危机后的恢复与重建:美国的经验及启示

刘玉雁，张述

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳 110034）

危机后的恢复与重建:美国的经验及启示

刘玉雁，张述

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳 110034）

危机的恢复与重建是危机管理过程的重要阶段，是实现转“危”为“机”的关键环节。美国在多年的危机管理实践中形成了较为成熟的恢复与重建机制。借鉴美国的经验，我们应该做好危机的总结和研究工作，做好社会心理的救治工作，建立和完善国家援助机制，建立规范的责任追究机制。

危机；恢复与重建；启示

危机管理的三阶段模型把危机管理分为危机前(Precrisis)、危机(Crises)和危机后(Postcrisis)三个阶段。危机的现场处置与救援结束后，并不意味着危机管理过程的结束，而是转入危机的事后管理即危机的恢复与重建阶段，危机的恢复与重建不仅意味着恢复原状，而且意味着发展，是危机管理过程中实现转“危”为“机”的关键环节，与危机预防相辅相成。危机的恢复与重建主要有四层含义：一是物的恢复。包括对危机中部分受损的建筑物、生产和生活设施、各种设备等的修复，对彻底损毁的基础设施、设备、建筑物等进行重新建设。二是人的恢复。包括对受伤人员的救治，对危机相关者心理危机的干预，人们生产生活的恢复等。三是社会秩序的恢复。主要指通过采取措施消除危机事件的恐慌来稳定社会秩序，包括政治系统恢复运转、企事业单位复工、学校复课、市场恢复运行等。四是社会规制的重建。主要指政府及其它公共管理机构危机管理观念的更新，危机管理制度的完善，危机管理政策的改进等。长期以来，我国在危机管理中通常只重视危机的事中管理而忽视危机的事前和事后管理，没有抓住转“危”为“机”的关键环节。美国等西方国家在长期的危机管理实践中，形成了较为成熟的危机恢复与重建机制，不仅巩固了危机管理的成果，而且较好实现了危机后的借“机”发展。借鉴美国所取得的经验，对于完善我国危机的事后管理无疑具有重要意义。

一、美国危机后的恢复与重建可资借鉴的经验

（一）具有发达成熟的援助制度

成熟的、发达的援助制度是确保社会秩序尽快恢复的重要因素。西方国家普遍建立了较为成熟的援助制度，一方面，有数量众多的专门的援助机构和组织；另一方面，制定有完备的灾后援助计划。在美国，“在个人层面，FEMA（笔者注：联邦紧急管理署或联邦应急管理局）特别强调加强个人对灾难的认识，提供基本应变常识、协助设计家庭应变计划、购买合适的灾难保险（洪水、地震等），并呼吁灾变时对老弱病残的协助等；在社会层面，建立完善的捐募系统，让有心投入救灾赈灾的社会各阶层人士可以方便地找到捐赠途径，以有效汇集救灾资源，并将赈灾物质及时送达灾民手中，同时对救灾资源做最有效的统筹分配”。[1]在美国的华盛顿特区，拥有灾难恢复中心、城市与联邦协同组、红十字会和教会等多个援助机构和组织。特区还制定了一系列灾民援助计划。如紧急食品计划、灾难失业援助、住宿补偿等计划。紧急食品计划由特区公共事业部和收入维持管理局具体操作，分发给灾民食品援助证或购买食品的援助资金；灾难失业援助由特区就业服务局负责实施帮助那些因灾难而失去工作的人们；住宿补偿计划是对那些因灾而失去住所的人们提供资金援助[2]。

（二）重视危机的事后评估

危机事件发生后，为了了解社会恢复的程度以及更好地防患于未然，对危机进行事后评估是必不可少的环节。美国危机评估的内容主要包括四个方面：一是对危机造成的消极影响的评估，包括对人、物、社会秩序、政府公信力、国际关系等方面的消极影响。二是对社会恢复情况的评估，包括被损坏的建筑物、设施、设备等的修复程度、人们心理健康的恢复程度、社会秩序的恢复程度等。三是对危机获益情况的评估，包括组织效率的提高、危机意识的增强、社会抵御风险能力的提高等内容。四是对危机潜在爆发可能性的评估。FEMA每次启动联邦应急响应均会开展灾后评估，评估报告可在网上查阅。“9.11”后，美国成立独立调查委员会，对“9.11”事件前后美国的外交、移民、情报、商业飞行等情况进行评估，并定期颁布《国家安全战略报告》，对美国可能遭受的各种潜在威胁进行全面预测。2005年8月的卡特里娜飓风的灾后评估报告从国家备灾计划、救灾通信系统、后勤保障系统、搜救系统、灾民安置和通信、专业救援队伍、公民和社区备灾等17个领域总结了教训并进行了改进。2012年10月，飓风桑迪袭击美国，但与卡特里娜飓风相比，这次美国东部地区的损失应该会小得多。这有赖于奥巴马政府和各州政府的通力合作以及良好的救灾机制。

（三）重视社会的心理治疗

在美国，联邦及州政府的心理卫生主管部门、服务机构、社会组织都是灾难心理卫生服务网络的组成部分，在法律和制度层面对心理干预人员从业标准、工作职责等进行了规范。“9.11”事件不仅给美国造成巨大的生命和财产损失，而且重创了美国人民的心理。据资料统计，在“9.11”恐怖袭击一周年前夕，仍有70%的美国人表示未从“9.11”心理创伤中摆脱出来，有1/4的人表示无法理解为何发生这一悲剧[3]。事件发生5年后的一项调查结果显示，有1/6的废墟清理人员患上了忧郁症。事件发生后，美国政府持续关注人们的社会心理健康状况，向社会发布公共服务公告、传单以及有关压力管理和精神健康的材料，鼓励心理医生尽职尽责，也鼓励人们去看心理医生，祛除记忆恐惧。政府教育部门要求各学校教师重视对儿童进行心理辅导，为儿童准备特殊夏令营和辅导课程，消除孩子们心中的恐惧心理。“世贸中心家属中心”等联邦、地方相关机构，社区组织为危机相关者提供心理急救和辅导咨询。正是由于政府和社会的积极努力，美国人民才逐步恢复自信，美国社会又焕发出以往的精神活力。

（四）重视法律法规的完善

美国政府非常重视危机后对相关法律法规进行完善。以恐怖主义危机为例，“9.11”事件发生后，为了加强反恐，提升政府、社会和公众的反恐能力，美国制定和完善了大量法律法规。2001年9月18日，《使用军事力量授权法》颁布，该法授权总统可以采取一切必要和适当军事力量，对付任何国家、组织和个人的恐怖主义活动。2002年6月，布什签署了《防止生物恐怖袭击法案》，对防范和应对中的主管部门、具体措施、资金使用等做出了详细的规定。随后又相继颁布了《反恐怖法案》《空中运输安全和体系动员法》《航空运输安全法》《提高边境安全和完善入境签证法》《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》和《恐怖主义风险保险法》等法律法规[4]，2008年通过了新版窃听法，从而基本完成了应急法律框架的构建，扩大了国家的反恐权力。

（五）重视全社会的共同参与

在恢复与重建阶段，西方国家除了重视发挥政府的主导作用外，还非常重视全社会力量的共同参与。特别是非政府组织在美国救灾中发挥了不可替代的作用。因其机构简单、反应灵活、专业性强，所以在美国，如果某个地方出现灾难，往往不是政府而是各种专业性的非政府组织反应更为迅速，有的甚至在政府出动之前就基本处置完毕。在恢复阶段，非政府组织往往和政府紧密互动，协助政府进行灾难调查和评估、灾难援助、心理危机干预、灾难教育等。“9.11”事件发生后，美国市民踊跃捐款、捐物、献血，红十字会、美国联合劝募、教会等社会组织积极提供救护、安置等服务，好莱坞巨星办慈善晚会筹款，众多企业纷纷慷慨解囊，如微软公司捐出五百万美元现金和价值五百万美元的软件。保险公司也对受灾情况积极进行赔付。据兰德公司对美国“9.11”灾害事件损失补偿的分析，保险公司和联邦政府支付了90%以上的损失赔偿，其中保险公司担负了51%，共计约196亿美元；政府担负了42%，共计约158亿美元；慈善团体支付27亿美元，占总赔偿金额的7%[5]。2005年8月29日的卡特里娜飓风过后，非政府组织和公民积极投入到了灾难的重建中。非政府组织积极筹款，其中五大慈善机构所筹集的善款占到总数的85%以上:红十字会21亿美元、救世军3.65亿美元、美国天主教慈善团体1.46亿美元、布什—克林顿卡特里娜基金会1.29亿美元、人类家园1.22亿美元。从美国公民参与来看，截止2007年8月29日，有110多万名志愿者在灾区工作1 400万小时以上。美国国家与社区服务公司的26.2万名志愿者参与了当地的各种志愿服务工作，占到整个志愿力量的1/4以上[6]。

二、我国危机后的恢复与重建存在的主要问题

（一）对危机的事后学习能力不足

危机发生后，对危机进行总结和研究是降低后续危机发生率的必要措施。但长期以来，我国在防灾理念和实践上重救轻防，忽视危机的事前预防和事后的总结研究。政府和社会的危机意识虽有所提高，但依然淡薄，危机防范能力也没有明显的增强。2008年以来，我国群体性事件频发。“陇南事件”“瓮安事件”“乌坎事件”等事件的高频率发生，揭示出相关地方政府部门在初始事件中并没有较好地对事件进行反思，提高防御能力，对日后危机爆发的可能性评估不足，表明政府从危机中学习的能力还有待提高。

（二）忽视公众心理问题的诊疗

人们面对突然爆发的危机，很容易出现思维和行为的紊乱，产生持续不特定时期的心理困扰状态。因此，灾后心理援助不可忽视。汶川地震后，据调查,灾区至少有2/3的人发生创伤后应激障碍(PTSD),出现失眠、焦虑和抑郁等心理或精神问题,约有1/3的人处于接近心理疾病的状态,特别是40-50岁的中年人,承受着巨大的心理压力[7]。有一些人因走不出地震的阴影，甚至采取了结束自己生命的极端方式来寻求解脱。①如2008年10月3日，北川县委农办主任董玉飞在暂住地自杀身亡；2009年4月20日，北川县委宣传部副部长冯翔在家自缢身亡。这就需要在危机的恢复和重建时期对公众特别是危机相关者进行心理干预。我国目前的心理援助制度尚处于起步阶段，公众心理问题大多不是依靠心理辅导解决而是靠自我排解。汶川大地震后，我国虽然也对灾民进行了心理危机干预，但依然存在着心理危机干预缺乏统一的组织和领导、心理援助制度缺失、专业队伍薄弱、危机干预模式和方法存在争议，甚至因无序而出现了“心理干扰”等问题。

（三）灾后重建过分倚重于国家扶持

由于没有完善的援助体系，灾后重建所需资金基本依赖于国家财政的扶持，灾民普遍存在等、靠、要思想，对政府期望值过高，忽视自身自救能力的发挥。而政府援助也存在制度缺失或不规范的问题。除政府之外，中国红十字会、中华慈善总会等社会组织在历次救灾抗灾中虽然发挥了重要的作用，但相比发达国家，上述的公益组织包括会员数量在我国还比较少，公众参与度还比较低，我国的社会动员机制、社会参与机制还有待完善。

（四）对相关人员的事后责任追究制度流于形式

危机管理过程是一个特殊的管理过程，容易导致管理者对公共权力的使用脱离常规轨道。对政府、政府相关部门及人员的责任追究主要指对其行政责任的追究。行政责任是指行政机关及其工作人员的行政行为因违反行政法律、组织纪律，违背行政法律基本精神和价值，或者客观上造成了他人损害时而应承担的法律、道德及政治责任。我国的行政问责浪潮源于2003年“非典”时期，2007年出台的突发事件应对法在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建阶段均规定了政府、相关部门及人员的职责。第六十三条还对突发事件中上述责任主体应该受责任追究的几种情况做了规定。但是，对于各种违法、违纪行为究竟应该追究多大的责任，法律对此还缺乏可操作性的规定。在实践中，相关官员异地、择时重新任职也暴露了现行的责任追究制度形式化的倾向。

三、美国危机后的恢复与重建对我国的启示

任何危机都会造成一定范围内的失序和混乱，对危机进行全过程管理是政府职能的重要组成部分。为了完善我国危机的事后管理机制，实现借“机”发展，应该借鉴美国在多年的危机管理实践中所取得的经验，在以下几个方面做好危机的恢复与重建。

（一）做好危机的总结和研究工作，提升危机的事后学习能力

1.调查和评估危机的损失情况及消极影响

主要内容包括：人员的伤亡情况，诸如伤亡人员的数量、受伤程度、年龄职业等个人情况、受救情况等；财产的损失情况，诸如基础设施损毁的种类、受损程度，建筑物被破坏的程度，政府、公共事业、企业以及个人财物受损情况，企业赢利、公司市值等间接受损情况；危机造成的消极影响情况，诸如政府形象受损情况、社会心理波动状况、社会秩序失范情况等。

2.调查和评估预案执行情况及相关部门职责履行情况

为了应对危机，我国从中央政府到地方政府及政府有关部门，加上一些企事业单位都编制了预防危机的预案。预案描述了如何应对危机，对所涉部门的职责也做了规定。在事件发生后的恢复和重建阶段，政府应该委托社会调查机构就预案的执行情况以及相关部门和人员的职责履行情况进行调查，从而为修补预案的漏洞、评价相关部门和人员的职责履行情况提供参考。具体内容应该包括：危机管理的基本目标是否达到或多大程度上得以实现；危机发现、报告和处置是否及时、有效；危机管理机构的决策是否合理、沟通是否及时、工作效率如何；危机相关者是否得到有效安置和安抚等。

3.调查和评估危机的成因及潜在发展的情况

探寻危机发生的真正原因是危机调查的重要内容，预测其发展趋势是危机预防的关键。以恐怖主义危机为例，需要调查的内容包括：恐怖分子是什么人(包括姓名、性别、年龄、民族种族、家庭住址、受教育程度、职业、收入、家庭成员、兴趣爱好、社会交往等)，是否有组织或国家背景，是否获得国际或国内恐怖组织的支持，恐怖分子发动袭击的真正目的是什么，有哪些社会诱因，有无国际及个人成长环境因素的影响、恐怖分子残余势力是否会再次发动袭击，采取的方式和攻击的目标会是什么，可能性有多大，对国家的政治、经济、文化和社会安全的威胁有多大等。这些问题都需要弄清楚，才能更好的预防和打击恐怖主义。

4.大力开展危机理论研究

首先，要注重对危机产生的背景、根源等问题的研究，分析各种类型危机的活动特点、规律和发展趋势；其次，要注重对国内外危机案例的研究，学习其成功的处置经验，吸取其失败的教训，完善各类危机预案；再次，还要注重对发达国家的危机战略和理念、国家和政府的危机管理体制、危机预防和预警机制，危机处置机制，危机恢复与重建机制的研究等。

（二）做好社会心理的救治工作

危机对人造成的心理创伤并不会因为灾害过去而消除，所以，危机过后对社会心理进行救治是稳定社会秩序的重要举措。政府可以通过以下三个方面做好灾后心理危机的干预工作：首先，要加强对危机相关者的心理干预，要对他们进行长期的、持续的心理辅导和跟踪调查研究，可举行小型的座谈会，通过媒体举办辅导讲座、放映心理辅导专题片、对受影响严重人员进行专门辅导和救治等多种方法做好灾后的社会心理救治工作。2008年汶川地震后，一些学者和研究机构对灾难相关者的心理危机及心理干预情况进行了调查与研究，如《“5.12”汶川地震心理危机干预的调查报告》，调查了灾难相关者的心理反应及创伤后的应激障碍，评估了地震对人们身心健康的影响，并提出若干解决对策，反映了政府和社会对公众心理危机的关注和重视；其次，应该通过立法途径将危机心理干预纳入政府灾难救助计划，促进危机心理援助的法制化和制度化，特别是在专业队伍的建设和危机干预模式和方法上，不仅要壮大专业队伍，而且要促进干预模式和方法的专业化和规范化；再次，要充分发挥新闻媒体在危机管理中的稳定社会心理作用。如在2008年的南方雨雪灾害中，以中央人民广播电台为代表的媒体起到了模范带头作用，满足了公众的信息需求，极大排解了受灾人员的焦虑情绪，起到了良好的社会效应。

（三）建立和完善国家援助机制

国家援助制度因能有效克服突发事件引起的社会恐慌，提供给灾民更多的生活保障而在西方国家得到广泛应用，它是在传统社会保障之外，提供危机前的承诺与危机后的援助的一种制度性财政安排。国家援助体系可以包括三个层次，即国家援助层次、企事业单位及其他社会组织援助层次、个人援助层次，对在灾害中受损的人员和单位给予经济援助、生活援助、技术援助或制度援助，比如可通过减免受损企业税收等方式帮助其度过难关。在社会动员方面，我国更多采用的是单位动员的方式，单位动员的方式虽然短时间内就能汇聚一定的人力、物力和财力，但就市民社会的发展来看，培育拥有众多会员的公益组织为危机提供援助更符合社会发展的方向。目前，我们应加紧制定和完善相关法律法规，尽快完善国家援助机制，从而提高政府和社会的抵御危机的能力。

（四）建立规范的责任追究机制

危机的恢复和重建阶段，必须进行责任的追究，这是有效预防危机的必然要求。危机事件发生了，有些部门和人员是难免其责的。诸如情报部门是否履行了职责，相关部门预防措施是否严密，处置部门救治情况是否有效，危机恢复和重建部门是否尽职尽责此类问题，是绝对不能糊里糊涂的。建立完善的责任追究机制，我国需要从完善法律法规，加大人民代表大会的问责力度，加强社会监督力度，打造服务政府和推行阳光行政等几个方面努力。

[1]郭济.中央和大城市政府应急机制建设[M].北京:中国人民大学出版社，2005：47.

[2]赵成根.国外大城市危机管理模式研究[M].北京：北京大学出版社，2006：84－86.

[3]胡晓明，谭新木.“9·11”阴影难去[N].新华每日电讯，2002-09-07(4).

[4]苗野，苏鹏.美国应急应战一体化建设的主要做法及启示[J].军事经济研究，2010（5）：32.

[5]陈文辉.加强风险管理共建和谐社会[J].中国金融，2007（3）:19.

[6]解文波.飓风袭击之后美国如何开展灾后重建工作[J].现代职业安全，2008（83）：74.

[7]徐玖平，刘雪梅.汶川特大地震灾后社区心理援助的统筹优选模式[J].管理学报，2009（12）:1624.

C931.3

A

1674－5450（2013）02－0075－04

2012－12－20

教育部人文社会科学研究青年基金项目（11YJC630145）

刘玉雁（1973－），女，辽宁丹东人，沈阳师范大学副教授，管理学博士。

【责任编辑 赵伟】

【教育学与心理学】