本法律原则，作为指导环境污染治理的重要政策，之后的八九十年代，环境风险预防原则出现在一些国际环境保护的条约、协议与宣言中，其中1992年《里约宣言》更是成为该原则发展的重要里程碑，其中第15条将环境风险预防原则规定为：“当存在严重损害的威胁时，不能以没有无可反驳的科学证明为理由来延迟采取适当的行动以保护环境的行为。”[2]近年来，环境风险预防原则的精神在我国的法律、法规和规章中有所体现，例如在环境单行法中，2002年6月通过的《清洁生产促进法》第1条规定：“为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，制定本法。”目的在于通过清洁生产从源头上治理与预防环境问题，从而降低环境风险。该条作为环境风险预防原则的实施措施之一，将整体的环境保护策略应用到产品生产过程中，也肯定了环境风险预防原则在我国的法律地位。

1.2 环境风险预防原则之价值

1.2.1 环境风险预防原则有利于美丽中国目标的实现

党的十八大将生态文明建设作为工作的重要方向，环境风险预防原则有利于落实科学发展观，推进节能减排，加快污染防治，并能体现环境风险预防原则的内在要求。今后该原则将作为重要的环境法律原则在环境法中加以确定，并在内容、价值、理念等方面丰富我国环境法治的发展，最终促进美丽中国的实现。

1.2.2 环境风险预防原则是解决环境问题共性的必要需求

人们对于现代科学技术产生的环境问题的认识，也大致相同，而环境风险问题并非普通民众根据经验和感官所能直接认知的，环境风险只在有关它们的“知识”中才存在。环境风险预防原则除了在主要发达国家的国内法有所规定以外，越来越多国家包括发展中国家也在其国内法中确立了风险预防原则。因此，风险预防原则亦应在我国环境立法的思考借鉴之列。

2 风险预防原则在我国确立中存在的问题

2.1 对风险预防原则的研究不充分

依据“环境”的特殊性，对自然资源的利用与环境风险的预防将成为分配和平衡人类社会内部利益的重要途径。我国环境法虽然在如何减少和控制污染物的排放、如何实施环境影响评价制度中贯彻了风险预防原则，但规定的仍不够充分、明确，“使得在长期以经济建设为中心的指导下依旧被‘末端控制’所控制。”[3]

重实体、轻程序仍是我国当今法学理论界和司法实践中亟待解决的问题。程序的保障，对具体领域规定独立的风险预防原则具有特殊意义。没有程序法的保障，任何实体性的规定都是空的，环境风险预防原则要想真正发挥其作用，程序法应当有所作为。但在法院审查过程中，只对环境风险行为实施者实际地审查该风险行为的风险度，而没有对实施行为之前有无尽到“谨慎义务”进行审查。从而看出，环境风险预防原则在适用时受到了程序性制约。

2.2 混同于“预防为主，防治结合”原则

“预防为主，防治结合”作为环境法的基本原则在我国《环境保护法》中有明确规定，但其中并没有明确规定环境风险预防原则。而在《环境法修正案》中也有提到要依法加强环境污染风险的控制，草案从明确企业污染防治责任和突发事件应对的责任出发，相应完善了防治污染和其他公害的制度。也有很多人将环境风险预防原则混同于“预防为主，防治结合”的原则，他们认为，“预防为主，防治结合”的原则已经涵盖了预防原则的思想，体现了其精神，但实际这是两个不同的原则。除此之外，我国对环境风险预防原则大都以行政法规、部门规章为主，有的甚至在法律规范中以某种具体的措施表现出来，法律的效力不高，缺乏权威性、针对性和系统性。

从2005年11月松花江污染事件爆发引起的对高环境风险作业的规制和对突发环境事故预防的讨论，到哥本哈根气候会议对气候变化风险的讨论，再到宁波PX项目事件引发对环境风险的反思，环境风险问题经常会突破不确定的界限而成为合法的环境话语，并进入法律调整的视野，“几乎没有环境问题是没有经过法律和科学观察及评论而一夜之间突然出现的，环境问题作为科学议题被定义和发展的过程并不是线性的，而是一个知识的汇集并向意想不到的方向偶然发展的过程。”[4]事实是，传统法在应对环境问题和环境风险时显得捉襟见肘，当环境风险以及由此引发的环境问题累积到一定程度时，必须适时地修正传统法理论和法律制度、原则以规范越来越普遍的环境问题，而环境风险预防原则就是一种最行之有效的方法。

2.3 惯于事后执法的传统思维

环境风险预防原则要求环境执法行为应带有一定的超前性，实践已证明，环境污染给生态环境造成的损害往往是不可逆转的，一旦环境遭到严重破坏，很难再恢复到原样，即使能够恢复原状，也需要耗费数以亿计的巨额资金、大量的人力以及若干年的恢复周期，例如水污染。至今为止，我国已经发生了15起重大水污染案件。《中国环境状况公报》显示，全国地表水已经污染较严重，如果环境保护继续被动适应经济增长，这种污染趋势将难以遏制，所造成社会资源的不合理配置，从效益上衡量是得不偿失的，这种轻预防重治理的处置方式，不能再适应环境保护的需要，所以要贯彻变事后处置为事前预防的理念。

2011年渤海溢油事件发生，表明国内尚没有足够的法律和法规来处理这些问题，同时也说明了没有做好事前预防的工作，所以在我国海洋环境管理的问题上要进一步健全国家海洋环境的督查制度和执法体系，加强海上资源开发活动环境影响评价制度，强化环境风险预防能力。借鉴国际上的成功经验，吸收一些失败的教训，避免重复走“先污染，后治理”的老路，探索出一条新的发展路径，即贯彻风险预防原则。

3 多措并举推进环境风险预防原则建设

3.1 确立环境风险预防原则作为环境法基本原则

确立风险预防原则为我国环境法的基本原则是防范日益突出的环境问题的迫切需要。从我国经济发展模式来看，在未来20年里，我国经济增长的主要动力依然来自于第二产业，传统意义上的污染型行业仍然存在，而持续增长的污染物如化学工业技术带来的有毒化学品，核工业技术带来的核废料等迅猛增多，环境安全的压力也越来越大，与之相应的环境风险也在不断扩大。“这些复活了人的问题：人类是什么？我们将自然看作什么？或许会在日常生活、政治和科学间变换它的叙述口径。在最发达的文明发展阶段，风险甚至在它们被传统的数学公式和方法论争议的魔术帽子变得不可见的地方，再次占据了议事日程的高度优先位置。”[5]为此，风险预防原则建立起了一种全新的环保理念，适应了环境保护历史性转变的新需求。

3.2 应建立健全与风险预防原则相关的法律制度

完善环境风险预防原则，不仅要在环境基本法中确立其作为基本原则的地位，确保其在重要环境保护领域中得以积极落实，而且还应建立健全与环境风险预防原则相关的法律制度。

3.2.1 转变举证责任主体的机制

对于环境风险预防原则是否适用举证责任倒置的问题，有关国际条约没有明确规定。为了避免生态环境和人类健康遭受不确定性损害，适用环境风险预防原则时，应当由实施风险行为者负担证明他们的行动将不会引起严重的或者不可挽回的环境损害的举证责任。因此，在环境风险预防领域转变举证主体，由实施风险行为者来证明是否存在环境风险的责任。“曾经由政府或者反对风险行为者承担有害性证明责任的模式，容易产生断片化”，[6]再者，实施环境风险行为者大都为企业，举证责任的转移能够在一定程度上提高环境风险预防的工作效率，同时也符合预防原则的基本要求，做到防患于未然。

3.2.2 建立环境风险信息公开制度

当今，环境风险信息的公开成为民众所关心的问题，其目的就是要保障公众的环境知情权，提高环境执法效率，为公众参与环境保护提供保障。环境风险的普遍性和广泛性决定了每个人都必须参与，应对环境风险是一个“关于公共权威、文化定义、全体公民、议会、政治家、道德规范和自我组织的问题”。[7]环境风险的特点决定了它在法律上必然会衍生出一种公众关注和参与的应对模式。

3.3 拟采过错责任为风险预防的归责原则

根据我国环境法规定：“受违法行为所侵害的被害人，以及法律赋予有监督权的人，均可依法律规定的程序，向特定的国家机关提出申诉、控告、检举或者诉讼，请求追究环境违法行为人的法律责任。”[8]环境违法行为人违反环境风险预防义务的规定时产生的法律赔偿责任，由于环境风险的不确定性，在一些情形下，即使采取相应的措施也阻止不了损害结果的发生，因此，环境风险损害赔偿制度采取过错责任原则。在环境风险预防原则中，由于外部性问题的存在，采取过错责任原则显得尤其重要，它是普遍的公平观念和一般的法律原则，即环境违法行为人必须承担环境风险及其后果，而不能由不相关的他人承担。

在这个环境时代，“没有零风险的午餐”，我国以资源消耗型、生态破坏型、环境污染型为特征的传统经济发展模式已经带来了不可估量的环境风险，如果只凭事后处理或者末端治理，难以挽救环境危机。在此背景下，我们不仅面临着大量传统环境风险的挑战，也无可避免地要应对不断涌现的现代环境风险的压力，采取源头治理，未雨绸缪打好“预防牌”。环境风险预防原则为理解和思考我国环境发展提供了一个不可或缺的视角，有助于我们反思经济发展和科技进步带来的环境风险问题，有助于更好地认识我国环境发展的现状与不足，有助于有针对性地完善环境风险机制。因此，践行环境风险预防原则是有效避免环境风险爆发的重要途径，从而为建立资源节约型、环境友好型社会创造良好的发展环境，同时也推进了生态文明建设和美丽中国建设。

[1][英]安东尼·吉登斯，[英]克里斯多弗·皮尔森.现代性—吉登斯语谈录[M].尹宏毅译.北京：新华出版社，2001：7.

[2]王曦.国际环境法[M].北京：法律出版社，1998：116.

[3]张梓太，王岚.论风险社会语境下的环境法预防原则[J].社会科学，2012（6）：103-107.

[4][加]约翰·汉尼根.环境社会学[M].洪大用等译.北京：中国人民大学出版社，2009：104.

[5][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻译.南京：译林出版社，2004：28-42.

[6]黑川哲志.环境行政的法理与方法[M].肖军译.中国法制出版社，2008：18.

[7][德]乌尔里希·贝克.世界风险社会[M].吴英姿，孙淑敏译.南京：南京大学出版社，2004：182.

[8]吕忠梅.环境法学[M].北京：法律出版社，2004：172.