小微企业政策扶持时期法律对策研究

姚继昌

（青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007）

国务院颁布的促进经济发展的政策性金融措施“国九条”的目的是为了应对国际金融危机，保持国内经济平稳、有序、持续增长。新《中小企业划型标准规定》将中小企业划分为中型、小型、微型三种类别，将微型企业从小型企业中独立出来。中小微企业占我国企业总数的99.7%。在这类企业中，中型企业资金相对雄厚，市场竞争力较强，不需要太多的政策扶持，只依靠本身的资金链便能自行发展。而小微企业占企业总量的97.3%，其数量最大，最具市场活力，是推进现代经济全面发展的重要动力。仅仅依靠政策扶持推动小微企业的发展是不现实的，小微企业的发展没有相应的法律规则是行不通的。因此，小微企业在发展前期依靠政策扶持，过渡至具有一定的生存能力之时，出台相应的法律法规对其进行规制是当务之急。

一、政策扶持时期的小微企业

政策扶持时期的小微企业即指当前状态下的小型微型企业。①小微企业的概念是从企业划分标准中衍生出来的适用于资金力量薄弱的小型微型企业发展的模式，当前小微企业的发展不能只依靠自身，更多的需要优惠政策的扶持。但是，企业发展到一定程度，必定会离开培养的“温床”。要在市场竞争激烈下顽强发展，就需要制定法律规则，保障其在市场中的合法权益。小微企业的发展关系国计民生，推进小微企业的健康协调发展、完善小微企业的法律制度是我国小型微型企业走向辉煌的必由之路。

（一）小微企业的生存现状

在国务院颁布《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》后，小微企业的发展迎来了春天。我国小微企业是经济发展的“轻骑兵”，提供了75%的城镇就业机会，其工业总产值、销售收入、实现利税大约分别占全国经济总量的60%、57%和40%。国家工商总局的最新数据显示，目前我国西部10省市的小微企业超过160万户，占全国企业实有总户数的16.16%；中部9省市的小微企业超过220万户，占全国企业总户数的22.24%；东部12省市的小微企业超过600万户，占全国企业总户数的61.6%。这些小微企业主要集中在长三角地区、珠三角地区、福建省等5个省市。[1]笔者主要以西部地区小微企业为研究对象，针对实际政策的扶持力度以及扶持方向展开分析，以期从中把握构建相关法律制度的脉络。

（二）小微企业的政策扶持（以我国的西部地区为例）

小微企业是各省市经济发展的生力军。在推进经济全面协调发展的形势下，各地出台了一系列的扶持政策。笔者汇总了涉及西部地区小微企业的主要扶持政策，如下表②该表系笔者从相关政府门户网站中查找数据而做出的。我国关于小型微型企业立法的缺失是小微企业发展的绊脚石。从该表显示的政策扶持力度上可以看出，当前小微企业的发展亟需相关法律法规予以支持。西藏和新疆因小微企业数量不多，所以并未出台明确扶持小微企业发展的政策，只是在部分文件中提及促进小微企业的发展。。

发文单位 文号 发布时间关于印发中小企业划型标准规定的通知文题工信部联企业国务院工业和信息化部、财政部、国家工商行政管理总局青海省甘肃省重庆市宁夏回族自治区陕西省内蒙古自治区西藏自治区广西区新疆维吾尔自治区贵州省云南省四川省2012年5月工信部联企业[2011]300号国发[2012]14号工信部联企业[2012]347号甘政发[2012]39号青政发[2012]16号渝工商发[2012]10号宁政发[2012]72号陕政发[2012]36号内政发[2012]88号工信厅、财政厅桂政发[2012]72号新政发[2012]59号黔府发[2012]7号云政发[2012]78号川府发[2012]39号2011年6月2012年7月2012年5月2012年3月2012年3月2012年11月2012年5月2012年4月2012年7月2012年10月2012年7月2012年7月2012年8月2012年5月工业和信息化部、财政部、国家工商行政管理总局关于大力支持小型微型企业创业兴业的实施意见国务院关于进一步支持小型微型企业发展的意见青海省支持小型和微型企业发展的若干政策措施甘肃省人民政府关于促进小型微型企业发展的指导意见重庆市工商行政管理局关于支持个体工商户转型升级为微型企业的意见（试行）自治区人民政府关于金融支持小型微型企业和“三农”发展的若干实施意见陕西省人民政府关于支持小型微型企业健康发展的实施意见内蒙古自治区人民政府关于促进小型微型企业持续健康发展的意见关于印发《西藏自治区中小企业发展专项资金管理办法》的通知广西壮族自治区人民政府印发关于支持小型微型企业发展若干金融财税政策的通知关于加快发展新疆服装产业的意见贵州省人民政府关于大力扶持微型企业发展的意见云南省人民政府关于金融支持民营经济发展的意见四川省人民政府关于大力扶持小型微型企业发展的实施意见

小微企业发展的初期阶段需要政府各部门的政策扶持，这是其本身规模小、市场竞争力差的必然要求。从上表可以看出，西部大部分省、自治区都在响应中央发展小微企业的号召，积极出台了一系列有利于小微企业发展的政策措施。

（三）小微企业的政策过渡

小微企业的发展是我国经济政策与市场经济协调的结果。国家当前的经济扶持政策力度决定着小微企业的发展规模，也决定着小微企业能否做大做强。从小微企业的发展现状可以看出，仅仅依靠企业自身的经济实力或者政策的“格外”关注是远远不够的。①小微企业的政策过渡这一概念，系笔者阅读了大量关于小型微型企业管理制度的文章并借鉴学者关于小微企业在缺乏法律规制的状况下如何依靠政策扶持的东风快速协调发展的观点之后提出的。笔者认为，小微企业当前的政策扶持只是过渡，而非长远之计。对小微企业的规制最终还是得依靠法律。

1.小微企业初始发展动力不足，极易夭折。在这种形势下，出台相关扶持政策无可厚非。但小微企业不能以自身无发展能力为由，一味寻求政策支持。企业的发展离不开自主能力创新，小微企业尤其如此。对其政策上的扶持只能是一种过渡，不能完全依靠政策发展企业。“授人以鱼，不若授人以渔。”企业的发展也应该是这种模式，在政策扶持阶段不断发展壮大自身的竞争力，在获得生存能力时要果断“断奶”，“奶妈”也需要恢复“精力”（经济）。

2.小微企业发展前景广阔。小型微型企业占企业总数的90%或更高，[2]意味着其发展关系到国家的整体经济和社会和谐。[3]小微企业提供了大量的就业机会，且涉及行业多为服务业，是国计民生不可或缺的重要组成部分。随着现代经济的发展，小微企业在经济发展中的地位越来越高。也正是由此，国家才会对小微企业给予政策方面的干预，并扶持其协调发展。

3.对小微企业经济、税收等方面的政策扶持只是过渡。小型微型企业最终还是会回到市场经济的激烈竞争中来。最好的促进经济发展的模式并不是过多地干预或者控制，而是让其适应市场经济的竞争，“优胜劣汰”。

二、小微企业政策扶持状态下的法律缺失

小微企业在发展的过程中不断需要资金投入。小微企业本身资金压力过大，不能形成有效的资金链。寻求金融机构的融资是当前小微企业发展的途径之一。在这方面，虽然国家出台了很多扶持政策，但由于政策的不稳定性，单靠政府向金融机构施加压力是不能真正解决融资问题的，制定成熟稳健并能有效执行的法律才是解决问题的关键。

（一）小微企业政策性融资存在弊端

融资难向来是小微企业快速发展的“拦路虎”。国家和政府为了小微企业的健康发展，出台了大量的政策性措施，在融资方面更是十分“关照”，希望小微企业能够实现“又快又好”的发展。政府不能将融资的重点放在干预商业银行的具体业务经营上。中小企业扶持基金的使用不能只是直接补贴企业。这种方式会使大量的小微企业与扶持基金“隔河相望”，企业自身没有得到相应的实惠。

（二）小微企业信贷担保体系缺失

小微企业信贷担保制度能够有效缓解小型微型企业的资金压力。现下我国小微企业信贷担保体系存在以下不足：

1.贷款方式单一，担保方式僵化。美国有超过72%的微型企业愿意从非政府组织、协会或非营利性组织取得资金支持，而我国大多数的小微企业更愿意相信商业银行。但是，商业银行的贷款方式极为单一，且担保方式僵化死板，基本上不利于小微企业自身的快速发展。据美国个体经营者协会的统计，微型企业的初创资金来源最多的是个人储蓄，其次是信用贷款，最后是抵押贷款。[4]立法应拓宽贷款渠道，使社会个人资金能以法律明确规定的方式融资小微企业。

2.同类型小微企业贷前风险评估重复进行。小微企业集群化在我国表现为各种不同的形式，各类专业批发市场、服务市场等就是这种企业集群的主要表现。他们的经营模式、盈利状况、受经济影响程度总是呈现出一定的普遍规律、特性、平均趋向和平均表现，经营者的资金运行模式和风险也会呈现出一定的必然性。这种集群化的小微企业在向银行申请贷款时，都会一次又一次地被风险评估。如何利用同类型小微企业的这些特点将重复的贷前风险评估简化，不仅需要银行出台相关措施予以确认，也需要相关法律予以规制。

3.小微企业自主创新能力未纳入担保体系。小微企业在自主创新方面一直走在各类企业的前列，往往会通过模仿其他企业的科技成果创造出属于自己企业的知识成果。[5]可以将小微企业的自主知识产权转化为企业信贷担保物，从而有效缓解小微企业的资金压力。我国尚未将小微企业的知识产权转化为信贷担保的抵押物。我们应制定相关法律，将其规定在小微企业信贷的抵押范围之内。

（三）《中小企业促进法》规制范围有限

我国的《中小企业促进法》是提出中小企业概念后出台的第一部规制中小企业的专门法律，是促进和规制中小企业发展的基本法。小微企业没有超出中小企业的范畴，因此，《中小企业促进法》也适用于小微企业。但是，《中小企业促进法》在内容上过于原则、空泛，可操作性不强，没有具体的实施细则，更无相关的市场监督机制，与其他法律和政策的衔接、配合也不够合理。[6]各地政府根据该法也出台了一系列相应的实施办法，但部分实施办法超出了规制范围，且缺乏法律的强制力、公信力和稳定性。

（四）政府对小微企业的扶持机制存在缺陷

各地政府出台了大量扶持小微企业发展的政策，但大多数政策缺乏细化有效的措施。政府在小微企业的管理中扮演的是“领导”的角色，没有以服务者的身份来引导小微企业自主发展。[7]在此过程中，受到政策“过度”扶持的企业的后续发展令人担忧。仅仅依靠政府这位勤劳的“奶妈”过活，其后期发展未必比没有政府扶持的小微企业好。

（五）政治因素导致政策实施不力

政府通过宏观调控手段调节市场经济的运行。各地出台的政策虽然顺应了经济发展和政治要求，但是缺乏法律对政治权力的限制。小微企业本身就缺少明确的法律制度保障，过度的政府干预易造成其畸形发展。立法是典型的政治运作，其在法律产出环节中扮演着重要角色。[8]因此，出台相应的法律措施能够缓解政治因素对小微企业的过度影响。

三、小微企业法律体系的构建

“了解中国法律和经济情况发展的学者们的主流观点是正式法律在中国的经济发展中所起的作用不大。但是迄今为止尚无充足的证据支持上述观点。”[9]这是香港学者郁光华在其著作中分析法律与经济发展的关系时提出的观点。由此可知，小微企业的发展需要法律规制，构建小微企业法律体系是促进小微企业发展的重中之重。

（一）法律对经济发展具有引导和规制作用

小微企业问题亟待立法解决。经济发展需要法律对小微企业的经营范围以及参加经济活动的能力进行规制，并在市场竞争过程中引导其合理合法地进行经济活动。政策的过度使用会造成“政策性法规泛化”，形成对权力制约无力的状况。我国立法机关应当积极制定小微企业相关法律，以法律的强制力、公信力以及稳定性为小微企业的发展提供有效合法的救济手段。

（二）法律—金融—增长之间的关系适用于小微企业

小微企业发展的瓶颈在融资方面。这不仅是一个金融问题，还是一个法律问题。法律—金融—增长之间的关系是：法律规制金融制度，金融制度的协调又极大地促进了经济增长。从这个模式可以看出，经济增长需要法律保障，法律及其实施效率对一个国家的金融发展以及经济增长存在显著的作用。[10]构建小微企业法律体系对于指导金融战略的制定具有重要的政策涵义，尤其是在产权的界定与保护、司法体系的独立性以及政府权力的约束方面都有积极意义。

（三）小微企业法律体系的内容

小微企业需要明确、合理、合法的制度保障。应对现有的法律进行完善，制定新的实施措施，强化立法，从源头上解决小微企业问题。

1.修改《中小企业促进法》，提升可操作性，使之适应小微企业的发展形势。该部法律的规定过于原则，缺乏操作性。政策扶持小微企业发展在一定程度上缓解了法律缺失的紧迫性，但过分依赖政策而抛弃法律体系的构建则是不可取的。

2.强化政策性法规实施措施。政策扶持下的小微企业需要强化阅读理解政策的能力。大多数的小微企业并不会主动接受政策扶持，某些企业可能还会抵制政策。政府只能对小微企业面临的资金问题进行干预，而不能干涉小微企业的管理。政策性法规及其实施细则为小微企业立法提供了一定的借鉴。

3.加强小微企业立法，应当注意以下两点：第一是小微企业的立法原则。小微企业作为企业形式的一种，必然符合企业的一般要求，其特殊性是全面的“小”和“微”。因此，在立法原则上，保护原则应当居于首位，公正公平原则必不可少，同时还要符合法治要求原则。第二是小微企业的立法设计。要设计小微企业金融法律服务体系，完善商业银行关于小微企业贷款融资的规章制度。要制定小微企业信用担保体系，将知识产权和科技创新纳入信贷体系。还要改变对小微企业的认识，鼓励自主创新。

4.拓宽小微企业融资渠道，完善各类扶持基金利用制度，不再限制个人融资。实际操作中可以改进扶持基金管理模式，考虑将一部分扶持基金交由金融机构运营，规定这部分资金只能投向小微企业，收益和损失由政府和金融机构分担，从而发挥金融机构在投融资领域的优势，实现资金的最优配置。[11]要强化商业银行对于小微企业小额贷款的自主管理模式，指导小微企业合理使用资金，保障专项贷款的独立性。要充分利用个人闲散资金，制定个人借款的公证模式。

从一定意义上讲，构建小微企业法律体系是为了其长期的协调发展。在立法的过程中，应借鉴国外相关法律制度，确定小微企业在市场经济中的地位。

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