土地财政成因分析及破解路径——基于税收征管视角

李中

(邵阳学院， 湖南 邵阳 422000)

随着经济的发展，政府职能的转变，近年来，在我国市、县地方政府层面存在政府支出过于依赖土地相关收益的现象，逐渐在社会公众中形成“土地财政”的特定称谓。工业化的发展和城市化进程的加快会导致城市规模的扩大，而扩大城市规模又不可避免地涉及到土地征用，征用的土地按照市场公平竞争的原则采取“招、拍、挂”的方式转让又是目前的通行做法。在一个合理的框架内的土地转让形成的政府收入即“土地财政”，为什么会招致舆论的非议?也就是在这个合理的框架内产生了什么样的偏差?出现偏差的原因主要是什么?我们可以采取什么样的方法或手段纠正这些偏差?

一、地方政府的“土地财政”现状

(一)地方政府土地收入集中在土地出让环节

我国地方政府的土地使用权收入数量多，规模大。2011年7月，国土资源部部长徐绍史在全国国土资源工作会议上的讲话中提及“十一五”我国的土地出让收入高达7万多亿元，相当于地方本级财政总收入的一半。按照相关法律法规，我国国有土地使用权转移环节的收入主要包括出让收入、收益基金收入和农村土地开发资金收入及新增建设用地的有偿使用费等。在各组成收入来源中，主要以土地使用权出让收入为主，约占全部收入的93%。现有政策规定我国的国有土地使用权出让收入授权省以下地方政府征管，从2007年起国务院出台规定，国有土地出让收入实行收支两条线管理，全部收入入地方国库，纳入地方预算管理，实行专款专用，与一般预算分开核算。2008年到2011年，全国国有土地出让金占地方本级财政收入的比重从35%提高到75%，占地方公共财政收入的比重从18%提高到 42%[1]。

从我国现行税收征收管理体系来看，同土地转让相关的税种主要有耕地占用税、土地增值税及契税。2010年，这三个税种的税收收入总计为4632亿元，但仅为土地出让收入的1/7[2]。根据财政部历年统计数据资料显示，自2007年以来，土地使用权出让收入在我国地方政府收入中占的比重较高，增长的幅度较快，年平均增长幅度超过60%。而具有强制、无偿、固定特性的税收收入却增长缓慢，年均增长17%左右，所占比重呈下降态势，与地方政府获得的土地出让收入比较处于较低水平。

(二)地方政府土地收入的交易与保有环节严重不平衡

我国地方政府获得的土地出让相关收入呈现出明显的一次性特征，就是土地交易环节的土地出让收入占绝对比重。与土地出让相关的土地增值税、耕地占用税及耕地开垦、土地复垦等收费皆为一次性收取。而在土地保有环节，则处于税费极低或者无税状态。就我国目前税收体系构成而言，对土地及其附属物保有环节征税的仅有城镇土地使用税和房产税，且二者均只对经营性房屋征税，规模不大，征税范围有限。城镇土地使用税是以国有土地为征税对象，对拥有土地使用权的单位和个人征收的一种税，计税基础为土地占用面积，按照每平方米计税征收，实行定额差别幅度税额。房产税是以房屋为征税对象，按照房屋的计税余值或租金收入，向产权所有人征收的一种财产税。对个人非营业用的房产执行免于征税的政策。2010年，二者税收收入为1898亿元，仅相当于土地出让环节收入的5%。

二、“土地财政”带来的问题

(一)导致房地产市场绑架地方经济

由于地方政府的土地相关收入集中在土地及其附属物的转让交易环节，呈现明显的一次性特征，地方政府收入增长的预期也会推高土地的出让价格，土地成本上升又会导致房价的上涨，出现地价、房价螺旋上升的格局。这种收入预期增加会增加地方政府推动房地产价格上升的动力。另外，房地产的持有成本较低，保有环节的税费较少，对于房地产的购买者而言。这种状况又会刺激房地产需求方的购买和投机欲望，在这种非理性需求背景下由于需求的增加也会导致房地产价格的上升。因此，在目前情势下，容易导致房地产市场绑架地方经济:当地方房地产市场繁荣，流动性充裕的时候，由于房地产价格量价齐升[3]，地方政府的收入会因此增加;当房地产市场需求下降，交易冷清时，地方政府会面临收入增加的巨大压力，出于增加收入的考虑，地方政府会采取一些临时性的救市措施，甚至不惜违背中央政府的宏观调控政策。

(二)提高基本公共服务的能力下降

地方政府取得土地出让收入后，需要剔除成本补偿性支出和垫支必需的前期相关开发费用，剩余部分才能形成地方政府可供使用的财力。根据财政部的全国地方土地出让收入支出汇总分析材料来看，自2007年以来，土地征用和拆迁补偿费用支出占土地总支出的比重约为2/5。另外，根据国家及各省、直辖市的相关规定，土地出让收入还必须按规定提取相关计提项目，如被征用土地农户的社会保障支出、廉租房保证金及教育基金支出等。虽然计提项目范围和提取标准在各地不尽相同，但根据调研分析看，土地出让的各种支出占土地出让毛收入的比重高达3/4。留给地方政府可供支配的收入大概只有土地出让收入的1/4，土地出让收益按规定提取10%的教育基金后，地方政府可供支配的土地出让收入还会下降。

(三)会扭曲干扰市场和经济秩序的正常运行

前面的分析已经提到，“土地财政”对推动我国城市化和工业化进程，促进地区经济发展，发挥了积极作用。土地出让的巨额收益已经成为地方政府参与和资源配置的主要手段。但是，由此带来的消极作用表现也非常明显:现有的管理措施与规定难以有限避免地方政府在土地资源开发利用中的越位行为，地方政府的土地出让收入支配在很大程度上受地方政府决策领导人的影响。受短期政绩的影响，在土地融资、招商引资的过程中，不可避免地产生某些短视行为形成对区域经济发展、市场经济秩序的不当干预。从近期新一轮产业区域转移来看，一些企业往往同时与中西部地区的多个地方政府进行谈判，比的是优惠条件，拼的是成本因素，哪里的成本最低就会选择哪里，而低价出让土地成了地方政府政策优惠的一个最后选择，甚至由地方政府代为支付土地征用成本，产生很多不规范的操作。国家现有政策规定地方政府各部门不得以“旧城改造”、“企业改制”[4]等任何名义减免土地使用权的出让收入，以零低价或者负低价供地，或者通过先征后退、财政补贴等手段变相减免土地使用权出让收入。但是，此类事件屡禁不绝，大的项目投资背后都可发现土地发生效用的影子。

(四)土地出让收入难以持续稳定增长

土地资源总量供给有限，是一种稀缺资源要素。加之我国如今划分的耕地红线制度，对耕地实行总量最低控制，实行耕地占补平衡[5]，在城市化、工业化进程中这种矛盾更显突出。受制于土地供应的规模总量限制，国有建设用地供应一段时期后相对于土地需求而言只会越来越紧张，地方政府依靠土地使用权出让收入的“土地财政”自然也难以实现持续稳定增长。企业的短期行为同地方政府土地批租实现地方经济发展战略的扭曲，会激发地方某些行业已经激发的社会矛盾，影响社会的和谐和可持续发展，成为一个社会不安定因素。

三、导致“土地财政”出现问题的原因

(一)与我国现行财政管理体制密切相关

一是我国现行财政管理体制对政府支出的权责划分不清，定位不明确，公共服务相关的权力义务不对称。自1994年以来，我国实行分设国地税两套税务机构，分税种征管的财税管理体制，试图建立起中央政府与地方政府财权与事权的一一对应关系。但事权界定、责任划分依然有限，市场与政府的作用边界不明晰，我国现行法律法规也仅仅是对各级政府的权限作出一些原则性规定。二是中央政府的专项转移支付难以提高地方政府的财力。现今中央政府的专项转移支付一般要求地方政府安排专项资金按比例进行配套，在一定程度上加大了地方政府的支出压力。这主要是因为中央政府的专项转移支付规定了资金用途，不能成为地方政府的自由支配资金;另一方面，专项转移支付要求地方政府必须提高配套资金，加重了地方政府的财政负担，特别是在中西部欠发达地区影响尤为明显。三是省级政府以下财税体制完善程度不够。表现在市县政府的收入划分标准不统一，市场功能发挥受到影响;基层财政的收入保障程度不高，县乡财政总体支持水平较低，对于文教卫及农业等民生支出的力度亟待提高。

(二)与我国分税收制建设滞后有关

1994年我国实行分税制改革后，地方税税收体系建设难以顺利推动。分税制改革的目标是建立中央和地方税收体系，增加地方税税种，提高地方政府税收收入。但是，这么多年过去了，我国的地方税税收体系建设还是困难重重，地方政府的税收收入主要还是以共享税为主，从长远来看，这种局面不利于分税制基本架构的稳定。政府层级越低，稳定增长的主体税种越是欠缺。2010年财政部统计数据显示，营业税收入约占地方税收入的35%，约占地方政府本级预算的28%。但营业税容易导致重复征税，2012年8月起我国对交通运输业、部分现代服务业在10省、市推广营业税改征增值税的试点，这样，培育地方政府稳定税收来源，构建与地方政府可持续发展的地方税税收体系就显得非常紧迫。

(三)与土地有关的税制设计滞后有关

与土地有关的税收制度设计严重滞后，对不动产持有、保有环节的税种设计缺位。土地保有环节的税收制度设计同我国工业化、城市化的迅猛发展现状极不协调。最早的耕地占用税于1985年设立，而后陆续开征房产税、城镇土地使用税、土地增值税、最晚开征的契税，于1997年设立，距今已有15年的时间。而我国国有土地市场恰恰是近10年来发展最快，修订后的《中华人民共和国土地管理法》及颁发的实施条列确定了土地有偿使用及用途管制制度，利用市场手段配置土地资源的范围逐渐扩大，国有土地的相关制度得到不断改进和完善，但与此相关的税收制度设计却没有得到推进和调整。虽然上海等于2011年实行了房产税的试点改革，试行对保有的不动产征税，但这一改革要大面积推广尚需时日。与此同时，与农村土地流转相关的税收制度设计还处于空白状态。

四、破解“土地财政”的路径

(一)建立健全农村集体建设用地流转相关的税收体系

在统筹城乡发展，加快城镇化建设的大背景下，国有建设用地随着时间的推移供应量会逐渐减少，在一个较长时期内，农村集体建设用地通过征用转变为国有建设用地是一个必然趋势。目前，与农村集体建设用地流转相关方面的税收制度设计尚处于空白状态，只有少量的费用存在。地方政府应当根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》精神和宗旨，在国家没有出台统一的制度和规则的情形下，结合各地实际情况，探索符合当地实际需要的农村土地流转方式，设置符合农村土地流转方式和扭转土地财政的要求，建立健全农村集体土地流转的相关税收体系，充分发挥农村土地流转的示范、引导作用，[6]通过规范的形式为地方政府筹集一部分税收收入。可以参考借鉴国有土地使用权流转的税收设计制度，开征土地增值税等，但不应该生搬硬套，要从有利于加快农村土地流转，提高农民收入的导向努力。

(二)实行房产税改革，推动不动产保有环节的税制设计

实行房产税改革，推动房产税成为地方政府的重要税种，使其成为地方政府的重要收入来源，既是国际通行的成功做法，也是改变目前土地财政态势，优化土地收入结构的有力措施，抑制房屋的投机性需求。房产税改革的方向是扩大征税范围，由经营性房屋扩充到非经营性房屋，并随着经济形势的发展定期对税基进行调整。从国外房地产税的征收效果来看，对土地及附属物等不动产征收的房地产税可以成为基层地方政府的稳定收入来源，并可以推动基层地方政府领导注意优化区域经济投资环境，提升当地的公共服务能力和水平。就我国目前情势而言，实行房产税改革，有利于改变土地财政现状，为基层地方政府提供稳定的财政收入来源，完善地方税收征管体系;有利于完善地方政府的土地收入结构，强化土地及其附属物等不动产保有环节征税，可以弥补基层地方政府因土地使用权出让金减少而导致的财政困境，提供源源不断的财政收入，培育基层地方政府的大局观念和长远视角，减少房地产的投机行为。

(三)推动财政体制改革，实现地方政府财政收支平衡

一是推动财政体制改革，完善中央财政的转移支付制度，实现地方政府财政收支平衡。在完善中央一般转移支付的同时，进一步完善中央政府的专项转移支付制度，规范专项转移支付的地方财政配套办法，考虑基层地方政府的财政承受能力和支付能力，凡属于中央政府事权的不再要求地方政府配套;对于中西部地区的欠发达或不发达地区再作专项转移支付的配套要求。二是积极推动政府的扁平化管理，推动“省直管县”的改革力度，提高分税制财税管理体制改革的协调和稳定性。以“省直管县”和“乡财县管综合配套改革”为标志的财政扁平化改革已经在我国大范围的推广，有效改变我国地方政府层级过多，避免分税制难以贯彻落实的可行措施。有利于从根本上解决基层财政运转困境，增强基层地方政府的基本公共服务水平。

[1]尹超．制度分割下地方政府“土地财政”之转型路径探析[J]．中南大学学报，2012，(4):118－123．

[2]黄建伟．农地征收存在的问题及政策建议[J]．理论探索，2011，(1):84－87．

[3]刘卫柏．工业化进程中农村土地流转模式运行现状及其对农业发展的影响[J]．邵阳学院学报，2010，(6):43－46．

[4]万冬．地方政府行为与房地产发展[J]．中南大学学报，2010，(1):95－100．

[5]刘卫柏．新时期完善土地管理制度的思考[J]．邵阳学院学报，2011，(4):32－35．

[6]王霞．土地财政的成因及其路径依赖的破解[J]．系统工程，2011，(5):124－126 ．