公益诉讼与集体诉讼制度对消费者权利的保护

2013-04-11杨玲

沈阳师范大学学报（社会科学版） 2013年2期

关键词：集体公益消费者

杨玲

（中国人民大学法学院，北京100872）

公益诉讼与集体诉讼制度对消费者权利的保护

杨玲

（中国人民大学法学院，北京100872）

长期以来，我国消费者合法权益一直难以得到有效的保护，特别是对于小额多数侵权案件，传统民事救济方式往往起不到很好的效果。本文从应然状态分析公益诉讼、集体诉讼制度对我国消费者权利保护所起到的作用及其影响，提出公益诉讼、集体诉讼制度必须与实体法相融贯，并且依靠公众参与以及公共政策的支持才能在今后的发展中起到应有的作用。

公益诉讼；集体诉讼；消费者权利保护

长期以来，我国消费者①关于消费者的概念有多种观点，在本文中，笔者将消费者界定为“为生活需要而购买、使用商品或接受服务的自然人”。权利保护问题一直困扰着社会各界。特别是近几年全国性的消费者权利受到侵害案件不断出现，如：“全国牙防组违法认证”“三鹿奶粉”“毒胶囊”“地沟油”等一次次突破消费者的心理底线，使得很多消费者都产生了如此的疑问，“还有什么是真的”？“没有救济就没有权利”，这一古老的英国谚语清楚地揭示了救济是权利得以实现的保障。相对于传统的民事权利救济，现代民事权利救济方式呈现出多元化的倾向，这种多元化救济方式的存在，构成了较为完整的民事救济体系。但是不能否认完善的民事救济体系（事前禁止、事后补偿及制裁）并没能很好地保护消费者的合法权益，我国消费者权益保护现状让人堪忧。实体法的救济离开了程序法的完善，就会变成空中楼阁。2012年民诉法通过了新的修正案，确立了公益诉讼制度，公益诉讼和之前已在民诉法里规定的集体诉讼制度一直以来被法律界人士视为保护消费者权益的两大法宝，这两个制度可以较好地解决“消费者诉讼收益小、诉讼成本高”的问题。目前国内对公益诉讼、集体诉讼的研究成果的兴趣点主要在于对国外相关理论进行抽象层面的介绍与反思[1]，而缺少在中国特定语境下的思考。本文尝试研究当代中国公益诉讼、集体诉讼对消费者权利保护的作用及其影响，以期实现消费者权益得到有效保护的目的。

一、我国消费者权益保护现状

目前我国消费纠纷特点主要集中在三个方面：1.消费纠纷呈现小额多数侵权现象；2.侵权主体由过去的小企业、小作坊逐步扩展到大企业、跨国集团甚至国家机关部门等；3.消费者合法权益受到侵害后，很难得到有效的法律保护。

1993年～2003年，我国群体性事件数量年平均增长17%，参与人数年均增长12%，其中2003年当年的群体性事件高达6万起，参与人数达307万人[2]。且规模呈现不断上升趋势，特别是消费者权利受到侵害的群体性事件更是触目惊心，如“苏丹红”事件、“三鹿奶粉”事件、“工业明胶”事件、“塑化剂”事件等等不胜枚举。而在侵权范围上，则由过去的单纯性假冒伪劣侵犯消费者的生命健康权而扩大到因电信、交通、运输、医疗、商品房等服务行业的价格缺乏透明度而侵犯消费者知情权、公平交易权，如“郝劲松诉铁路部门乘车消费和退票无发票案”[3]；因虚假广告而侵犯了消费者的自由选择权，如“全国牙防组认证事件”[4]；因格式条款而侵犯了消费者的人格尊严权，如“梁丽苹诉国家图书馆非法歧视案”[5]。

目前，尽管法律赋予消费者维护自身合法权益的途径很多，法律对消费者权益的保护规定也是周延的，但是从实效来看，却是差强人意。首先，从非诉讼程序来说，试图与违法经营者协商成功或者求助于消费者协会都很难达到令人满意的结果，而我国目前由于行政执法部门职责不清，遇到案件又会相互推诿，即使在双方当事人达成行政调解协议的情况下，如果一方当事人不履行协议，行政机关也不能强制执行，所以行政机关也难以成为消费者依法维护自身权利的有力靠山。对于仲裁解决消费纠纷更是困难重重，一直以来，消费纠纷仲裁制度难以有效地发挥作用。从诉讼角度来看，目前的法律规定对于维护消费者权益还是很有力度的，除了原有的《消费者权益保护法》《民法通则》《合同法》《产品质量法》等法律的规定，2009年制定的《侵权责任法》又有了突破性的规定，在整个第五章规定了产品的严格责任，以及缺陷产品的召回制度和对故意侵权者进行惩罚性赔偿的制度。同时在第86条规定了“缺陷商品房消费者有获得连带赔偿的权利”，这些法条的规定都具有很好维护了消费者的合法权益基本功能。但是如果沿用传统的民事诉讼制度，面对相对较小的诉讼收益和相对过高的救济成本，即便是有很好的法律规定，权利人也往往选择忍气吞声的解决办法。这不仅纵容了侵权者的侵权行为，同时还让更多的意图不轨者发现了可乘之机，更加不利于我国消费者权益的保护。

2012年《民事诉讼法》修正案三规定了公益诉讼制度，特别是规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。相对于此次将公益诉讼制度入法而言，集体诉讼制度在我国民诉法中规定已经为时很久了，而公益诉讼近年来也逐步走进公众的视野。广大的消费者对于程序法的这些规定给予了厚望，希望其能够与实体法有效融贯，解决消费者合法权益难以得到有效保护的问题。

二、公益诉讼、集体诉讼在保护消费者权益中起到的作用

在当前的特定学术语境下，公益诉讼、集体诉讼可做实然状态和应然状态两种解释。实然状态侧重于对公益诉讼、集体诉讼的概念、历史、现状和作用的描述，应然状态则侧重于对构建科学的公益诉讼、集体诉讼体系的探索。笔者主要是通过对公益诉讼、集体诉讼的实然状态进行分析，以明确公益诉讼、集体诉讼对保护我国消费者权益所起到的作用。

1.公益诉讼的概念

一般认为公益是指“公共利益，国家利益、社会利益和不特定多数人利益”。对于何为公益诉讼，我国学者也有一定的争论，多数学者倾向于宽泛地界定公益诉讼，即凡属涉及不特定多数人公共利益的民事诉讼、行政诉讼，都可以理解为公益诉讼。也有学者认为，公益诉讼中，原告不仅主张自己的利益，而且还试图保护与原告处于同一状态的人们的利益，这种诉讼不是以私人利益为中心，而是针对某种公共政策进行的诉讼。[6]美国是现代公益诉讼的始创国，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起[7]。在亚洲，印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，有印度学者把印度的公益诉讼制度描述成产自于旧秩序灰烬中的全新的动物——复活鸟[8]。在印度，最高法院通过变革放松了对诉讼主体资格的限制条件，个人和民间团体都有权利提起公益诉讼，并且不必证明其与案件是否具有直接的利害关系。这被认为是印度公益诉讼制度的典型特征。我国澳门地区的公益诉讼也规定：对于尤其旨在维护公共卫生、环境、生活素质、文化财产及公产以及保障财货及劳务消费之诉讼或保全程序，任何享有公民权利及政治权利之居民，宗旨涉及有关利益之社团或财团、市政厅以及检察院，均有提起以及参入之正当性[9]。我国修订后的《民诉法》第55条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

笔者认为，民法学视野下的公益诉讼，是指相关组织或自然人没有法定或约定的义务，为维护国家利益、社会公共利益或者不特定多数人的利益而进行的诉讼行为。

2.公益诉讼主体范围

公益诉讼主体范围一直是公众关注的焦点，本文将从以下两点对该问题进行论述。

（一）公益诉讼的行为主体包括相关组织或自然人

公益诉讼属于民事法律行为，所以要求行为主体必须具有相应的民事行为能力。很多人认为我国民诉法中没有规定自然人可以成为公益诉讼的行为主体，因此自然人不能提起公益诉讼。笔者认为这是一种误解，民诉法第55条规定“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但是法律并没有禁止公民个人为了维护社会公共利益，提起以维护自身私益为基础的公益诉讼，如2005年，李刚诉全国牙防组违法认证案[4]。

2005年9月李刚在家和物美购买具有全国牙防组“权威认证”的乐天口香糖，后李刚以乐天（中国）食品有限公司、北京家和物美商业有限公司、全国牙防组为共同被告向法院提起诉讼，要求确认牙防组违反认证，赔偿购买口香糖的损失。后卫生部出具牙防组不具备被告资格的说明，因此被告修改为乐天和物美。2006年7月北京市朝阳区人民法院公开审理此案，9月法院向卫生部和认监委发出司法建议书，建议对牙防组对外公开认证进行查处。11月，卫生部和认监委共同叫停牙防组的认证工作，2007年4月卫生部撤销牙防组。朝阳法院最后对案件进行了判决，由于牙防组无权认证，被告对原告构成了欺诈，乐天公司和物美公司赔偿原告8.9元，驳回其他诉讼请求。

李刚诉牙防组案原告是个人，通过购买商品成为消费者后，以侵害自身私益为基础要求实现维护公共利益的诉讼目的。从案件中我们可以看出，虽然案件中包含了保护私益的诉讼请求，但是维护公共利益才是诉讼的重点所在，保护私益的诉讼请求只是象征性的。李刚虽然只是获得了与自身私益相关的诉讼请求的胜诉，但是我们依然能够看到社会公共利益在公益卫士的推进下不断得到维护。

一般来说，诉讼法理论中普遍采用的是“当事人适格理论”，也就是直接利害关系人才有原告主体资格。随着现代社会的发展，有的权利救济出现了真空地带，这是与法治理念不符的，扩大当事人范围是国际法治发展的趋势。同时有专家学者提出，如果一概承认起诉者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的隔离排除功能就会荡然无存，诉讼案件将过度膨胀，法院不但会难以负荷，其自身功能也将发生异化。即便是在公益诉讼发达的美国，法院已经对原告资格问题作出了巨大的让步，但是也并不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗，提起公益诉讼[10]。印度最高法院已经意识到，长期以来无限制地滥用公益诉讼制度，将会导致其成为一种无效制度，成为普通的诉讼方式的一种廉价的替代品，从而失去其存在的真正意义[11]。

民诉法没有规定个人可以成为消费公益诉讼的主体，但是也并未禁止个人进行公益诉讼，2013年初律师董正伟就将铁道部告上法庭，诉其未对12306网站招投标信息公开答复，侵犯了其作为消费者的知情权和监督权[12]。个人能否进行公益诉讼的限制权在于法院，因此典型的司法审判案例比法律规定更能够促进个人公益诉讼在我国的发展。

（二）民事诉讼法规定的有关机关和组织的范围

哪些机关和组织可以提起消费者公益诉讼？我国法律并没有明确的规定，相关司法解释也未出台。从司法改革趋势上看，检察机关职能有扩大化倾向，例如英国的总检察长在涉及重大利益的民事诉讼中就可代表政府进行追诉；美国总检察长对涉及合众国利益的案件追究相关人的责任；日本检察官有权作为公益代表人参与相关公益诉讼。因此，检察机关应该可以成为提起消费者公益诉讼的机关之一。对于相关行政机关能否提起消费公益诉讼，应根据该行政机关的行为性质来确定。其次，消费者协会和各级消协分会可以成为提起消费者公益诉讼的有关组织之一，《消费者权益保护法》第31条规定：消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。第32条消费者协会履行职能之一为：就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼。第三、其他有权提起消费者公益诉讼组织的范围界定，截止到2011年底，我国民政部门在册登记的社会组织有462000多个，其中25万左右为“社会团体”，20万左右“民办非企业单位”，还有2 000多个基金会。这些社会组织是否都有资格提起公益诉讼，根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记暂行条例》《基金会管理条例》的规定这些社会组织只要是在章程范围内进行的行为都是合法的，也就是说，如果其章程中有以维护消费者权益为己任的，则该社会组织就有权提起公益诉讼。

3.集体诉讼制度

集体诉讼制度入法已经有了很长一段时间，民诉法1991年通过时，立法者就规定了集体诉讼制度。但是20多年以来，法院受理的集体诉讼案件数量并不多，特别是消费者集体诉讼案件，公众对集体诉讼制度也知之甚少，集体诉讼制度主要被用来进行理论研究。

（一）集体诉讼有加入制和退出制之分

我国目前的集体诉讼制度在法律上规定的是采用“加入制”①加入制是指我国民事诉讼法第54条的规定：诉讼标的是同一种类、当事人一方人身众多，在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。，很多学者建议我国应借鉴美国的“退出制②退出制是指群体性纠纷的解决，原则上应当将诉讼集体成员资格赋予纠纷群体的每一位个体，但是作为例外，允许集体成员以明示或默示方式选择退出。”以便更好地解决消费者权益保护的问题[13]。从消费者诉东芝笔记本案[14]可以看出加入制和退出制的区别：

1999年10月美国两名消费者起诉日本东芝公司，美国法院按照集团诉讼受理了这一案件。两名东芝笔记本消费者一下子变成了50万名美国消费者。本案最后庭前和解，东芝公司共支付赔偿金额为10亿美元。我国同时受损的消费者只是被在计算机上加了一些补救措施而已。东芝公司的解释是：美中两国存在法律程序上的差异，美国在民事公益诉讼方面的较为完备的规定使得公共利益能够得到有效和全面的保护，但是我国在这方面的规定却比较缺失，这就导致同样的侵权，不同的救济水平。

退出制是美国集团诉讼的标志性特征，其法律渊源来源于美国宪法，它的法哲学基础是社群主义。优点是可以提高司法效率、节约诉讼成本并且可以强化实体法的调整效果。缺点是不利于案件管理，同时也可能会使败诉方倾家荡产。由于退出制索赔数额巨大，所以这类案件一般都以调解方式结案。一直以来退出制在美国也是最富有争议的程序之一，1966年《美国联邦地方法院民事诉讼规则》第23条规定了退出制以来，一直广受争议，1977年美国联邦最高法院咨询委员会针对该条规定专门进行了调查，在被访者中有67%的联邦巡回法院法官和66%的联邦地方法院法官赞成以加入制取代退出制，同时有74%的教师和学者反对加入制。①Response to the Rule 23Questionnaire of the Advisory Committee on CivilRules(1978)5ClassAction 3,19.从该项调查中我们不难发现，退出制更有利于凝聚诉讼群体的能力，而加入制则更有利于案件的管理。

（二）集体诉讼制度在我国的适用状况

集体诉讼制度在我国法律上被确立了很久，但是长期以来针对群体性诉讼，法院往往采取“拆散受理、不发布公告、拒绝适用加入制”的传统诉讼模式，这一做法也成为社会公众争论的焦点[15]。例如诉讼代表杨建初诉爱立信手机案[16]：

2001年，以杨建初为诉讼代表的36名消费者以手机质量问题为由将爱立信（中国）公司诉至北京市朝阳区人民法院，本案一旦立案，追加的原告有可能会增加到500多人，但是法院以购机发票金额不一致为由拒绝受理此案。仅受理了杨建初个人的诉状，并给予了相应赔偿。

集体诉讼制度在我国确立以来，公众就对它给予了厚望。随着在司法实践中的一次次碰壁，集体诉讼制度逐渐成了“鸡肋”，“弃之可惜、食之无味”。直到2008年三鹿“毒奶粉”案件，对这一涉及全国30多万受害者的严重侵犯消费者权益的特大案件，法律界普遍认为这是一次使用集体诉讼制度对受害人进行救济的良好契机。一时之间,有关“三鹿”集体诉讼的呼声和行动几乎成为主流[17]。但是从最后案件的进展可以看出，政府及时介入和行业协会主动承担责任则是该案得以迅速、公平处理的根本原因。

4.公益诉讼、集体诉讼的作用

传统民事权利救济机制主要体现在私人性、相对性方面。在个别消费者提起的诉讼中，可能其本人的权利得到了保护，但其他受同一违法行为侵害的消费者权益以及整体消费者权益却未必能受到保护，特别是潜在的消费者利益无法得到保护，显示出传统民事权利救济机制不能有效遏制损害消费者权益的违法行为[18]。相对于传统民事救济机制而言，公益诉讼、集体诉讼制度是以群体性、公共性为基础，对扩散性利益进行保护。

由于现代经济的迅速发展，大量大型的生产集团得以产生，这些集团的任一行为都可能会影响社会的公共利益，消费者作为现代经济中的弱者，不能够与这些大集团相抗衡，因此现代意义上的公益诉讼、集体诉讼制度在20世纪60年代美国得以诞生。而上世纪的我国正处在建国初期，后来又经历了长期的计划经济和文化大革命，市场经济已经到了崩溃的边缘，除了国有经济、集体经济外，并没有真正意义上的大型生产集团。20世纪80年代以来，我国经济逐渐走上了市场经济的轨道，在市场经济发展初期，大量的小作坊、小企业应运而生，假冒伪劣产品也充斥着市场，消费者权益受到侵害，在这种情况下，《消费者权益保护法》的出台在一定程度上震慑了制假造假者，保护了消费者的合法权益。在市场经济几十年的发展中，我国加入了WTO，一大批大型生产集团、跨国集团逐步取代小作坊、小企业走进了千家万户的生活中去，一方面这些大型企业可以向消费者提供更加丰富、国际化的产品和服务，另一方面这些大型企业也会利用法律缺陷或规避法律而侵犯消费者的合法权益。这种侵犯消费者合法权益的案件呈现出受害者人数众多的特点，同时由于这些大型企业的强势地位，相对于弱势的单个消费者无法与其抗衡。在这种情况下，我们采用公益诉讼、集体诉讼来保护广大消费者的合法权益可以说是及时和适时的。而且我国公民传统上就有“厌诉”的习惯，虽然时代的进步让大多数能够接受到法院打官司是一件正常的事情，但是冗长的诉讼时间、繁琐的诉讼程序也在考验着大多数人的耐心。公益诉讼、集体诉讼在解决多数人诉讼问题上具有很大的优势，利用群体性纠纷解决方式可以很好的抗衡大集团。

有学者指出，群体性纠纷不仅会占用大量司法资源，而且纠纷的持续必然会给市场和社会造成巨大压力，甚至影响社会经济发展和社会稳定，所以能不用最好不用[17]。诚然，作为一个经历过文革这种旷日持久集体暴动的国家而言，稳定是第一位的，但是我们并不能因噎废食。公益诉讼、集体诉讼制度对于解决“小额多数侵权案件”具有非常有效的作用，当然大规模的诉讼也可能会带来众多的问题。笔者认为对于公益诉讼，由于提前诉讼的主体人数并不众多，则并不会产生影响社会稳定的事情，而对于集体诉讼，根据美国经济学家“奥尔森”的“集体行动理论”，集团人数越多，要跨越的障碍就越大，要取得的效果就越差，相对于大集团，小集团更适于取得较好的效果。因此对于我国的集体诉讼制度，小范围的集体诉讼更加有利于推进集体诉讼制度在我国的发展和进步。

三、公益诉讼、集体诉讼对我国消费者权益保护的影响

一个好的法律制度能够得到较好的实施才是人民的福祉。我国1986年制定的《民法通则》第122条就规定了产品制造者和销售者的严格责任，但是由于没有配套的处罚措施，上世纪80年代末90年代初，我国产品质量问题极其严重，成为危害消费者人身财产安全、危害国民经济发展的公害。之后的几年里，国家相继出台了一系列的法律、法规并修改了刑法，以确保消费者的合法权益得到保障。但是在这种完整的救济体系的保护下，消费者的权利却仍然得不到很好的保障。

相对于传统消费者侵权案件来说，现代消费侵权案件越来越多地呈现小额多数的特点，对于这类案件，公益诉讼、集体诉讼比个体诉讼更有利于保护消费者的合法权益。现代文明社会必须要提示法律的合理标准，诉之于人们的理性。福勒（Lon L.Fuller)也认为“法律的内在道德”之一，是法律没有矛盾性的要求[19]。因此公益诉讼制度与集体诉讼制度必须与实体法中有关保护消费者权益的规定相融贯，才能真正发挥其应有的效果。

公众参与是法律制度得以更好实施的保障。如梁丽苹诉国家图书馆案[5]：

国家图书馆对于借阅图书资格依照读者的受教育程度，专业技术职称和行政级别有“合理限制”的规定。2007年9月读者梁丽苹因缺乏相应资格而未能借到其需要的图书，因此向北京市海淀区人民法院提起诉讼，希望能够取消国家图书馆的该限制性条款，海淀区法院以审理级别为由，要求梁丽苹应到北京市第一中级人民法院起诉，但一中院拒绝受理此案。

虽然法院并未受理此案，但是本事件发生后，国家图书馆（新馆）即取消了对图书借阅者的“合理限制”[20]。

政策支持也是法律制度得以实施的基础和保障。国家和各地区的政府机构都将保护消费者合法权益作为一项重要的工作认真对待，如《北京市食品安全条例》修订草案送审稿中明确提出“加强食品安全风险管理和日常监督管理，建立食品安全保障体系”的目标。通过“强化食品安全风险管理、规范监督管理行为、强化食品安全可追溯体系和信用监管、强化行刑衔接，严厉打击违法犯罪行为”等手段的实施，确保食品的安全。

公益诉讼、集体诉讼作为程序法的两项诉讼制度离不开实体法的支持，同时也离不开公众参与和政策支持，只有构建完整的消费者权益保护体系，才会真正起到保护消费者的作用。

[1]钟瑞华.美国消费者集体诉讼初探 [J].环球法律评论,2005(3).

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[3]刘作翔.我们为什么要实行案例指导制度？——通过几起案例来看案例指导制度的必要性[EB/OL].http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=1971,2012-12-21.

[4]郭志霞.法学博士状告非法认证获赔8.9元 [EB/OL].http://www.pil.org.cn/q_aj/q_ajpage_167.htm l,2010-08-25.

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