政府引导居民低碳消费的正当性

徐伟

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073）

政府引导居民低碳消费的正当性

徐伟

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073）

居民低碳消费是节能减排、应对气候变化和建设生态文明与美丽中国的重要途径。政府引导居民低碳消费的必要性和可能性取决于居民消费的外部性和公共性，合法性依据主要集中于《环境保护法》、《节约能源法》和《循环经济促进法》的相关规定，实证样式存在于各地的具体实践。

政府引导；居民低碳消费；外部性；公共性；合法性

居民低碳消费既是节能减排、应对气候变化的重要举措，也是保护环境、建设美丽中国的必由之路。但是，要减少居民面子消费、炫耀性消费、一次性消费等不合理消费现象，除了靠公民自律、企业自治外，更需要政府的积极参与。学者们在论及低碳消费的对策建议时，大多谈到了要发挥政府的引领作用，[1]但没能解决政府引导居民低碳消费的假定前提问题，即政府引导居民低碳消费的正当性何在，而这将直接关系到政府引导的限度和方式问题。迪尔凯姆曾说过：“因为人们所使用的‘社会事实’这个术语很不准确，所以弄清这个问题尤为必要。”[2]这个道理同样适用于“居民低碳消费”概念的界定。

一、居民低碳消费概念的理性回归

准确界定研究对象是研究问题的逻辑起点。关于低碳消费的定义，有广义和狭义两种。广义论认为，在我国目前的社会条件下，低碳消费方式涵义包括恒温消费、经济消费、安全消费、可持续消费和新领域消费五个层次。[3]狭义论则主张，“低碳消费是指在生活消费领域中，人们购买和消费符合低碳标准的产品或服务，以最大限度地降低能耗、降低污染、减少浪费的一种节约型消费模式。”[4]这两种定义方式折射了丰满理想与骨干现实之间的反差。具体而言，广义论有利于理想状态的宣示，有助于提高人们对低碳消费重要性的认识。但何谓最低、最小、最经济？从现实和技术层面考虑，恐怕还没有一个最终的答案。另外，五个层次表面上看起来全面，但细究下去，则面临着交叉重合，甚至冲突的难题。以经济消费和安全消费之间的关系为例，既然资源和能源是人类生存环境的重要组成部分，那么资源和能源的消耗必然会影响人类生存环境的健康，由此可推导出，“消费结果对人类生存环境的健康危害最小”的判断标准能够涵盖“对资源和能源的消耗量最小”的判断标准。再如，“对资源和能源的消耗量最小”的判断标准和“消费结果对消费主体的健康危害最小”的判断标准之间有不协调之处，如家用电器随着使用年限的增加会产生更大的辐射，影响消费主体的健康，但若将旧家电置换成新的，则会消耗更多的资源和能源。简言之，要想在理论上或实践中协调好五个层次之间的关系，将是一件非常复杂和困难的事情，甚至是一件不可能完成的任务。

鉴于广义论判断标准的模糊性和标准之间的冲突性，我们将采取狭义定义方式，去掉广义论附加的外在的、非必要的内涵，回归低碳消费最本质和最关键的要素，即以“碳排放量”为标准来考量低碳消费。这种定义方式的另一个好处在于协调了低碳消费与碳排放、碳交易、碳足迹等其他碳术语之间的关系，避免了两套话语系统；更重要的是有利于实现低碳消费与国内外现有低碳制度（如碳排放交易所）理论与现实之间的对接，进而便于低碳消费制度的构建和实施。所谓居民低碳消费，是指居民或家庭为了满足自身合理的消费需要，在购买、使用、处理货物的过程中，在其承受能力范围内选择碳排放量最低的消费方式。它包括六层涵义：一是低碳消费的主体为包括家庭在内的个体居民，但不包括法人居民，如政府和企业。二是低碳消费的对象为生活领域的货物，它既不包括生产领域的货物，也不包括生活领域的服务。三是低碳消费的过程包括购买、使用和处理三个环节。四是低碳消费的目的要能满足居民自身合理的基本需要。五是低碳消费的前提是居民能够承受低碳消费方式的成本。六是低碳消费的标准是碳排放量最低，既包括直接消耗能源产生的碳排放量最低，也包括通过消费货物间接消耗能源产生的碳排放量最低。

在传统观念里，居民消费属于私人领域问题，因而就理

二、政府引导居民低碳消费的必要性与可能性

（一）居民消费的外部性决定了政府引导的必要性

“一般认为，所谓外部性，是指企业或个人的行为对活动以外的企业或个人造成的影响。这种影响可能是有利的，也可能是不利的。”[5]而理论界主要研究生产的外部性，很少涉及消费的外部性。[6]但是，“消费行为同样存在外部性的问题。”消费外部性是指个人或家庭的消费行为影响他人或社会，但在整个社会经济系统中，个人或家庭并未因此而给予相应补偿或取得相应报酬。[7]根据居民消费行为对他人或社会的影响性质不同，居民消费的外部性可分为正消费外部性和负消费外部性。“正的消费外部性就是某一消费者的消费行为使他人受益而又没有向他人收取费用，而负的消费外部性就是某一消费者的消费行为使他人受损而又没有向他人作出补偿。”[8]从居民消费与气候变化之间的关系角度而言，正的消费外部性表现为居民在购买、使用、处理货物过程中采取碳排放量较低的消费方式，如居民节约用水、用电的行为，或者选择乘坐城市轨道交通上下班的行为；而负的消费外部性表现为居民在消费过程中选择碳排放量较高的消费方式，如驾驶尾气排放超标的机动车上下班，或者消费包装过度、产品标准过高或使用寿命过短的产品。一言以蔽之，居民消费具有外部性。

然而，居民消费的外部性问题能够完全通过市场来解决吗？还是需要政府的介入？对此，有学者指出，“空气污染的问题，尽管从理论上来说，我们可以通过污染者与被污染者的讨价还价来解决，但是由于涉及的参与者之多，以至于交易费用是如此之高，如果通过市场谈判的话，那么污染的水平会远远高于我们生理上能接受的水平，因此，在这种情况下，政府的介入就是必然的。事实上，正如我们上面所说的，当交易费用很高时，就肯定会有产权界定不清的界区，市场是无法解决问题的。”[9]质言之，居民低碳消费问题仅凭市场是无法解决的，必然需要政府的介入。除了理论层面的分析外，居民低碳消费需要政府介入还有现实的迫切需要。现实中，我国居民消费表现出较强的非理性，即只关注自身需要的满足，并不关心节约资源和保护环境，很大程度上存在着过度消费、面子消费、奢侈消费、便利消费、攀比消费、炫耀消费、铺张消费、一次性消费等。“舌尖上的浪费”、过度包装的盛行、限塑令的尴尬境遇等实例充分说明，仅凭居民自治和社会自治无法完全解决居民高碳消费问题。可见，推行居民低碳消费离不开政府的积极引导。

（二）居民消费的公共性决定了政府引导的可能性

除了从消费的外部性理论阐述政府引导的必要性以外，我们还可以从居民消费的公共性角度来论证政府引导的可能性。有学者明确提出“行政法是关于公共行政的法”这一核心命题，[10]而“公共性是公共行政的根本性质，它决定着政府的目标和行政行为的取向”，[11]故居民消费是否具有公共性将成为政府引导的关键。换言之，政府引导居民低碳消费的可能性取决于居民消费是不是一个公共问题，因为“公共管理主体对公共事务和管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点”。[12]因此，我们需要将论证的问题转换成：居民消费是一个公共领域的公共问题，政府引导它的最终目标是为了实现社会公众的公共利益。

由于消费外部性具有分散性、累积性、渐进性、较强的不均质性的特点，[13]居民消费一直以来被认为是一个私域问题，其公共性在现实中往往被公众忽视。如上所述，居民消费的外部性表明，居民的消费权并不是一项不受任何限制的绝对自主性权利，即使他（她）支付了完全的对价，从气候环境意义上而言，他（她）的消费行为也会影响到其他人的利益。概言之，若我们跳出经济学的思维禁锢，从气候变化的角度来看待居民消费问题，那它是一个公共问题，因为居民的个人消费行为可能会产生高碳排放，从而在一定程度上影响到气候变化，使不特定多数人处于一种风险之中。与传统的公共问题相比，居民消费的公共性具有特殊性。在时间方面，居民消费产生的碳排放对气候的影响并不会在当下立刻显现出来，而是需要经过若干年、甚至数十年才会显现出来。本代人可能不会面临自身高碳消费行为所导致的气候环境危机，而由后代人来承受。换言之，传统的公共问题关注的是代内公平，居民消费的公共性关注的是代际公平。在空间方面，居民消费产生的碳排放对气候的影响不局限于某一地区或国家，而是全球。也就是说，传统的公共问题关注的是国内公平，居民消费的公共性关注的是国际公平。在危害后果方面，传统公共问题所产生的危害具有可弥补性，而居民消费产生的碳排放对气候的影响具有不可逆的严重危害性，即危害一经发生，将无法避免。概言之，居民消费的公共性具有时间上的渐进性、空间上的分散性、后果上的累积性等特殊性，这种公共性使居民消费成为一个公共问题，进而具有了公共事务的属性，为政府引导提供了可能性。

三、政府引导居民低碳消费的合法性

关于政府引导的法律依据，行政法学界的论争主要集中在组织法依据说和行为法依据说。[14]从行政法治和现实需求的角度考虑，笔者采取通说——组织法依据说。因为“没有任何法律依据的政府引导因与法治原则明显不符而不宜提倡，否则，行政机关很可能也很容易借政府引导之名行违法行政活动之实。但是要求政府引导必须具有具体的法律条文也是不可能的，否则，政府引导可能会融入一般行政行为之中。”[15]具体到居民低碳消费，尽管目前我国还没有专门立法，但政府已将低碳消费作为低碳城市建设的重要内容，我们可以透过已有的相关法律规定寻求其合法性依据。如前所述，居民低碳消费是节能减排的重要方式，而节能减排又是环境保护的重要举措，因此，基于追本溯源的逻辑推导，在应对气候变化这个层面，低碳消费与节能减排、环境保护之间存在包容关系。由此可进一步推导出，政府引导规范居民低碳消费的合法性依据既可能存在于政府对居民低碳消费引导方面的法律规定上，也可能暗含于政府的环境保护职责、个人的环境保护义务等方面的法律规定中。以此为线索，合法性依据主要集中在《环境保护法》、节约能源法》和《循环经济促进法》，以下分述之。

在政府的环境保护职责权限方面，《环境保护法》第7条规定了环境保护行政主管部门的监督管理职能，《节约能源法》第10条规定了政府管理节能工作的部门与政府有关部门的节能监督管理职能。这些规定为政府引导居民低碳消费提供了“间接”的组织法依据。在个人的环境保护义务、节能义务和合理消费义务方面，《环境保护法》第6条规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务”，《节约能源法》第9条进一步规定了“任何单位和个人都应当依法履行节能义务”，《循环经济促进法》第10条和第15条更是明确地指出了公民合理消费与节约资源的义务和消费者依法处理废弃的产品或者包装物的义务。义务与权利（力）相对应，但此处公民的低碳消费义务对应的是公民的权利还是国家的权力呢？若仅就上述规定的字面涵义而言，还得不出确切的答案。但若从体系解释的角度考虑，则可以得出明确的结论。详言之，《节约能源法》第43条规定了县级以上地方政府负有鼓励公众利用公共交通工具和使用非机动交通工具出行的职责；第60条规定了政府负有安排节能专项资金支持节能宣传培训、信息服务和表彰奖励等职责；第6条规定了政府具有利用价格政策引导个人节能的职责。循环经济促进法》第10条规定了国家鼓励和引导公民使用和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品的职责；第46条规定了国家具有利用价格政策引导个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品的职责。综合考察上述法律规定，我们可以推导出，公民的低碳消费义务除了对应公民的消费权利外，还对应政府的积极引导职责。可见，《环境保护法》、《节约能源法》和《循环经济促进法》的有关规定，以直接或间接的方式提供了政府引导规范居民低碳消费的组织法依据和行为法依据。

四、政府引导居民低碳消费的实证性

现实中，各级政府在引导居民低碳消费的同时，采取了相应的配套利益诱导机制。如2007年科技部提倡公民在不降低现有生活生平的前提下选择低碳消费方式，在其官方网站上向社会公布了《全民节能减排手册》；2008年7月

日，为鼓励市民不乱扔废旧电池，武汉市启动《废旧电池回收方案》，在三镇上百个中百超市里设立废旧电池回收点，用废旧电池兑换物品的方式激励市民投放废旧电池，积极响应政府提出的环保主张；为宣传和引导市民践行低碳生活方式，许多地方政府在其电视卫视频道和公共场所（如公交站、地铁口）投放了相应的公益广告；越来越多的地方政府如北京、上海、广州、苏州、大连、昆明等地开辟了公交专用道，为引导公众低碳出行营造良好的外部条件；为鼓励单位和个人节约用电，国家发改委于2012年7月1日起在全国范围内实施“阶梯电价”；为引导单位和个人节约用水，长沙、武汉等地已陆续执行“阶梯水价”；为鼓励消费者减少使用一次性餐具、一次性卫浴用具等一次性消费品，2013年3月1日起施行的《广东省实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》第29条规定要求“餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业应当采取环保提示、房费优惠等措施”，另外将超市、商场有偿提供塑料购物袋的范围扩大到了包括集贸市场在内的所有商品零售场所，从而引导公众养成自带购物袋的习惯；政府身先垂范、积极倡导公众拒绝餐饮浪费，在此引领下，公益组织发起的“光盘行动”得到了广大市民的积极响应，餐饮业也开始流行“N减1”点菜法、出台优惠政策鼓励顾客“拒绝剩宴”……不可否认的是，人们都已真切地感受到政府引导已取得了实实在在的效果。

综上所述，居民低碳消费的实现需要政府引导，而政府引导居民低碳消费既有理论上的必要性与可能性，也有规范上的合法性，还有现实中的实效性。今后我们研究的重点将是如何在政府引导居民低碳消费的合理性与合法性之间寻求一种动态的平衡。

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D912.1

A

1673―2391(2013)11―0056―03

国家社会科学基金重点项目《应对气候变化的行政法问题研究》（11AFX011）的阶段性成果。论和逻辑层面而言，居民低碳消费的实现应首先通过私人或市场自治来解决。以此推论，要研究政府引导居民低碳消费的正当性问题，首先要解决政府引导居民低碳消费的前提性问题，即居民低碳消费是否需要政府引导；其次要解决政府引导居民低碳消费的合法性问题；最后要从现实层面分析政府引导居民低碳消费的实效性问题。简言之，政府引导居民低碳消费的正当性应体现在价值、规范与事实三个层面。

2013-06-13 责任编校：江 流