清代土木营造保固制度探析

王华丽

（中国政法大学，北京 100088）

土木工程，尤其是大型水利工程，关系国计民生，历来备受重视，而且土木工程项目投资巨大，所涉官吏匠役人数众多，钱粮帑项易被侵蚀，易成为官吏贪墨的温床，进而影响工程质量，甚至引发流民灾荒，形成社会不稳定因素，危及皇朝统治。为了保证工程质量，清朝政府采取了较多措施，如，专司职官设立、监督管理、材料验收、查估查验等。保固制度也是其中的措施之一，带有科技立法的性质。保固制度是清代土木工程立法中的重要制度之一，属于质量控制范围。概言之，保固制度就是法律设置一定年限，在工程竣工投入使用后，如果该项工程在设定年限内塌坏，相关人员将依法承担相应的责任。该年限即“保固之限”。

一、清代保固制度的沿革

清代保固制度经历了一个产生、发展的过程。雍正年间，保固制度正式形成，作为常制发挥管理效能直到清末。

崇德、顺治年间尚无明确的“保固”之说，但已有相关规定。《雍正会典·工部·城垣》记载：“崇德年间定：城垣、房屋、衙门工完，令部臣相视，记其坚否。如工作不堪者，即令原管工官修理。如果坚固，仍定限期，三年内塌坏者，责令赔修。”据此可知，工程竣工由部臣验收，如果明显不坚固、不堪使用，由原管工官承担修理责任；反之，限期三年，限内毁坏的责令赔修，仍由原管工官承担赔修责任。“顺治十六年议准：修造仓廒，三年内损坏者，令原修造官役修理；十年内坍塌者，令原修造官役赔修，并治其应得之罪”①《康熙会典·工部二·仓廒》。。此处虽无“保固”之名，但有“保固”之实，而且同一工程分为两段保固之限，即“三年”和“十年”，承担责任的主体是原修造官役，分别承担“修理”和“赔修、治罪”的法律责任。

康熙初年仍未见“保固”之名，而有相似规定。如《康熙会典·工部·城垣》记载：“三年令：凡捐修城垣、敌楼、炮台、房寨等项，该督抚亲身察验保题，若三年内塌坏者督工官降三级调用，督抚降一级留任，仍令督工官及该督抚赔修。”也就是说，康熙三年规定，对于捐修城垣、敌楼、炮台、房寨等工程，督抚如果保题，则督抚与督工官承担连带责任。康熙十五年议准：捐修城垣等项，三年内塌坏者免其处分，仍令督工官及该督抚赔修，余照前例。康熙十五年的规定免除了督工官和督抚降级调用和降级留任的处分，但仍然需要承担赔修责任。雍正会典载：康熙三十九年谕，此后凡遇工程，必简选贤能司官引见派出，务令坚固修造，若三年内倒坏，亦应定例，令其赔补。康熙四十三年奏准：凡一应修理工程，匠夫工价银至五十两以上者，各该处料估具题，工部差官，会同该修理处官员，共同监造。三年内倒坏者，令其赔修。到康熙四十三年，仍不见“保固”作为术语出现在正式官方文件中，但康熙后期有了明确的保固之限。如“康熙四十四年谕：高家堰石工完者准先兴销算，保固三年，免其赔修……”②《雍正会典·工部·工程》。这表明当时“保固”已作为具有特定意义的专用术语出现在法律文件中，保固制度正式形成。

雍正时期，“保固之限”作为一项常制存在于土木营造制度中。如，雍正四年议准：直隶河道、子牙河及天津以南运河新修工程，俱照运河例，定限保固三年。北运河工程较之永定河稍平易，较之南运河则为险要，立限保固二年。倘限内冲决，照例着落承修官赔修……另，雍正四年谕：如工程不能“保固”，将承修之员指名题参。③《雍正会典·工部·工程》。

《大清律集解·工律》“盗决河防”条之条例三规定：“凡黄河一年之内、运河三年之内，堤工陡遇冲决，而所修工程实系坚固，于工完之日已经总河督抚保题者，止令承修官赔修四分，其余六分准其开销。如该员修筑钱粮俱归实用，工程已完，未及题报而陡遇冲决者，该总河督抚将冲决情形并该员工程果无浮冒之处，据实保题，亦令赔修四分，其余俱准开销；如黄河一年之外、运河三年之外，堤工陡遇冲决，而该管各官实系防守谨慎并无疏虞懈驰者，该总河督抚查明具题，止令防守该管各官共赔四分，内河道分司知府共赔二分，同知、通判、守备、州县共赔一分半，县丞、主簿、千总、把总共赔半分，其余六分准其开销。其承修、防守各员俱令革职留任，戴罪效力，工完之日，方准开复。倘总河、督抚有保题不实者，后经查出，照循庇例严加议处，所修工程仍照定例勒令各官分赔还项。若河员有将完固堤工故行毁坏，希图兴修，借端侵蚀钱粮者，该总河察访奏闻于工程处正法。”①《大清律集解·工律·河防》。

条例三为雍正朝增纂的钦定例。据此条钦定例的规定来看，保固制度可分为五大要件：其一，具体的时间段，黄河一年、运河三年；其二，指定的保固对象，黄河与运河；其三，明确的保固主体，保固期限内由承修官负责，而期限之外则由防守官负责，防守官包括河道分司、知府、同知、通判、守备、州县、县丞、主簿、千总、把总等；其五，区分工程坚固陡遇冲决、防守谨慎或故行毁坏等情形。本例客观上采用了无过错原则，只要出现河工工程毁坏，承修官或者防守官都要承担责任，只是责任大小有所区别而已。然而，清代薛允升指出：“此条系雍正五年钦奉上谕议准定例。此指工程实系坚固，陡遇冲决而言。修筑黄河堤岸，定限保固一年，修筑运河堤岸，定限保固三年，见处分则例。于工程处正法，可谓严矣。而从未办过，亦具文耳。”②薛允升：《读例存疑·工律·河防》。

乾隆以后，保固制度进一步发展。《乾隆会典·工部·河工》规定：“……以济覆舟则有救生椿木，均如式建置限年保固”。至嘉庆时，“保固之限”成为《嘉庆会典》之专节。《嘉庆会典·工部·定保固之限》专门规定了各类土木营造工程的保固期限，以及“未及限”工程的处理措施等。这种方式直接为《光绪会典》所吸收。《光绪会典·工部·定保固之限》完全照搬了前者的规定，只是“豫东二省黄河保固一年”一条与《嘉庆会典》不一致。《嘉庆会典》文为“江南及豫东二省黄河保固一年”，大概是光绪会典誊写者脱漏所致。

保固期限类似于当今的工程使用期而不尽相同。这一制度将工程质量与时间联系起来，以工程使用时间之长短考察工程质量，并依据时间确定法律后果，具有较强的可操作性。在现代工程科学尚未发明的封建时代，保固之限的确立使得考察工程质量有指标可遵循、可检验。保固制度在清代雍正年间正式入律并非偶然。首先，清初，其统治尚未稳固，镇压反对势力是清廷的首要政治目标，营造、河防尚居稍次要位置，体现在法律上即相关规定缺失。其次，清前期的“开豁匠籍”政策解放了生产力，促进了营造技术的进步。从顺治二年下令“除匠籍为民”、匠户编入民籍，到康熙三十六年取消浙江匠班银，尤其是雍正二年“摊丁入亩”法在全国普遍推行，各省陆续将匠班银摊入地亩或地丁银内征收，工匠得以舒缓，为土木营造技术发展提供了主体保障。

二、保固之限的内容与分类

清代土木营造工程可以分为宫殿、坛庙、陵寝、房屋、城垣、仓廒、河防、桥道等项。各类工程因等级、实际需要、重要性等原因定有不同的保固期限。

（一）水利河工方面

顺治初定，黄、运两河堤岸修筑不坚，一年内冲决者，管河同知、通判、州县等官降三级调用，分司、道官降一级调用，总河降一级留任。……如一年外冲决者，管河等官革职，戴罪修筑，分司、道官住俸者，督修完日开复。③《康熙会典·工部·河道》。

康熙元年题准：凡修筑黄河堤岸，一年内冲决者，参处修筑之官，一年外冲决者参处防守之官。运河堤岸三年内冲决者参处修筑之官，三年外冲决者参处防守之官。如限年之内修筑之官已去，而防守之官不行料理，至有冲决者，将防守官一并参处。康熙四十四年谕：高家堰石工完者准先兴销算，保固三年，免其赔修。④《康熙会典·工部·河道》。

雍正四年又议准：直隶河道、子牙河及天津以南运河新修工程，俱照运河例，定限保固三年。北运河工程较之永定河稍平易，较之南运河则为险要，立限保固二年。倘限内冲决，照例着落承修官赔修。雍正五年议准：永定河新修工程，照黄河例定限保固一年。

《乾隆会典·工部·保固》规定：黄河工程限一年，运河限三年，江南河东同直隶南运河限三年，北运河限二年，永定诸河险工限一年、平易工程并限三年，均以报竣之日起限。限内冲决责成修官及督修官赔修，不修治以罪；限外冲决，守讯官弁及该管文武官、沿河州县皆分别议处。这种规定一直保留至清末。

（二）城垣、房屋、衙署等建筑物

崇德年间定：城垣、房屋、衙门工完，令部臣相视，记其坚否。如工作不堪者，即令原管工官修理。如果坚固，仍定限期，三年内塌坏者，责令赔修。⑤《康熙会典·工部·城垣》。

康熙元年题准：捐修城垣务照旧式，监造完固，仍取具印结报部，如不合旧式，并三年倾塌损坏者，管工官役该督抚指名参处。康熙三年定：凡捐修城垣、敌楼、炮台、房寨等项，该督抚亲身察验保题，若三年内塌坏者督工官降三级调用，督抚降一级留任，仍令督工官及该督抚赔修。其因本工捐助纪录俱行销去。该管官隐匿不报者事发革职。如已申报，督抚不行具题者，事发各降二级留任。康熙十五年议准，捐修城垣等项三年内塌坏者免其处分，仍令督工官及该督抚赔修，余照前例。①《康熙会典·工部·城垣》。

（三）仓廒

顺治十六年议准：修造仓廒，三年内损坏者令原修官役修理，十年内坍塌者令原修官役赔修，并治其应得之罪。②《雍正会典·工部·仓廒》。

《嘉庆会典·工部·保固》对各类工程的保固期限有汇总性的记载：“城垣保固三十年。在京衙署保固十五年……监墙荆茨保固十月。各省衙署拆卸大修者保固十年。仓廒、监狱、库坐等项工程每年动支额设岁修银两分别黏修及零星修理者保固三年；其挪移拆建大修者保固十年。营房墩汛亦如之。沿江沿海等处六年后即准兴修。直隶、江南、山东、河南，埽江保固一年。堤岸土工：直隶永定河保固一年，北运河保固二年，南运河、通惠河保固三年，江南、豫东二省黄河保固一年，江南、山东运河保固二年；江苏海塘柴埽各工保固一年，土塘保固二年，石塘保固三年，柴塘保固三汛；浙江海塘、石塘保固一年，附石土塘保固半年，土备塘保固三年，柴塘竹篓保固三汛，江塘保固三年，柴埽工保固三汛。江西江防石工与浙江同。湖北江夏荞麦湾照黄河之例保固一年，荆州万城堤工保固十年，汉阳江工保固三年。四川都江堰工保固十年。”

《光绪会典·工部·保固》的记载与《嘉庆会典·工部·保固》相似，只是补充了保固之限：“营房，内地十年之外，沿江沿海六年之外，四川懋功厅一带三年之外，皆准动项大修。”

从以上规定可以看出，清代的保固期限有以下特点：

其一，水利、河工内容占了相当比重，尤其是黄河、运河治水工程。这是因为治水防灾一直是封建国家工作的重点，水患破坏经济，危害民生，赈灾花费巨大，而且灾情严重时，大量灾民形成流民队伍，其不稳定因素动辄伤及国本，动摇其统治。中国自古有“圣人出，黄河清”的说法，治黄治水的实际结果是评价帝王卿臣文治武功的一个重要标准。

其二，规定从笼统到明晰。如，黄河、运河堤岸，顺治初定，一年内、一年之外冲决的，管河官等分别受相应处分；康熙元年，黄河堤岸仍分为一年内冲决和一年外两种情况，而运河堤岸则改为三年内冲决者和三年外冲决者两种情况；康熙十五年，黄河堤岸仍定限一年，运河堤岸仍定限三年，增加黄河堤岸半年内、运河堤岸一年内冲决者及黄河堤岸过半年、黄河堤岸过一年冲决者的规定；黄河又分江南、豫东二省黄河各自定有不同的保固之限。运河分南运河、北运河及江南运河、山东运河，保固期限各异。另外，除了黄河、运河，更详尽规定了在京衙署、各省衙署、监墙、荆茨、沿海沿江营房、内地营房、永定河、通惠河、江苏海塘、柴埽、土塘、石塘、柴塘、浙江海塘、石塘、附石土塘、土备塘、柴塘竹篓、江塘、石塘、柴埽工、江西江防石工、湖北江夏荞麦湾、荆州万城堤工、汉阳江工、四川都江堰工等等。再如，城垣保固之限，崇德年间定城垣工完，三年内塌坏者赔修，康熙元年题准，捐修城垣三年倾塌损坏者督抚指名参处管工官役，至嘉庆时则明确规定城垣保固三十年。

其三，保固与吏治结合。工程保固不及限，往往与吏治败坏有关。康熙时就注意到，内廷工程除赏赐外，每月用银不及千两，而在外杂项工程每月花费常至数万两，其中定有预算过大、支取克扣等弊端。工部每遇工程所派官员，都是瞻徇情面、请托派出，如此，工程质量如何可想而知。所以法律设计了“不及限”制度，即，工程“不及限则议赔”。不及限，即工程不到法定的保固期限而毁坏坍塌，需要依法赔修。而且鉴于工部所派监修官渎职塞责导致工程花费巨大，质量不堪，将监修官等也纳入惩罚对象。惩处措施有赔修、罚俸、革职、降级留任、降级调用等。补官、升职及降职开复与工程赔修皆有关系。

三、清代保固制度的违“限”责任

违“限”责任是指营造工程不及保固期限而毁损情况下相关人员要依法承担的法律责任。其责任主体包括承修官役、监造官等；主要责任方式是赔修、降职等，具有行政处罚的性质。违“限”责任体现了明显的行政主导色彩，并为严格遵守或者违反“保固制度”规定了大量的行政规范。根据《钦定大清会典》行政处分形式大致包括罚俸、降级留任、降级调用、革职留任、革职等五种，并规定“凡处分至革职则止焉。甚者永不续用”。其中的降级留任可分三级；降级调用可分五级。清代营造法中所规定的处分包括:罚俸、罚俸半年、一年，降级、降一级留任，降三级调用，参革，革职，斥革。不过在土木营造法中最主要适用的是赔修和降级、降职。

（一）赔修

保固之限确定了工程的使用期，但并不是所有的限外毁损都可以由国库负担修理花费，如《光绪会典·工部·保固之限》小注：“在京衙署保固十五年，十五年之外、二十五年之内糙朽者该衙门自行修理，二十五年之后始准动正项兴修。”即，虽然在京衙署保固十五年，但只有二十五年后的毁损才能动正项钱粮修理，二十五年之前的毁损只能由该衙署自行修理。

保固之限规定了承修官的责任年限。如果工程未满保固之限而倒塌毁坏，承修官需承担赔修之责。工程“未及保固期限倒塌者，令原办官赔修，先垫用公帑，工竣后，按数追缴”③《光绪会典·工部·保固》。。赔修又因情况不同而分为三类，即独赔、分赔和代赔。独赔，根据《光绪会典·工部·凡赔》小注：“工程限内倒塌及各省承修之员未及前后任交代者，该管上司经查勘保题之前倒塌者，与擅动库项至奏销时实行开报者，俱令承办官独赔。”独赔分为三种情况，其一，保固限内倒塌者；其二，前后任承修官未交接清楚且未经查勘保题；其三，未经批准而擅动钱粮库项至奏销时才汇报的。

分赔，又称摊赔，会典以枚举的方式列出分赔的情况：“或上司为属员分赔，或前后任分赔，或经手之家人、吏役分赔，或题估之督抚等造报笼统，工部未即查出，至销算时始行奏驳者，工部堂司官一并均匀摊赔。”①《光绪会典·工部·凡赔》。会典并未对分赔的缘由做出规定。

代赔，即代替他人赔付。《光绪会典·工部·凡赔》小注：“或上司为属员代赔，或属员为上司代赔，或本员已故，其子孙及承产之弟兄叔侄代赔，或祖父代赔之项子孙有服官者，亦令代赔。”

无论独赔、分赔，抑或是代赔，皆因赔偿数额不同而设定赔偿期限，限内不能赔付完毕的，根据具体情节参处，或坐扣，或豁免，或另定赔偿期限。法定数额分别是三百两以下、三百两以上一千两以下、一千两以上五千两以下、五千两以上一万两以下、一万两以上二万两以下、二万两以上五万两以下、五万两以上十万两以下等几个等级。《光绪会典·工部·凡赔》小注：“赔项三百两以下者定限半年，三百两以上者定限一年，千两以上至五千两者定限四年，五千两以上者定限五年，一万两以上者定限六年，二万两以上者定限七年，五万两以上者定限十年，十万两以上者定限十五年。如限内不完，查系独赔之项，情节较重者，照例参处；如系因公核减，及分配、代赔之项多至五千两以上者以十分计算，限满日完至七分，其余准照未完银数另行起限；其无力完缴者，或坐扣，或豁免，或补官日完缴，俱与户部例同。”逾期未赔付完毕的，会影响补官升职及降职开复，“官之应补者、应升者，皆核其赔项以咨于吏部”②《光绪会典·工部·凡赔》。。小注曰：“候补题升官员有无赔项未完，吏部行查工部，如有逾限未完，停其升补，其查明无力完缴准坐扣廉俸者，亦一并查明。降革人员请援例开复者亦如之。”

修建工程如果不声明前次的保固期限应当奏请议处。《光绪会典·工部·工费》小注：“又修建工程未经声明前次保固限期……者俱分别奏请议处。”

（二）降级留任、降级调用等

康熙三年定：捐修城垣、敌楼、炮台、房寨等项，该督抚亲身察验保题，若三年内塌坏者督工官降三级调用，督抚降一级留任，仍令督工官及该督抚赔修。康熙十五年议准：河道关系重大，堤岸往往冲决，皆由修筑不坚。防守怠玩所致，宜严定处分之例。嗣后不得诿之水灾具题。黄河堤岸仍定限一年，运河堤岸仍定限三年。黄河堤岸半年内、运河堤岸一年内冲决者，经修、防守等官俱革职，分司、道官降四级调用，总河降三级留任。黄河堤岸过半年、黄河堤岸过一年冲决者，经修、防守等官降三级调用，分司、道官降二级调用，总河降一级留任。如已过限年冲决者，管河各官俱革职戴罪修筑，分司道官住俸督修工完开复，总河罚俸一年。若限年内冲决，经修之官已去，仍将原修官与防守官一体处分。其限内本汛堤岸冲决，另指别处申报者，经修防守官俱革职，分司道官降五级调用，总河不确查具题，降三级调用，其余仍照旧例遵行。顺治初定：黄、运两河堤岸，修筑不坚，一年内冲决者，管河同知、通判、州县等官降三级调用，分司、道官降一级调用，总河降一级留任。如异常水灾冲决者，专修、督修官俱住俸，修筑完日开复。本汛堤岸冲决，隐匿不报，令指别处申报者，加倍议处。如一年外冲决者，管河等官革职，戴罪修筑，分司、道官住俸者，督修完日开复。本汛堤岸冲决，隐匿不报，另指别处申报者，管河等官降二级调用，分司、道官降一级调用。总河不行详确具题，罚俸一年。如地方冲决少而申报多者降三级调用，转详官降二级调用，总河不行详查具题，降一级留任。至冲决地方，限十日申报，过期始报者降二级调用。其沿河堤岸预先不行修筑，以致漕船阻滞者，经管官降一级调用，该管官罚俸一年，总河罚俸六个月。

从以上惩治措施分析可见：1.清代工程实行终身负责制。保固期内出现冲决或倒塌等质量问题，即使官员业已调离，也要承担责任，并不因为官员不在其职而豁免。且只要存在领导关系或者业务上的指导关系，都不能逃离惩罚。2.连带责任。下级官员作为直接责任人，对问题工程承担直接责任，但其上级官员及其他官员不能因为未直接经手而免除责任。连带责任分为上下级连带责任、经修官与防守管连带责任、责任官役与荐举者连带责任等。3.根据责任大小，设置多种措施。如上文所述的赔修、降级调用、降级留任、革职、住俸、罚俸等，并非一刀切，而是与当事人所应当承担的责任相称。这些责任追究制度形成了一个严密的控制网络，将每一个工程官役纳入其中，通过管人达到管理工程的目的。

保固制度是为工程质量控制而设计的。在理论力学、材料力学和结构力学等学科尚未出现的清代，如何将质量优劣的定性问题转化为可操作可控制的定量问题是一个难点。立法者总结经验，以时间为衡量维度，将质量与时间结合，以时间考察质量，并将工程分为水利河工、宫殿、营房等若干类别，不同的工程，甚至是同一工程的不同地理地形位置都根据客观情况设有不同的保固期限。除了正面规定，法律还设置了“不及限”的惩处措施，双向引导，双管齐下。