民族地区群体性事件的发生原因及处置对策

赵雪军

（喀什师范学院 法政系，新疆 喀什844000）

民族地区群体性事件的发生原因及处置对策

赵雪军

（喀什师范学院 法政系，新疆 喀什844000）

近年来，随着经济的发展，各类群体性事件频发，如何预防和处置群体性事件引起了广泛关注。民族地区的群体事件除具有一般地区群体性事件的普遍特征外，还具有盲从性强、政治性强的特点。对于民族地区群体性事件的处理，要充分考虑地区实际，尤其要从法律的角度去预防和处置群体性事件的发生，以保障社会稳定，推动法治化建设。

民族地区；群体性事件

“群体性事件是人民内部矛盾对抗和激化的具体表现，是指由人民内部矛盾引发的严重影响、干扰乃至破坏正常社会秩序的社会冲突事件。”[1]据中国社会科学院和社会科学文献出版社发布的《法治蓝皮书：中国法治发展报告》显示，1993年我国发生社会群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起，并在2007、2008年度一直保持上升势头。2009年，我国群体性事件高发、频发，在全国范围内具有较大社会影响的群体性事件就有近10起，其中，以新疆“7·5”事件和湖北石首事件的社会影响最大。[2]由社科院社会学研究所副所长陈光金撰写的《2012—013年中国社会形势分析与预测》报告指出，中国社会现阶段正处于矛盾多发期，近年来每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起，甚至十余万起，今年情况也不乐观。据中国全国总工会统计，今年1月至8月，全国共发生120多起围绕工资纠纷、规模在百人以上的集体停工事件，发生在19个省、规模在30人以上的有270多起。[3]民族地区群体性事件的发生与民众的法律意识、政府执法能力、法律惩戒等有关，因此，从法理角度对其进行剖析，对预防民族地区群体性事件的发生，促进和谐社会的发展具有一定意义。

一、民族地区群体性事件发生的法律原因

（一）民众法律意识薄弱

我国学者于建嵘把群体性事件分为四类：工人农民的维权事件、社会泄愤事件、骚乱事件和具有意识形态的社会冲突。群体性事件中80%以上是维权，目前我国出现这么多问题，最重要的特点就是维权事件不断增多。维权事件有一个非常明确的利益诉求，针对的是公权机关和侵权者，不一定有暴力；泄愤事件没有明确的利益诉求，针对的也是公权机关和侵权者，有暴力；骚乱事件诉求复杂，针对的是公权机关和侵权者，但也经常祸害无辜，有暴力；宗教冲突有明确的政治诉求，针对的是公权机关，不一定有暴力。[4]民族地区群体性事件以后两种为主。民族分裂分子和宗教极端主义者把民族、宗教方面出现的一些问题泛政治化，刻意激化对立情绪，把矛头直接指向党和政府，敌视党和政府的路线、方针、政策，制造谎言，煽动民族群众闹事，秘密发展各种具有政治图谋的非法组织，直接或间接地策划、指挥或参与各类群体性事件，导致骚乱事件发生。民族地区群体性事件中相当一部分人是属于不明真相而被唆使参与违法犯罪活动的，这部分人之所以参与打砸抢烧严重暴力犯罪活动，其根本原因在于其法律意识的淡薄。美国法学家伯尔曼说过：“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条”，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[5]在传统社会向现代社会转轨的过程中，部分民众受泛伊斯兰主义和泛突厥主义的影响，接受非法宗教组织的歪理邪说，缺乏必要的法律信仰。在受到境内外敌对分子和别有用心的人的插手利用和挑动后，就会被唆使参与到违法犯罪事件中去。

（二）依法行政能力较弱

民族地区部分干部依法行政能力不够，甚至出现以言代法、以权代法的现象。有人认为法律是治“老百姓”的工具；有人认为实现法治很难。工作方法上凭主观臆断下命令，不愿依法办事，尤其是在部门利益、地区利益或个人意志与依法办事发生矛盾时，不是依法决策，而是违法行事，乃至利用手中的权力干预正常的执法活动。部分行政干部法律素养上有所欠缺，缺乏对与本职工作相关的法律知识的了解，缺乏运用法律决策、办事的能力。有些行政执法人员法律意识淡薄，滥用职权、吃拿卡要、以权谋私、人情交易、金钱交易等现象时有发生。依法行政能力较弱导致忽视了公民的自由和权利，严重挫伤了人民群众的感情，侵害了群众的利益。

在任何国家、任何社会和任何时代，都会存在民众利益诉求问题。很多民族地区地域广阔，尤其是农业人口较多，随着经济的发展，在利益分化中，公民进行利益表达、谋求利益的愿望逐渐强烈，公民的权利意识、法治意识逐步强化，期望通过政治参与来影响地方自治机关公共决策，实现和维护自身利益。这势必会对民族地区决策部门造成压力，对政府治理能力形成挑战。在实际生活中，农牧民的批评、申诉、控告或者检举等政治参与权利往往被忽视。当正当的利益疏导渠道被堵塞之后，公众的社会心态便会发生急剧变化，他们会产生失望、愤怒的感觉，随之寻找其他方式表达利益诉求，导致正常的利益期待演化成为恶化的社会心态。[6]

民族地区群体性事件的处置直接牵涉社会治安大局的平稳和社会政治稳定，民族地区领导干部必须有大局观念，必须有应对复杂局面、驾驭全局的水平和能力，既要看到事件本身造成的现实危害，还要考虑到对国家乃至国际关系的影响。处理群体性事件时，要充分尊重当地民众的历史传统、宗教信仰、思想观念、风俗习惯和生活方式等，以免引起群众的反感和愤慨，激化矛盾。

（三）预警机制不健全

在新形势下，网络民意的表达和传播，最有可能引发政治、社会风险和威胁，对此应有预期和准备。境内外敌对势力利用互联网这个平台，对某些敏感事件进行恶意炒作，企图借机制造事端，引发群体性事件。在一些群体性事件中，不法分子相互勾结，利用QQ群大肆传播有害信息，并组织策划各类行动。基层综治维稳机构和公安机关缺乏一套灵敏、高效的情报信息收集工作机制，对超前性、行动性、有实用价值的情报信息收集不够，造成处置工作比较被动。部分工作人员的责任意识不够强，没有认真排查平时的矛盾纠纷，也难以发现深层次的矛盾纠纷，对有重大隐患的群体性事件苗头难以做到早发现、早报告、早控制，导致错失最佳的处置时机。

（四）法律惩戒不足

我国目前处置群体性事件的法律主要分散在《宪法》、《戒严法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》、《突发事件应对法》等多部法律法规中。从法律的角度来看，我国现有的有关群体性事件的法律法规中，禁止性、义务性规定多，授权性、可行性条款少，还未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护、规范的完整体系。在民族地区，对伴有打砸抢烧杀等严重暴力行为的群体性事件，必须当机立断，依法采取果断措施，坚决制止犯罪行为，迅速控制局势，有效避免事态的扩大升级，为及时解决事件奠定基础。但是，如果“将群体性事件界定为治安性、刑事性甚至是政治性的事件，将产生一种根本性的误导，使得我们在处理群体性事件时产生了一种整体性的偏差”。[7]应该从“稳定压倒一切”的政治性思维转换到法律思维，主要通过依靠司法的公正来解决社会纠纷与冲突。

二、民族地区预防和处置群体性事件的法律对策

（一）加强法制教育，依法确认和保护公民的权利

“法秩序没有法主体者积极自觉地遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的……如果没有守法精神而仅靠权力，是不能得以维持的。”[8]实现法治不仅要求确立合理的制度，在深层次上还表现为一个民族在价值观念、思维方式和行为方式等方面的深刻转变。随着少数民族地区自身经济的发展，法制化水平的提高，少数民族地区民众对国家法的认同逐步加深，进而内化为自身的行为准则，现代法律意识在少数民族地区逐步形成。

应该进一步宣传贯彻宪法和民族区域自治法，进一步增强各族群众的宪法意识、爱国意识和国家安全统一意识，树立尊重和保障少数民族合法权益的观念。要大力宣传维护社会稳定、促进民族团结、维护社会公平正义的相关法律法规，教育各族群众自觉遵纪守法，帮助他们学会运用法律维护自己的合法权益，做知法守法的公民。根据国家的宪法和基本法律，要进一步在民族地区发展社会主义民主，保证少数民族的政治权利；要尊重少数民族的文化传统及其语言习惯，保障各少数民族公民参加文化活动的权利和机会；进一步保障少数民族群众的受教育权利，提供更多更好的机会保障其受教育权的落实。通过依法确认和保护公民的权利，一方面可以提高公民的法律意识，另一方面也可以降低群体性事件的发生率。

（二）加强政府执法水平

依法行政在今天已是公认的政府行政行为的基本准则。“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人的作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力。”[9]公务员严格依法行政可以最大限度地发挥国家法的正义、文明、民主、自由、平等价值，对社会起到示范和引领作用，培植少数民族的现代法律意识，引导习惯法行为向良性发展，克服少数民族对传统习惯法的过分依赖。只有政府及其工作人员尊重、服从和遵守法律，公民才可能信仰法律，反之，则会摧毁公民对法律的信念。正如有的学者指出：“政府守法从一定意义上关系着法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的企盼；若是一种恶劣的政府都不守法的法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，甚至使人丧失对法律的信心，更不必说法律至上观念。”[10]

很多情况下，群众向有相关部门表达意见、反映情况，但是由于种种原因，有关部门不能及时处理群众诉求而引发矛盾纠纷，诉诸法律有时也遭遇“立案难”、“审理难”、“执行难”。当制度内的诉求表达渠道不畅时，制度外的手段便会被选择。现实中，那些合理诉求与极端表达手段相交织的现象，那些在司法渠道与信访渠道中不断往返的案件，那些“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的逻辑，无不表明激活回应群众诉求制度的重要性。[11]政府应当重视群众诉求的表达，为各社会阶层提供利益诉求表达的制度性平台，如民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度等，通过合法渠道使多元化社会中的合理利益诉求进入公共决策过程中，从而制定社会普遍认可的公共政策，提高公共决策的可接受性。

（三）依法建立健全预警机制

不论少数民族群体性事件的规模大小、时间长短，其所造成的社会影响和危害都不容低估。各级工作部门要严格执行信息报告制度，切实做到早发现、早报告、早处置，掌握主动权，群体性事件一旦发生，必须在第一时间向上级组织和领导报告，并及时控制局面，将其控制在萌芽状态。应构建以政府相关职能部门为组织系统、以现代网络与信息收集处理为技术平台的预警管理体系，具体组织和运行民族地区的预警管理系统，提高民族地区应对社会危机的组织效率，以及在信息资料整理、分析、风险评估、危机诊断与危机处置等方面的能力。同时，也要重视重大网络事件预警机制的建设，防止网络民意表达所带来的危害，对网民表达的意见、观点要及时作出回应，可以请政府官员、专家或当事人进行网络访谈，澄清、整合、梳理虚拟空间中真假参杂的信息，正确引导舆论走向。

在基层预防机制的设置上，尤其要重视社区安全稳定预防预警机制，加大矛盾纠纷的排查力度，发现问题及时解决，切实把矛盾化解在萌芽状态。要大力加强人民调解组织建设，扩大人民调解工作领域，坚持反暴力、讲法制、讲秩序、尊重少数民族风俗习惯，及时有效地化解各族群众之间的矛盾纠纷，维护基层社会稳定和民族团结。

（四）加强法律处置力度

在处置群体性事件时必须严格依法进行，要针对不同的群体性事件和不同的发展阶段，正确分析判断群体性事件的法律性质，严格掌握合法与非法、罪与非罪的界限，并严格按照法律、法规的有关规定开展处置工作。要加大案件侦办和追逃力度，坚决抓获并依法从重从快惩处骨干分子；依法制止、取缔、查处非法宗教活动，铲除滋生暴力恐怖、宗教极端思想的土壤；依法查禁、取缔、打击制贩、销售、储运和利用电子存储介质传播非法宣传品的行为。对在各种群体性事件中鼓动、煽动、挑动群众，扩大事态，甚至打、砸、抢、烧的不法分子，要严厉打击，决不手软。

总之，只有正确妥善地处理好民族地区的群体性事件，才能正确协调和处理各民族之间的关系，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，形成各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的局面；才能创造一个安全和稳定的良好社会环境，从而加速我国全面实现小康社会和最终建设社会主义法治国家目标的进程。

[1]王伟光.构建和谐社会必须正确处理人民内部矛盾[N].学习时报,2006-10-03.

[2]李林.法治蓝皮书：中国法治发展报告No.8(2010)[M].北京:社会科学文献出版社,2010.

[3]沈泽玮.中国社科院蓝皮书建议 借助互联网缓和社会对抗[EB/ OL].http://www.yaxya.com/article-5548351-1.htm l,2013-08-10.

[4]于建嵘.从刚性稳定到韧性稳定[EB/OL].http://www.chinaelecti ons.org/NewsInfo.asp?NewsID=148706,2011-08-10.

[5][美]伯尔曼．法律与宗教[M].梁冶平译.北京:三联书店,1991:64．

[6]利益诉求不畅致社会心态恶化[EB/OL].http://www.fynew s.co m.cn/htm l/2010/12/211006506757.htm,2011-03-28.

[7]孙立平.解决群体性事件需要新思维[N]经济观察报,2008-10-0 5.

[8][日]川岛武宜.现代化与法(中译本)[M].北京:中国政法大学出版社,1994:19.

[9][法]勒内·达维德.当代主要法律体系[M].漆竹生译.上海:上海译文出版社,1984:74.

[10]曹康泰.全面推进依法行政实施纲要辅导读本[M].北京:中国法制出版社,2004:36-37.

[11]当制度内的诉求表达渠道不畅时，制度外的手段便会被选择[EB/OL].http://www.yt580.com/htm l/huiyuanjiaoliu/20110207/ 1960.htm l,2011-08-20.

D912.1

A

1673―2391(2013)11―0062―03

2013-06-09 责任编校：江 流

2011年度新疆自治区哲学社会科学研究规划基金资助项目《新疆高校突发事件应急机制研究》（11BFX 055）的阶段性成果。