我国财政投融资绩效的现状与建议

杨志安，李 鹏，闫 婷

（辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036）

当前，我国正处于经济转型与结构调整的关键时期，全球经济危机、欧债危机拖累着我国经济在低谷中徘徊。此时，财政投融资促进经济发展成为使经济尽快走出低靡的有效手段之一。其中作为国家实施财政投融资的特定机构之一，我国三大政策性银行对于经济发展的贡献可谓功不可没。以国家开发银行为例，2011年，国家开发银行仅在支持煤电油运、农林水、通讯和公共基础设施等重点领域上，就新增人民币贷款4294亿元，并重点支持了电力基础设施、煤炭资源整合、国家高速公路网、南水北调、城市轨道交通等一大批国家重点项目建设。另外，积极推动对于钢铁、煤炭、水泥、稀土等传统产业布局的调整和技术改造，支持数控机床、工程机械、海工装备等高端装备制造业发展、大力支持物流、流通基础设施建设。2011年，对电力行业的新增人民币贷款达到1234亿元，比2010年增长4倍多；公路承诺贷款2906亿元，新增贷款1199亿；发放水利贷款307亿元；新增中西部人民币贷款3605亿元；新增东北等老工业基地人民币贷款728亿元；新增西藏和四省藏区人民币贷款248亿元；新增新疆贷款人民352亿元。截至2011年末针对电力行业贷款余额6330亿元人民币；针对公路行业贷款余额9654亿元；继续深化与铁道部的战略合作，铁路行业贷款余额3489亿元；农、林、水利行业贷款余额1113亿元；公共基础设施行业贷款余额12943亿元；环保及节能减排贷款余额6583亿元，同比增长33%①数据来源：国家开发银行2011年年度报告。。由此可见，财政投融资对于我国经济的贡献作用，也正因此，如何将财政投融资的资金合理、有效作用于经济，促进并最终实现经济转型与结构调整，即财政投融资的绩效问题越来越受到关注。

一、财政投融资绩效考评现状

改革开放三十多年来，随着经济体制改革的不断深化，我国在财政投融资领域的研究与实践也得到了不断地创新和发展，理论界和相关机构都逐渐意识到了如何更好地利用财政投融资资金促进经济、社会和环境可持续发展的重要性，并着手对一些主要的财政投融资领域和部门进行了一系列改革，为未来的进一步改革打下了坚实的基础。

1.对于政策性金融机构的绩效评估制度，构建了基本的架构并进行了完善。1996年是原国家国有资产管理局以及财政部对国有企业绩效评估制度进行初步探索的开端。1999年，《国有资本金绩效评估规则》的发布标志这一制度在我国正式成立，随后国家经贸委、国家计委和劳动社会保障部又出台了一系列配套办法。几年的实践使这一制度逐步形成体系，财政部与其他相关四部委又在此基础上对评估的指标和权重做出了进一步的调整与改进。目前，我国几乎所有政策性金融机构都已经开展了效绩考评工作。

2.建立了财政投融资项目后考评体系。世界银行管理经验的传入使我国在国家重点投资项目上找到了评估绩效的方法。开展项目后评估主要是为了全面总结项目的决策、实施和运营情况，分析项目的经济、技术、环境和社会效益的影响，改进、完善建成项目并提高可持续性，以及为项目管理和投资决策提供经验教训。针对项目目标及完成情况、实施过程、效益及影响和持续性的评估构成了该体系的主要内容。

二、我国财政投融资绩效考评中存在的问题

尽管我国在财政投融资绩效评估上取得的成绩是值得肯定的，但由于我国进行该项研究工作的时间较短，完整的理论和方法体系并没有得以形成。从考评现状来看，如下问题便显现出来：

1.财政投融资绩效考评仍处于理念而非理论形成阶段。其涉及范围广、内容新、运行机制复杂，这决定了财政投融资绩效考评是复杂的、系统化的，这一理论和方法体系的建立和形成注定是一场艰难的持久战。不仅如此，考评的对象、方法也需要审慎选取，原则和内容需要细致规划，指标体系、计分办法和评价标准的确定也是需要反复考量的。但以财政投融资绩效考评的具体方法和内容来看，它们与一般的考评又相去甚远。差别在于考评的对象是财政绩效，常规的完全使用量化指标的成本收益法并不可取。这也是为什么绩效考评仍停留在探讨阶段，不能得以具体实施的原因。从国外财政投融资绩效考评的时间经验也能看出，绩效的度量是最复杂的部分。因此，对于直接与项目目标实现程度挂钩的绩效度量来说，科学可行的指标体系对于评估的科学性和有效性尤其重要。

2.财政投融资绩效考评体系缺乏绩效预算管理过程。绩效预算分配是指通过预估资源配置后的效果，在没有绩效和低绩效项目未实施前即对其加以控制，这样可以压缩成本，提高效率。然而，许多政府部门热衷于搞“面子工程”、“政绩工程”，这将导致财政资金的配置与实际绩效相匹配的原则被打破。这些片面追求GDP增长的项目不仅会导致大量低质量的重复建设、盲目建设，而且超出预算的普遍现象会带来成本高、资金浪费的严重后果。这种投入产出效益差、规模效益低的情况不仅出现在建设领域，社会事业方面的事业机构职能重叠、资源配置低效率所造成的浪费也是骇人听闻的。

3.由于我国财政投融资绩效考评体系刚刚起步，配套的宏观制度环境和监督环境并不完善。美国、英国、加拿大等西方国家的绩效评估体系已于1990年起基本建成并得以完善，而我国这方面的工作尚处于摸索阶段，目前政府有关部门、国内学者对于财政投融资绩效方面的研究仅停留在考评指标体系的构建上，整个财政投融资绩效评估制度仍是一遍空白，缺乏法律约束和制度保证。众所周知，有效的社会体系运作必然需要法律的支持，这就是目前阶段我国所欠缺的。此外，我国的监督审查现状决定了政府一直在扮演“事后诸葛亮”的角色，审计式报告职能给予项目事中和事后的评估，预算管理的缺失使政府并不能在源头控制项目实行与否。

4.实证分析研究方面尚存不足。目前，国内主要侧重于对考评方式的管理和规范，制定了一些考评办法和指标体系，但全国并没有形成统一的考评体系，对实践的指导意义不大。首先，我国并没有明确的机构来实施对投融资绩效的考评（许多西方国家和世界银行这样的国际组织都设有专门的财政投融资绩效评估机构作为评估执行主体）；其次，我国缺乏满足不同层面、不同行业、不同投融资性质评估需要的方法、指标体系以及标准，进而导致评估层次和评估重点不清，从而层次构建、指标体系设计和实证研究很难兼顾，因此需要各级政府和科研院所共同研究，建立起规范统一的财政投融资绩效评估制度，这其中包含科学的指标体系以及衡量标准。财政投融资绩效评估制度应被纳入财政绩效管理制度，这样可以带来各地对绩效考评的足够重视，研究得以发展。

5.财政投融资配套的法律架构亟待完善。如果想使财政投融资绩效考评体系更为完善，必须对其进行法制化和制度化的建设。遗憾的是，在我国，对于具体的财政投融资活动，并没有专门对其进行规范的法规或条例，如《财政投融资活动管理条例》等。所以，在现实情况下越位的事件却时有发生。正所谓“上有政策，下有对策”，在很多地方都出现了一些与法律打擦边球的做法，即通过某些手段变相发行市政债券或地方债券，许多城市为了规避法律法规的限制而建立的城投公司就是其中的典型，通过资产组合、土地划拨和财政注资等方式建立起来，却可以发行股票和企业债券，绕过了我国《预算法》的监管并且其运作形式并不违背《公司法》的相关规定。这种藏在政府背后的融资平台公司法人制度极不健全，往往难以实现真正意义上的自负盈亏，从而给未来的经济发展埋下隐患。

三、提高我国财政投融资绩效考评质量的思考

（一）应该深化财政投融资绩效考评基础理论的构建

财政投融资绩效考评体系，要实现经济效益、社会效益和生态效益的统一，同时在每个大目标下有分为不同层次的具体目标，每个具体目标下再对应具体的指标，可见其构建的复杂性。如此复杂的系统的构建，仅靠经济、社会或生态某一单一领域的理论必然是无法完成的，必须综合各个领域的理论，并且随着实践的深入不断的将理论丰富和发展，才可以为财政投融资绩效体系的建设打下比较坚实的理论基础。

（二）财政投融资绩效考评体系的构建应该更加规范和统一

在财政投融资绩效考评方面，减少资源浪费现象，提高效率的一个非常突出的办法就是提高财政投融资绩效考评体系的规范性和统一性。这样做有利于我们国内的各个地区和部门之间进行相互比较，也有利于我国和国外相关部门和行业进行相互比较，在比较中可以相互借鉴先进的经验，相互总结所犯的错误，从而更有利于财政投融资绩效评价体系的科学和完善。因此，在财政投融资绩效考评体系的建设过程中，考评体系的规范性和统一性应该作为一个重要的关注点。

1.构建财政投融资绩效考评结构体系。研究财政投融资绩效考评体系的工作具有长期性和复杂性，在战略层面应该制定一个长期的目标，同时在具体工作的执行方面必须要有具体的阶段性目标，相对应的还要找出实现阶段性目标的具体方法。在构建财政投融资绩效考评体系时，应该力求选取全面的考评指标，确立科学的考评方法、建立规范的考评制度；在执行财政投融资绩效评价时应该对所评价的对象、组织以及结果有一个客观的把握。当然在这一方面，还要尤其注意不要忽略了投融资绩效信息的收集、处理与保存这一绝对前提。

2.财政投融资绩效考评指标体系应该具备一定的层次性。财政投融资绩效考评体系以经济效益、社会效益和生态效益的统一为总目标，在这一目标的指导下，经济效益、社会效益和生态效益有分别可以下设分目标，相应的分目标下又可以进一步下设分目标，这样以此类推。由此可见，从横向的角度，目标是可以分为不同类别的，从纵向的角度，目标又是可以分为不同层次的，因此相对应的，指标体系也应该是分类别的，多层次的,这样既可以使指标的设定更有针对性,把握相同领域指标的共同特点.又便于把握不同类别指标之间的区别,同时还可以体现出目标的层次性。

3.建立科学的财政投融资绩效考评标准体系。在财政投融资绩效考评体系的建设过程中,科学的财政投融资绩效考评标准体系是必不可少的,而科学的财政投融资绩效考评体系又依赖于完善的信息库的建立,完善的信息库应比较全完整的涵盖各个地区,各个时间以及各个财政投融资项目的相关资料.目前在我国尚未建成一个十分完善的信息库,因此,当前的重点工作之一就应该是尽快建立一个完善的信息库,从而为财政投融资绩效考评标准体系的建立提供完善的信息支持.同时，要积极实施绩效问责方法，绩效问责在财政投融资绩效管理中是独立的一个环节。一个完善的绩效考评系统应该是绩效管理环节和绩效问责环节的有机统一。

当然,财政投融资绩效考评体系的建立,不是一个一蹴而就的过程,它应该是动态的,是随着时间的推移,客观情况的不断变化而不断完善和深化的。在这个过程中,财政投融资理念的建设,财政投融资绩效考评工作的具体执行,财政投融资绩效管理配套制度的建设等各个方面的工作都要不断的进行完善。这是一个艰巨的工作,它的艰巨性决定了这个过程必然需要各个方面的积极协调和配合。

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