论我国《统计法》中法律责任的合理化设定

徐 明

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073；2.武汉长江工商学院，湖北 武汉 430065）

一、统计法之法律责任概述

统计法是调整国家统计机关行使统计职能而产生的统计关系的法律规范的总称。我国较为典型和集中规范统计调查活动的立法，是由全国人大常委会通过的《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》）。在统计法律法规体系中，《统计法》因其是由全国人大常委会通过的，所以是效力等级最高的专门统计立法，可谓统计法中的基本法，是其他统计法律法规的立法根据。我国第一部系统的《统计法》是1983年12月8日第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的，该部《统计法》标志着国家统计立法从行政立法走向了人大立法。现行的则是先后经1996年、2009年两次修订之后的《统计法》。

统计法律责任一直是修订的重点热点课题，在两次修订中都是变动较大的部分。96年是《统计法》的第一次大修订，相对于83年《统计法》，它明确规定了统计调查对象和统计人员虚假统计的法律责任：对地方、部门、单位的领导人自行修改、编造虚假数据给予行政处分、通报批评；统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据，同样给予行政处分、通报批评；并补充规定了地方、部门、单位的领导人打击报复统计人员的行政和刑事责任。在处罚措施上，增加规定了通报批评、警告、罚款等，并明确规定由县级以上人民政府统计机构执行。此外，96年《统计法》还详细规定了统计调查对象虚报、瞒报，伪造、篡改，拒报或者屡次迟报统计资料；篡改统计资料、编造虚假数据，骗取荣誉称号、物质奖励或者晋升职务；利用统计调查窃取国家秘密，利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈等活动的法律责任。针对近年来统计实践中的多发问题，2009年又进行了第二次修订，在原有的基础上修改了6条，主要内容包括：（1）增加了地方、部门、单位的负责人对严重统计违法行为失察的法律责任；（2）增加了统计机构、统计人员违反统计调查项目管理制度、统计数据报送制度的法律责任；（3）增加了统计调查对象不配合统计检查，未按规定设置原始记录、统计台账，迟报统计资料的法律责任；（4）增加了统计机构的处分建议权；（5）增加了作为统计调查对象的个人的法律责任；（6）增加了对统计机构的行政处罚决定不服的行政复议和行政诉讼规定；（7）将违反本法规定的刑事责任的内容合并为一条，作衔接性规定。

法律责任对于一部法律本身具有重要的意义。法律规范可以分为行为模式和法律后果，二者构成一个完整的法律规范。行为模式的规定自然需要以法律后果的设定作为保障。统计法律责任是指违反统计法律规范应当承担的法律责任。2009年新修订的《统计法》在第六编专门规定了“法律责任”，从第37条到47条共有11条，占全部《统计法》的22%，可见法律责任的重要性。《统计法》中法律责任的设定也一直是修订中的重要问题。我国《统计法》法律责任的规定经历了一个从不完善到逐步完善的过程，对于规范我国统计工作，维护良好的统计秩序，起到了重大的积极作用。但在现实统计工作中，囿于统计调查活动的特殊性和复杂性，统计法所调整的社会关系复杂，如管理者和被管理者之间的关系、政府统计机构内部关系、调查者和被调查者之间的关系及统计资料使用中形成的各种关系；以及统计的专业性，统计法体系中包括含着大量关于统计工作的技术性规范，如调查制度、统计指标、统计标准等等，现行统计法律责任的设定还存在一些不足之处，有待完善。

二、我国《统计法》中法律责任设定的不足之处

（一）一些法律责任的规定过于笼统、不够明确

《统计法》法律责任设定首要的问题是一部分法律责任设定过于笼统、不够明确。表现在：对违反统计法行为的法律责任规定得简单和空泛，只是笼统和概括地规定了对违法行为追究法律责任，而没有具体法律责任种类及其幅度的明确规定。在现行《统计法》的法律责任中，主要的表述就是“依法给予处分”和“依法追究法律责任”。二者是《统计法》中最为常见的法律责任条文表述形式，几乎涵括了统计调查对象和主体实施的绝大部分法律责任规定。

首先，这种法律责任的规定本身就可能存在法律因为“不明确而无效”的可能性。法律责任条款由于缺乏明确的规定，直接影响到实践中的可操作性，既可能无法真正有效地追究相应违法行为的法律责任，也可能超量追究其法律责任，这显然都有违法律责任的设定初衷。有学者指出：“行政不明确所导致的弊端种种，概括而言就是损害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人类基本价值。而行政明确性原则之所以被确立为一个行政法的一般原则，也正是因为其承载了这些法律所要促进的主要价值。”其次，“依法给予处分”并没有明确处分的法律属性。虽然从法条对相关统计违法主体及其违法行为的描述来看，这里的“处分”主要应为行政处分，但却没有明确的规定，是否包括单位组织的内部纪律处分等问题，需要作出明确的规定或通过规定一些纪律处分措施来间接加以明确。最后，“依法追究法律责任”的表述显得过于简单和空泛。由于法律体系的广泛性，法律责任有宪法、刑事、民事和行政责任之分，依法追究法律责任是追究何种法律责任，尚不够明确。纵观《统计法》其他相关法条的规定，已明确规定的法律责任仅有行政法律责任和刑事法律责任，在此意义上，似乎意味着“依法追究法律责任”即追究行政和刑事法律责任。但从之前的立法情况来看，96年修订之前的《统计法》还曾明确规定过民事责任。这种笼统的规定显然不利于明确统计调查工作的责任机制，也不利于司法实践对统计违法行为的依法处理。

（二）法律责任处罚力度不足、道义责任色彩浓厚

统计法律责任设定的另一个突出问题是法律责任的处罚力度普遍较轻，难以有效应对日益严峻的统计违法行为。从现行《统计法》法律责任的设定来看，违反统计调查工作的法律责任只有行政责任和刑事责任，除笼统地规定依法给予处分、依法追究法律责任外，作出较为明确规定的有：通报、罚款、责令改正、批评教育和剥夺荣誉称号等。虽然统计法律责任也有“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，但如上所述，有关刑事责任的规定过于简单和空泛，其可操作性难免大打折扣。众所周知，刑事责任（刑罚）是一国法律中最严厉的法律责任，应当且只能适用于那些具有严重社会危害性、妨害正常统计调查工作的犯罪行为。从司法实践来看，违反统计法律规范，妨害国家正常统计调查工作的违法行为林林总总，但其中触犯刑法，构成犯罪的毕竟只是少数，绝大部分违反统计法的行为都是尚没有达到严重社会危害性的行政法意义上的违法行为，所应承担的只是行政法律责任。在此意义上，统计法律责任应重点关注行政法律责任的设定。统计法作为调整统计机关及其工作人员与统计调查对象在统计活动中的关系的法律，其性质即属于行政法的范畴。

在我国，行政法律责任可以分为行政处分和行政处罚，依照处罚力度的轻重，前者包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除；后者包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和营业执照、行政拘留和法律、行政法规规定的其他行政处罚。相比之下，我国《统计法》中明确规定的法律责任（通报、罚款、责令改正、批评教育和剥夺荣誉称号等），无论是在行政处分还是在行政处罚的种类中，都属于相对较轻的法律责任。行政处分没有“记过”以上的处罚种类，行政处罚则没有“没收违法所得和非法财物”以上的处罚种类。这种较轻的法律责任设定显然与《统计法》及统计调查工作的重要社会意义不相适应。事实上，在2009年《统计法》修订草案中，就有加大对统计违法行为处罚力度的建议：增加暂扣或者吊销资格证书等行政处罚种类，提高罚款的数额，最高可达50万元。可以说，就现有的规定（通报、罚款、责令改正、批评教育和剥夺荣誉称号）而言，《统计法》的道义责任色彩较厚，法律责任较淡。近年来，统计弄虚作假现象比较严重、“数字注水”、“官出数字”等问题屡禁不止，却鲜有实质意义上的法律责任的追究，往往都通过内部纪律处分等形式而“内部消化”。在某种意义上，统计法律责任尚需要走出道义责任的道德困境，法治社会理应依法治统，依法有效地追究违反统计法律法规行为的法律责任。

（三）法律责任体系不够周延

《统计法》第六章“法律责任”从第37条到第42条，依次规定的是统计主管人员领导统计调查活动、统计机构及其工作人员组织实施统计调查活动、统计调查对象履行调查义务中违法行为的法律责任。从一定意义上说，这些违法行为法律责任的设定都是以实现“科学有效组织统计工作，保障统计资料真实准确”为中心的，但却欠缺有关违反统计信息社会共享的法律责任规定，失之周延。

如学者指出：“统计数据信息作为经济、社会和科技信息的主体，在我国社会主义市场经济体制的建立和完善过程中，在现代化建设的新的发展阶段发挥着日益重要的作用。”《统计法》第26条规定：“县级以上人民政府统计机构和有关部门统计调查取得的统计资料，除依法应当保密外，应当及时公开，供社会公众查询。”可见，统计法实行保障统计信息社会共享原则，但《统计法》并没有相关法律责任的规定，无疑是一种立法遗憾。进一步而言，《统计法》一方面欠缺违反“保障统计信息社会共享原则”的法律责任规定；另一方面缺乏统计信息社会共享中侵害行为的法律责任规定。前者有待加以增设，而后者情况复杂，需要仔细斟酌，以设定合理的法律责任。《统计法》在2009年修订之前，曾明确规定了统计机构及其统计人员在统计信息社会共享中的法律责任，具体表现为民事责任，即96年《统计法》第30条：“统计机构、统计人员违反本法规定，泄露私人、家庭的单项调查资料或者统计调查对象的商业秘密，造成损害的，依法承担民事责任……”这里的“本法规定”，主要是指《统计法》第15条的规定。一般来讲，统计机构、统计人员违反保密义务，泄露私人、家庭的单项调查资料，造成损害的，应当停止侵害，消除影响，赔礼道歉，造成经济损失的，还需赔偿损失；泄露统计调查对象商业秘密的，应当停止侵害，赔礼道歉，并赔偿损失。但是，2009年修订的《统计法》取消了民事责任的规定，由此也使问题复杂化。因为法律责任设定中并不乏“依法追究法律责任”的表述，逻辑上并没有真正排除民事责任。在笔者看来，尽管统计法行政法色彩浓厚，或者统计机构及其统计人员违反保密义务的侵权行为与统计调查行政行为密切相关，但这种民事侵权行为是不可能也不应当视而不见的，受害人的合法权益被侵害的事实是不容忽视的。因此，法律责任应当明确设定民事责任，关键是遵循侵权因果关系，合理地界定责任主体。

（四）统计刑事责任设定模式不尽合理

通观《统计法》，明确使用“刑事责任”字眼的只有第47条，其条文表述为：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这是一种极其笼统和概括的规定，表面上似乎是为了全面打击统计违法犯罪行为，或许“立法宜粗不宜细”，但如上所述，这种刑事责任立法则可能因为“不明确而无效”。毫无疑问，违反《统计法》且符合特定犯罪构成要件的行为成立犯罪，应依法追究刑事责任。《统计法》不能忽视刑事责任的规定，而这种规定属于附属刑法，常见的、典型的立法模式是：在具体的行政违法行为责任条款中加以规定——情节恶劣或造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。之所以强调这种立法模式，是基于刑法罪刑法定原则的要求，“法无明文不为罪”，在没有具体违法犯罪行为模式规定的前提下，仅有“违反本法规定”，是难以真正构成犯罪的。《统计法》附属刑法的规定，体现的是某种违反《统计法》的行为，依据违法程度的轻重，应先为民事或行政责任，再至刑事责任。刑罚的严厉性要求其具有谦抑性，即先由非刑罚调整，再由刑法加以调整。问题是，这种笼统而概括的统计刑事责任规定可能使人误以为凡是严重违反《统计法》的行为，都构成犯罪。但事实并非如此，现代刑法奉“罪刑法定”为圭臬，统计犯罪需要刑法的明文规定。在某种意义上，《统计法》刑事责任条文的规定并没有实质意义，充其量是一种法律提示性的规定，提醒人们注意刑事责任。既然是提示注意，理应规定在相应的具体违法行为条款之中，以更好地进行提示注意。

（五）法律责任追究的设定存在明显缺陷

法律责任追究的设定存在明确缺陷，主要表现在我国统计机关缺乏独立的行政处分权，也缘于统计主体行政管理权的弱势地位。如有学者将其表述为“行政处分权的附属性”，“行政处分是行政机关对违法失职的公务员给予的行政制裁。作出行政处分决定的机关与受处分人具有行政上下级的隶属关系。而统计机构与统计活动的相对人之间并不存在行政隶属关系……统计机构不能直接给予行政处分，而只具有行政处分的建议权，行政处分的决定最终要由违法行为人的上级机关或监察机关做出。”

关于统计法律责任的追究，《统计法》第43条规定：“县级以上人民政府统计机构查处统计违法行为时，认为对有关国家工作人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议；该国家工作人员的任免机关或者监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知县级以上人民政府统计机构。”而具体到统计违法行为的查处，《统计法》第37、38、39、41条分别规定的是：统计调查活动的主管人员、组织领导者，实施统计调查活动的统计机构及其工作人员，作为调查对象的国家机关、企业事业单位或者其他组织的人员实施统计违法行为的法律责任。其中，相当一部分违法责任主体与负责统计调查活动的统计机构及其人员并不存在直接的行政隶属关系，甚至有些违法责任主体还是负责实施统计调查活动的统计机构及其工作人员的上级部门。现实中，统计机构及其工作人员难以有效地行使统计调查权力，这在客观上容易产生“官出数字”。在现行统计体制下，地方统计部门的干部任用、保障条件、人员编制和经费来源都依赖当地政府，难以保证统计工作的独立性。这种乏力的责任追究机制，显然有待完善。

三、完善我国《统计法》中法律责任设定的建议

笔者认为，《统计法》法律责任的完善首先应明确《统计法》及其法律责任的特殊性。《统计法》调整统计调查活动法律关系，其法律属性无疑是行政法。明确其行政法的基本属性，就要以此为中心构建起合理的法律责任体系。统计法是调整统计活动中所发生的各种社会关系的行为规范的总称，而统计调查活动中的法律关系可以分为：（1）统计调查者与被调查者之间的关系；（2）统计调查者之间的关系；（3）统计调查者与统计资料用户之间的关系。这种法律关系显然为行政法意义上的法律关系，涉及到的是行政管理、组织、领导等具体关系。但不得不正视的是，这种行政关系仅仅停留在统计调查行政活动层面，并不涉及到传统实质意义上的行政权力与义务关系。由于具体统计数据信息由被统计对象所掌握，这种“信息不对称”常使具体统计调查机构及其人员往往处于弱势和被动的不利地位。加之《统计法》在司法实践中长期以来被视作“软法”，统计调查对象不愿意履行《统计法》规定的义务，或置之不理，或敷衍应付；一些地方领导担心统计执法影响“政绩”，不支持甚至压制统计部门执法办案……在统计执法中取证难、处理难、执行难的问题普遍存在。而且，与一般的行政管理活动不同，单纯的统计活动具有较强的专业性，即含有大量关于统计工作的技术性规范，如调查制度、统计指标、统计标准等。

在此基础上，《统计法》法律责任的设定还应当注意《统计法》的立法目的。《统计法》第1条明确表述为：“为了科学、有效地组织统计工作，保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性，发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用，促进社会主义现代化建设事业发展，制定本法。”据此，统计法法律责任的设定应符合并能够有效实现《统计法》的立法目的：（1）保障科学、有效组织实施统计工作；（2）保障统计数据的真实性、准确性、完整性和及时性；（3）保障统计信息的社会共享。

综上所述，笔者认为我国《统计法》法律责任的设定具体应注意以下几点：

第一，法律责任条款应进一步明确、具体地规定统计违法行为的法律责任。即对条文中的“依法给予处分”和“依法追究法律责任”，应视司法实践中常见的情况作出具体的规定。其中，从《统计法》的规定及司法实践来看，“依法给予处分”应明确为包括纪律处分和行政处分在内的处罚措施，对于地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的主管人和其他直接责任人等，能否因为实施了法定的统计违法行为而依法追究其全部纪律处分和行政处分，尤其是其中较为严厉的降级、撤职和开除公职等处分，还有待调查和论证，但就已有的处分措施来看，主要表现为警告、通报批评、责令改正和剥夺荣誉称号等，似乎并不包括降级和撤职和开除。因此，需要明确规定具体包括哪些行政处分措施。同理，依法追究法律责任的规定也应当加以明确，其中，行政处罚是限于条文中已规定的警告、通报批评等申诫罚和罚款等较轻的行政处罚种类，还是包括尚没有明确规定的没收违法所得和非法财物，责令停产停业，乃至行政拘留等种类。对此，笔者认为应遵循法律明确性的原则，相应的处分和具体的处罚种类和幅度不能随意作扩大解释，而应当限于《统计法》中已有的明确规定，并适当考虑相关违法行为与法律责任的合比例性，从而作出合理的界定。

第二，强化统计法律责任，加大对统计违法行为的处罚力度。现行《统计法》法律责任的设定较为轻缓，以至于实践中常被视为“软法”。因此，有必要通过加强统计法律责任设定，提高行为人的统计违法成本，这有助于严惩统计工作中的弄虚作假违法行为，维护统计数据的真实准确。具体可以通过两个途径加以解决：一是适当提升法律责任的种类及其处罚力度。如适当提高统计违法行为罚款的数额。目前，具体的罚款数额因违法主体和行为类型而有所不同，一般来说，对企业事业单位的罚款有：一万元以下、五万元以下、五万元以上二十万元以下；对个体工商户的罚款有：一千元以下、一万元以下。对此，可以适当加以提高，尤其是对于企图通过统计造假谋取政府拨款、数额较大投资的重大非法谋利行为。二是适当降低追究法律责任的门槛，尽可能通过追究法律责任的方式或使法律责任尽可能早地对违法行为进行干预，依法严厉处罚统计违法行为。

第三，构建合理的统计法律责任追究机制，赋予统计机构实质上的行政管理权，还“行政处分建议权”为完整的行政处分权力。由于种种原因，《统计法》并没有赋予统计机构独立的行政处分权，对于有关国家工作人员实施的统计违法行为，只有提出给予处分的建议权，实际作出行政处分的是任命机关和监察机关。行政处分建议权只是一种请求权，其本身并没有强制力和约束力，这无疑会使任命机关或监察机关拥有非常大的自由裁量权，可以作出行政处分也可以不作出行政处分，这难免会使实际处分流于形式。因此，统计立法应当赋予统计机构完整的行政处分权，可明确规定应给予处分的行为类型和处分的种类、幅度，由统计机构及其工作人员依法作出相应的行政处分，被处分国家工作人员的任命机关或者监察机关则负责具体的执行。

第四，完善保障统计信息社会共享的法律责任规定。在法律适用上，统计调查者与被调查者之间、统计调查者之间的行政管理关系，可分别适用行政处分、行政处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任，这是规范和调整统计机构与统计资料用户之间关系的需要。在统计法律关系中，其具体表现为实现统计信息的社会共享，由统计调查者依法向统计资料用户提供准确的统计信息，具有明显的非强制性色彩。在行政法律关系中，可谓行政指导，是行政主体在其所管辖事务的范围内，依据国家法律或政策，对特定相对人运用诱导、劝告等非强制性手段，获得相对人同意或协助，引导相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导是行政主体基于公务而实施的一种行为，也具有发生侵权的可能性。有学者指出，如果行政指导造成相对人的损害……损害赔偿是处理与行政指导相关争议的通常方法，即补偿行政指导对私人造成的损害，或者排除不利状态。我国学者对于行政主体实施行政指导承担责任的形式，主张设立三种责任方式：（1）承认错误、赔礼道歉；（2）责令履行；（3）补偿损失。在此意义上，《统计法》应完善相关统计信息公布责任的规定。当然，出于公正责任观点，建议建立起科学合理的责任追究机制，即先由行政机关承担赔偿责任，然后通过追偿的方式向违法实施行政行为的个人进行追偿。

第五，合理配置刑事责任。刑事责任作为最为严厉的法律责任，是处理严重危害社会行为的有力武器，当某种违法行为性质极其严重，已超出一般法律处罚力度时就需要动用刑罚的手段。在一定意义上，刑法是其他法律的“保障法”。统计法律责任自然离不开合理的刑事责任的设定。而刑事责任的设定强调罪刑法定原则，对于违反统计法的行为，我国《刑法》明确规定为犯罪的主要有：打击、报复统计人员罪，泄露国家秘密罪和妨害公务罪，因此，建议在《统计法》的相应法律责任条款中明确规定刑事责任，即在第37条，第40条和第41条中明确规定：情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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