民间治安组织的困境与出路探析

施显刚

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、民间治安组织发展历程概述

民间治安组织不是现代社会的产物，它是自古就存在于人类社会中的不可或缺的一股维护社会秩序力量。霍布斯认为：“罪行是一种罪恶，在于言行犯法律之所禁，或不为法律之所令”,“没有法律的地方便没有罪恶”。但是在现实生活中，除了犯罪行为，还有大量的社会越轨行为，其对道德、纪律、制度等规范维护的社会关系构成了危害，它的处置责任是由越轨人所属组织承担的。因此，即使在原始社会，也是有维护社会秩序的民间治安组织的。例如，我国古代基层有“三老”,是来自民间的与治安有关的管教者,主管排解纠纷,维护邻里秩序。古代还有多种民间治安组织形式，如管仲治齐,每五户为一轨,设轨长负责五户的治安秩序[1]。公元10世纪，英格兰王国的领土开始划分为若干个郡，郡分百户，百户分十户，十户区设十户长，由各户户长轮流担任。十户既是最小的行政区，又是最基层的治安组织[2]。独立前的美国,大多数保安官是从民间选举产生的,后来才慢慢变成了半职业性的治安官员。波士顿1634年就建立了夜间巡逻队，这些巡逻人员基本上由民间征派。

近代，从罗伯特·比尔建立伦敦大都市警察以来，民间的治安组织一度受到削弱。上世纪二十年代至三十年代，为了使警察成为独立高效的队伍，加强了对警察的教育培训，提升警察的专业化。此后又接着展开了警察的现代化运动，包括通讯现代化，以车巡代替步巡，计算机革命，个人装备现代化等[3]。这种脱离群众组织的现代化运动看似把警察的功能发挥到了极致。到70年代，由于警民关系的恶化，犯罪与警力同步增长，人们开始反思进而提出了社区警务战略，从而再次把目光转向民力在维护社会治安领域的运用。现代社会，几乎各国（地区）都重视并发展民间治安组织，它们在维护社会秩序方面发挥着越来越重要的和不可替代的作用。如我国的治安保卫委员会、台湾地区的守望相助巡守队、英国和香港的辅警。新加坡是居民辅助警察计划广泛开展的国家之一，当辅助警察是有高中以上文化的公民的国民义务之一。在意大利,森林警察虽然是一个专门的警种,但是其警察成员并非都是专职的警察[4]。还有保安公司，私人侦探等各类民间治安组织。

二、民间治安组织的困境

（一）民间治安组织利益目标的局限性

由普通居民在自己的邻里范围或自己行业内维持治安的民间治安组织倾向于反应一定群体和阶层的利益[5]。这主要体现在：其解决任何问题或采取任何行动主要由观察者或受害者的意愿而定，不同地区人们采取的方式也有较大差异；其最初目标只是想解决个别问题而不是威慑和预防将来的犯罪。其目标是为了更好地维持社区的治安秩序；在邻里关系相对薄弱的城市地区，人们很少共同采取这种非正式的行动，及时采取行动，也只是解决问题而不是惩罚犯罪。而在关系密切的社区，社区本身就限制而且不容忍社会越轨行为。对于犯罪学家及司法工作者来说，犯罪是十分重要的社会问题，而对于居民来说，犯罪和预防犯罪只是在某一特殊时期或因特殊事件才可能变得重要，而个人生活和工作才是更为直接和紧迫的事情。因此，民间治安组织在得到人们赞赏的同时也饱受争议。

（二）信息不畅限制了民间治安组织功能的发挥

民间治安组织的信息沟通不足主要体现在两个方面：一是各民间组织之间的沟通；二是民间组织和警察机关之间的沟通。

民间治安组织在加强社区居民间沟通的同时，社区间的沟通网络建设还有待加强。如人们在进行守望的时候，只能观察到嫌疑人在本社区范围内的活动轨迹，而对于其在社区范围之外的活动及背景却很难及时掌握，民间治安组织不能跟踪犯罪嫌疑人，不能收集犯罪嫌疑人在其他地段的违法犯罪资料。民间治安组织和正式警察机构虽然在维护社会治安方面有目标一致性的基础，但由于自身性质、处理问题的方式以及指挥系统的差异，双方之间的沟通壁垒一直存在。比如，民间治安组织对相关犯罪信息缺乏职业敏感性，不能及时向警察机关反映；或者民间治安组织向警察机关反映相关信息后，后续调查工作进展情况，警察机关没有及时与民间治安组织人员分享，从而给双方的沟通增加了不信任感，降低了沟通热情，民间治安组织由于信息沟通的不足而受到了极大的限制。因此，民间治安组织应加强与警方在犯罪信息及时性方面的沟通，以及起到连接民众和警察之间的纽带作用。

（三）后现代因素对民间治安组织功能的侵蚀

社会发展带来的社会分层和断裂以及价值多元化、享乐主义等使得后现代社会文化沿袭着与断裂、解体、多元化和分散相同的动力学轨迹。随着社会分配机制的不平等，犯罪动机和犯罪率也成倍增加，正式和非正式的抑制作用正受到侵蚀[6]。这种社会发展带来的社会文化变迁，是深层次的社会因素变动。社会财富积累的同时，是人们相对剥夺感和不平等境遇的增加，使得部分社会成员感到无法通过合法途径来实现自我目标。这不但增加了违法犯罪的社会压力，而且削弱了家庭、教育、工作和社区的非正式社会控制的作用，鼓励了适者生存的新社会达尔文主义文化。警务私营化的同时，也增加了人们获得安全服务的不平等性。这些后现代化带来的经济断裂和社会文化的多元化、与日益加深的道德沦丧的现实相互影响，形成了一个无序的社会，从而导致民间治安组织等非正式社会控制功能受到侵蚀。

（四）民间治安组织的自我保护能力较弱

从法律上看，缺乏完善的法律规制和保护体系，会对民间治安组织的存在带来很大的风险。一方面，民间治安组织的功能可能会被错误应用，从而降低其存在的合法性。例如，赖斯.约翰斯顿在《警务多样化》一文中引述：一名警察在追捕一名“已知的”罪犯时，苦于受正式司法体系的限制，他或许会将此事委托给地方的“非正式司法”体系解决。这是一种典型的“卑鄙的哈利”问题，即警察通过卑鄙手段来追求正当的目的[7]。另一方面，民间治安组织的处置权问题一直受到争议，例如是否可以配枪的问题。在多数情况下，由于民间治安组织没有执法权，只能采取劝诫和守望等手段，面对紧急情况，无法应对和自我保护，从而限制了其功能的发挥。这里所说的民间治安组织的自我保护能力主要指其存在的依据和发展动力。从经济上讲，犯罪预防的长效性要求资源投入的无间断性，对于非盈利的民间组织而言，如果没有稳定持续的经济支撑和人力来源，是很难长久维持存在的。就其人员而言，可能面临民众参与意识薄弱，参与热情不高，以及成员老龄化问题。同时，民间治安组织的非专业性，可能带来编制不一致，各自为政，人员参差不齐，无法统一协调指挥，以及装备不齐全、人员缺乏训练、后勤保障不足等问题。

三、民间治安组织的出路

（一）强化核心功能及明确组织目标

民间治安组织大体上可具备现实的政治功能、经济功能、和社会功能以及潜在的有利于提高警察部门的效益、引导健康的社会风尚、改造犯罪的社会化过程、化解潜在的社会风险等功能。笔者认为民间治安组织的核心功能应定位在其社会功能及潜在的改造犯罪的社会化过程、化解潜在的社会风险的功能，亦即对警察功能的补充与服务。这是因为：一方面，就打击犯罪而言，由于民间治安组织没有授权，缺乏合法性，同时由于人员的非专业性，缺乏训练，无枪支配备以及缺乏后勤保障的完备性，或者即使相关资源配备到位，亦可能引发私刑问题；另一方面，由于民间治安组织深入社区，有与民众联系密切的先天优势，以及对社区安全薄弱环节的了解，在通过巡逻守望、根据社区薄弱点专门制定预防策略、用劝诫等非法律手段改造犯罪的社会化过程中，用舆论及排斥的方式规制社会越轨行为，化解潜在犯罪因素的滋生，从而有效地预防了犯罪的产生。在提供社会服务方面，民间治安组织有民力丰富、各种专业力量齐全的优势，以及快速、准确、方便的特性，能够在第一时间通过有效的方式化解社区民众的困难。

当然，由于民间治安组织的特点之一就是可以根据自身区域范围来展开组织活动，制定合乎自我需求的犯罪预防策略，因此，在确立自我核心功能方面，亦可以各有选择。如区域内青少年犯罪较多的情况下，可以将改造犯罪社会化过程、预防犯罪确定为核心职能，而老人较多，商店林立的社区可以将提供服务和巡逻守望等确立为核心职能。确定核心职能是明确组织目标的一方面，另一方面，一个有效的组织目标的确立还需要组织成员利益的一致性。因此，民间治安组织的成立不应该将针对社区的某一时间段某一特殊问题的解决作为存在依据，而应以区域内长期的共同利益为依据，树立公共服务的思想。在此基础上强化自我的核心功能及明确组织目标。

（二）建立完善的沟通平台，优化资源组合

新加坡在国家层面上，设立国家理事会，该理事会不是政府组织机构，而是独立于政府体制运作的公共组织，该理事会主要包括社会生活各个领域的专家、学者和志愿者以及专业服务人员。在社会层面上，组建人民协会（是法定机构但非政府组织）和志愿者服务慈善中心[8]。这给我们提供了一个参考实例，即民间治安组织可以在宏观层面上建立更有效的沟通平台，将各民间组织甚至各政府部门的犯罪信息进行整合，提高信息的完整性和有效性。虽然这项工作显得量大，信息来源繁多，但得益于科技发展，计算机技术以及移动终端平台的普及可以使这项工作及时而高效地展开，从而使其有现实的可能性。

同时，网络治理理论认为，在国家与私人部门相互依赖性增强的情况下，市场或科层都不是治理的恰当形式。在社会网络中各主体是水平的、利益协调的，通过价值协同、信息共享，培育起成员间以及成员与集体间的信任关系，最终实现互利互惠的合作。在民间治安组织和警察部门的合作中，由于双方对犯罪认识的差异性，常常导致警方和公众各自以自己的方式维护治安，警察不愿分享更多的信息，虽然双方已经认识并努力积极合作，但这种正式与非正式组织的合作仍有不少阻力。因此，结合网络治理理论，应该持以平等的态度，协调共同利益，改进警民沟通途径，解决警察与公众因缺乏有效沟通而产生的不信任和低效问题。比如，警方应在不泄露秘密的情况下为公众提供确切的犯罪信息，并将与民众生活有关的犯罪行为与方式反馈给人们，以利于民众的防范。只有双方以共同利益为基础，平等协商，才能密切沟通，充分发挥各自应有功能。并通过良好的沟通平台，将政府与民众各自优势资源连接起来，统筹运用，最终实现效益最大化。

（三）充分发挥民间治安组织的优势作用

如前所述，社会发展带来的社会分层和断裂以及价值多元化、享乐主义等使得后现代社会文化沿袭着与断裂、解体、多元化和分散相同的动力学轨迹。福克斯与米勒针对后现代性,提出了后现代公共行政话语理论。公共领域是一个能量的场域，在场域中，相互并存的关于现实不同的解释共存，公共行政的理论与实践原则是要实现从官僚向公共能量场域的范式转变，政府通过特别的政策执行管理，并通过公民与专家间的对话提升民主实践。在该理论中，所有参加者必须具有均等的机会来选择并实行言说行为；作为对话角色的有效均等机会去提出问题，制造问题，给出对陈述、说明、解释和判断赞成或反对的理由；相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令，去反对，允许或禁止等等[9]。

受后现代公共行政话语理论的启发，民间治安组织可以从多个组织要素着手来应对后现代问题。在确立组织目标上，作为民间组织，应淡化政治色彩并注重价值多元化，听取全体组织成员的意见，民主商议，确保每个成员有平等的话语权和争取利益的机会。在招募人员上，应将各种人士结合起来，形成合理比例与层次的人员系统。在处理社区问题的手段上，应尊重不同价值取向的人群，采取协商平等的原则处理。对于人们相对剥夺感和不平等境遇的增加，使得部分社会成员感到无法通过合法途径来实现自我的个人目标带来的压力，民间治安组织虽然无法改变社会经济环境诱发的潜在违法犯罪行为，但可以通过价值多元化来引导其自我目标价值取向的转移，以及完善社区自救制度来预防犯罪的产生。

（四）夯实基础，提升民间治安组织的生存能力

针对上述民间治安组织在法律、经济、社会基础等方面存在的自我保护能力较弱的问题，我们可以从以下几个方面入手来提升其生存能力：

在法律上，既要建立和完善规范管理民间治安组织的法律法规，又要建立和完善民间治安组织的相关法律法规。在西方警务私有化改革的影响下，公共警务、私人警务、混合警务的界限开始变得模糊，要使各组织充分而有效地发挥各自的功能，形成一张缜密的治安防范网络，就必须明确定位各自的职能。就民间治安组织而言，除了在成立之初确定正确的组织目标外，还需要法律来认可与规范，以防止其通过非制度性参与造成超越法律界限给群众带来危害，防止使其自身失去合法性而失去民心和发展的动力。同时，针对不同地区的情况，在对民间治安组织成员执行任务时可能遭受的危险和伤害确定合法的防范措施、武器使用条例等，以及防止行政机关滥用民力的相关法律法规，为民间治安组织的健康发展提供法律依据。在经济方面，对于民间治安组织可能面临的资源短缺问题，可以在加大政府投入的同时，拓展资金来源和筹措方式的多样化。例如，根据各地区的不同情况，可以争取当地企业支持，争取和其他社会组织的合作或者提供部门有偿服务等。另外，要积极宣传自我防范意识，争取更多民众的支持和加入；在警察机构加强对组织成员培训、提高犯罪预防的专业化水平的同时，民间治安组织自身也要通过加强教育、训练技能来提升战斗力；建立自我管理的规范制度，增强组织的有序性；树立效益意识，对组织的人、财、物进行合理安排，优化组合。

四、结论

在经济持续发展与社会解构重组的大环境中，犯罪与预防犯罪问题日益引起政府和社会的重视，在警力不足和群众要求提高的情况下，民间治安组织发挥的重要功能得到了普遍认可。但民间治安组织也存在很多自我局限和功能缺陷，是需要引起重视的。因此，在加大政府帮扶的同时，应打破传统的依赖官僚体系来维持治安的观念，采取多种手段来应对民间组织发展过程中遇到的困难，并注重吸收先进的社会科学理论来指导和优化民间治安组织，使民间治安组织的功能得以充分发挥。

[1]康大民.人民治安刍议[J].中国人民公安大学学报,2005(5).

[2]马亚雄.世界警察导论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003.

[3]王大伟.欧美警察科学原理[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007.

[4]康大民.论国际上多样的非官方或非专职“警察”[J].浙江公安高等专科学校学报,2002(10).

[5][英]乔安娜·沙普兰.与公众相结合的警务方式——非正式社会控制[J].公安部公共安全研究所译.世界警察参考资料,1994(4）.

[6][英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继昌,朱俊端译.北京:知识产权出版社,2008.

[7][英]弗兰克·利什等.警务工作之核心问题[M].吴开青译.北京:群众出版社,2000.

[8]石国亮等.国外政府管理创新要略与前瞻[M].北京:中国言实出版社,2012.

[9][美]查尔斯·J·福克斯,休·T·米勒.后现代公共行政——话语指南[M].楚艳红等译.北京:中国人民大学出版社,2003:113.