城市化进程中小城市道路交通面临的机遇与挑战

杜心全

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

当今中国，不仅大中城市面临城市化和机动化的双重挑战，出现了诸多交通问题，小城市的交通问题也日益突出，特别是一些经济发达地区的小城市。小城市在城市结构、交通特性上与大中城市存在较大差异，不能完全照搬大中城市的发展模式，需要因地制宜，创建适合自身发展的交通模式。如何把握中国小城市的交通特性，充分利用大城市的经验教训，提出适合小城市可持续发展的交通模式，让其朝着健康、和谐的方向发展，是值得我们认真思考和研究的问题。

一、小城市交通发展面临的机遇

小城市是指市区和近郊区非农业人口不满二十万的城市。据不完全统计，至2012年底，中国大陆共有小城市2003个。小城市建设是中国城市化进程中的一个重要类型。近十年来，中国城镇化发展迅速，以平均每年1.35个百分点的速度发展，至2012年末，城镇人口比重已达到52.57%。

从18世纪中叶开始，到20世纪中叶，在近200年的时间里，多数西方发达国家基本上实现了“城市化”。也就是说，多数人口形成了聚集居住的格局。例如，20世纪中叶，一些西方国家的城市人口占全部人口比例分别为：美国72%，英国87%，联邦德国79%，荷兰86%，加拿大77%，澳大利亚83%。

中国城市发展的进程，走的是一条十分曲折、反复的道路。从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于受到世界列强的侵略和军阀割据的困扰，中国城市化发展不均衡，有些地区，比如上海，城市迅速扩张，另一些地区则完全处在工业化的进程之外。中华人民共和国成立以后，城市布局有了比较明确的规划。但是，自上世纪50年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态，更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化”战略，也就是说，大规模地将城市人口迁往农村。比较典型的是知识青年上山下乡，市民返乡，干部下放等等。此种逆历史潮流的做法，非但不能真正解决城市人口聚集问题，反而使中国的城市化问题积蓄、矛盾累积。由于中国的城市化长期处于停滞状态，这样，到了改革开放以后，人口从农村向城市的流动呈现出一种突然爆发的局面。改革开放是中国城市化进程的重要分水岭，改革开放后城市化发展体制机制不断突破与创新，使城市化重新焕发了生机与活力。随着科学发展观的提出，为中国城市化发展提供了重要的指导思想，引领着城市化进程迈入了科学发展的新时期。

胡锦涛同志在党的十八大的报告中提出：解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。

温家宝同志在十二届全国人大一次会议的政府工作报告中提出：城镇化是中国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。要坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量。特大城市和大城市要合理控制规模，充分发挥辐射带动作用；中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

习近平同志在中央经济工作会议上指出：城镇化是现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。必须实现结构调整和转变发展方式，调整经济结构最重要的是扩大内需，而扩大内需的最大潜力在于城镇化。

李克强同志在“保持经济平稳较快发展”一文（《求是》2009年第15期）中指出：我们要“协调推进新型工业化、新型城镇化，形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间”。

上述资料足以说明，推进城乡发展一体化，是党中央着眼于彻底破除城乡二元结构，从顶层设计和制度层面对造成城乡割裂、城乡二元的体制进行改革创新的战略部署。城镇化是中国现代化建设的历史任务，是经济社会建设的发展方向，城镇化被提高到“全面建成小康社会的载体”之一，上升至“实现经济发展方式转变的重点”之一。同时，也说明近十年来中国城镇化建设呈快速发展态势，具有普遍性。在中国城市化进程中，小城市机动车交通将迎来大规模的更新和数量上的增加。然而，目前各级党委和政府对小城市出现的交通问题还未引起足够重视，没有将其纳入重要的议事日程。为全面落实党的十八大精神，必须高度重视小城市建设，针对其出现的交通问题采取切实可行的措施，更好地担当起历史的责任。

二、小城市道路交通面临的挑战

（一）小城市的交通特性

在中国，多数小城市是从集贸市场演变而来的。其规模不大，原本缺乏规划，加之受地理区位、地形条件、城市规模、空间布局等因素影响，在城市结构、交通特性、管理难度等方面都与大中城市有较大差异。

1.路网结构不合理、混合交通突出

在小城镇发展初期，机动化程度比较低，过境公路穿城而过，为城镇带来了工商业的繁荣，为当地经济发展打下了一定的基础。有资料表明，中国小城市90%以上是过境公路穿城的布局；非公路穿城的小城市大多数比较落后和偏僻。由于小城市主要道路多数是由公路演变而来，或靠自身扩张而形成，原本就缺乏路网规划，因此不具有城市道路的格局，混合交通严重。

2.交通出行距离短、方式复杂

小城市范围小，公共设施相对集中，居民出行距离一般在6公里以内，且3公里以内居多。大中城市居民出行的距离一般在8公里以上，且10公里左右居多。因此，大城市利用公共交通出行比例高。据调查，2012年杭州市公共交通出行率占23%，而乐清市（县级市）公共交通出行比例仅占8%。小城市主要出行方式是摩托车、电动自行车和小型汽车（分别占40%、30%和20%），还有部分步行人员，其交通方式具有多样化特征。

3.交通出行成本低、次数多

小城市居民出行具有时耗短、费用低的特点。在小城市，居民出行时耗一般在30分钟以内。以乐清市为例：居民出行时耗在20分钟以内的占75%左右，出行时耗在30分钟以内的占90%左右。而大城市居民出行时耗要长，以杭州市为例：居民出行时耗20分钟以内的占46%、30分钟以内的占72%、40分钟以内的占80%。时间成本是居民出行次数增多的重要因素。同时，出行费用低也是居民出行次数增多的一个因素。因此，在小城市有出行能力的人均出行次数在3.5次左右，而大城市人均出行次数是2.5次以下。小城市出行距离较短、耗时少、成本低，容易产生出行。

4.管理难度相对较大

由于小城市多为集市演变而来,其道路狭窄，一方面可供设立交通管理设施的空间条件不够；另一方面在城市建设中所需要的资金巨大，用于交通管理设施建设的资金投入明显不足。因此，小城市交通安全和管理设施建设相对滞后，给管理工作增添了一定的难度。同时，也存在着管理人员不足、水平不高的问题。在小城市，交通管理任务主要由交通管理站、交通警察中队、城管中队等部门承担。这些部门由于受人员编制、经费来源等限制，一方面人员数量不足，流动性大；另一方面小城市外来人员相对较少，在此工作和居住的大部分是本地居民，相当一部分人之间有裙带关系。因此,容易出现管理者不依法履行职责，执法不到位，不文明执法，管理效率低等现象，难于胜任日益复杂而繁重的交通管理任务。再就是交通参与者的交通安全意识较为淡薄。随着经济的快速发展，城市化生活突如其来，现代交通猛然而至，小城市交通参与者的安全意识、法制观念与城市化和机动化的现代交通形成了明显的反差。不懂或无视交通法规，行人和非机动车闯红灯、与机动车争道抢行等行为严重干扰交通秩序，使得道路通行效率降低，进一步加剧了交通拥堵。

（二）小城市已出现规律性交通拥堵

进入二十一世纪以来，中国经济持续快速增长，机动车辆迅速增长，人口流动性不断加大，各大中城市交通拥堵已呈普遍现象，深受人们关注。目前，这种现象已向小城市漫延，尤其是东、南部沿海地区和大城市管辖的县级小城市，也出现了严重的交通拥堵问题。如浙江省下属的58个县（市）级小城市，基本实现了城乡一体化。由于城区面积较小，人口密度大，不少地方的城市与市场相融，人流、车流、物流集中而稠密。更为严重的是，一些乡镇所在地，也出现了规律性的交通拥堵现象。主要有以下特点：

1.交通高峰分布为四个时段

就大中城市而言，交通高峰一般发生在早、晚时段，中高峰不是十分明显。由于流量相对较大，早、晚高峰持续的时间较长，带有明显的时段特征。而在小城市，由于城市规模小，交通出行距离近，人们一般有中午回家进餐的习惯。这样一来，中、小学生回家的人群与行政、企事业单位上下班的人群汇聚在一起，形成了中高峰时段。其表现为：早高峰 7：00-8：00点；午前高峰 11：00-12:00点；午后高峰 13：00-14:00点；晚高峰17：00-18：00点共四个时间段的交通高峰，特别是早高峰交通拥堵严重。

2.地域分布集中

在小城市，工作日内的交通拥堵一般发生在中、小学校，幼儿园、医院的附近路段；节假日的交通拥堵则发生在大型公益场所附近或大型商业中心的附近路段。其地域分布较为集中。这些相对固定的交通拥堵地段一般在老城区，道路狭窄、停车泊位不足、交通设施匮乏、非交通性占道严重，与集中的人流、车流之间产生了极其尖锐的矛盾。

3.车辆类型复杂

中国的小城市，地域面积一般在20平方公里左右，居民出行半径不大，加之消费水平、生活理念、交通习惯与大中城市存在一定差距。所以，交通出行工具呈现出多样化的特点。据抽样调查，小城市步行占15%左右、自行车交通占25%左右、摩托车交通占30%左右、小汽车交通占30%左右。复杂多样的交通工具，加之无停车场地和停车不规范等因素导致了严重的交通拥堵。而大中城市交通拥堵的车型主要是小汽车。

三、城市化进程中小城市交通的发展策略

（一）编制和完善城市交通规划

突如其来的城市化进程和快速发展的机动车交通，给原本没有什么交通规划的小城市提出了严峻挑战。只有充分发挥政府的组织协调功能，建立由政府领导，交通、规划、住建、公交、环保等职能部门组成的交通综合协调机构，实现城市交通规划、建设、管理的一体化；尽快制订和完善《城市综合交通规划》和相关规划，才能有效应对小城市交通遭遇的挑战。在规划中要在坚持高起点，作好总体规划的同时，作好各类控制性、修建性详细规划。同时，要注意发挥道路交通安全联席会议作用，定期组织相关单位召开会议，研究解决交通管理工作中出现的难点、热点问题。

（二）强化工程建设、优化交通组织

小城市在发展过程中，交通配套设施欠账较多。因此，在交通规划实施中，要切实做好交通基础设施建设，在精心、精细、精致、精辟上做文章，针对堵点开展“微循环系统”建设，打通断头路，增加支路，使路网结构趋于合理。同时，加强停车场建设，增加停车泊位，切实建设适合小城市发展的“动”、“静”态交通环境。

（三）依靠科技强警、提高管理能力

治理小城市交通拥堵问题，单纯依靠拓展道路容量和数量、增加警力，不具有现实性和可行性，必须走科技强警之路。不断提升以智能交通系统建设为主体的交通科技建设和应用水平，是解决这一难题的有效途径。因此，小城市一方面要立足当前，建设与管理任务相适应的智能交通系统；另一方面要强化管理人员的素质教育，努力提高管理水平，高度重视集贸市场、学校周边和人员出入相对集中区域的交通管理工作。在执法过程中既要体现人性化，以说服教育为主，又要体现法律的严肃性，对于不听劝阻故意交通违法者要坚决予以严惩，真正实现人和物共同作用的最佳管理效应。

（四）适当发展公共交通、引导市民交通出行

在小城镇交通发展中，作为缓解城市交通问题有效手段的公共交通理应受到重视。城市无论大小，发展公共交通对于方便人的出行、减少个人交通、降低交通成本等方面都是有益的。小城市快速发展与经济快速发展同步，交通结构亦会随之变化。城市规模的扩大化导致了交通结构的机动化。怎样将机动化的居民出行吸引到公共交通出行方式上来，提高公共交通的比例，是小城市交通发展中要解决的重要问题。小城市在公交建设项目和管理中，要注意因地制宜、渐进发展、科学合理设置公交线路，逐步引导广大市民乘坐公共交通，以有效改变市民的出行方式，减少私人交通带来的拥堵。

（五）推行交通分离、避开高峰时段

交通分离在很多大城市已广泛应用，并收到了良好的效果。但是交通分离并不是大城市的专利，在一些中小城市也可以试行。一是在为数不多的几所中、小学校和幼儿园错开上、放学时间，实行校际错时和校内错时相结合；二是通过行政干预措施实行行政事业单位错时上下班制度，避开交通高峰时段；三是组织学生拼车上、放学，提高机动车运载量；四是制定学校购买校车鼓励政策，建立学生周末集散中心，统一接送学生，减少路网中的机动车数量。

（六）强化宣传教育、提高交通素质

小城市居民大部分由乡镇企业人员、城郊菜农或者农民演变而来，其文化结构、生活习惯与大中城市居民有所不同。因此，要根据其特点，开展有针对性的交通安全宣传教育。交通管理部门可充分利用现代网络、手机短信、漫画、动漫等，进行一些时尚性的交通安全宣传，更好地寓教于乐、以案说法，增加宣传教育的真实性和可接受性，从而提高居民的交通安全意识和能力。

结语

凡事预则立，不预则废。2013-2025年是中国城市社会面临的整体变迁期。在此期间，有5亿-6亿农业人口转化为城市人口。这将是人类历史上规模最大的社会与地理变迁之一。各级党委和政府，应树立先进性和前瞻性的城市化发展理念，充分认识大城市人口膨胀、交通拥堵、环境恶化的“城市病”带来的危害，借鉴国内外城市化建设的成功经验，尊重城市发展规律，高度重视城市化进程中的小城市建设，从规划控制入手，因地制宜，采取多方面的措施，避免和缓解小城市交通问题，实现可持续发展。