新加坡和香港廉洁政府建设的经验与启示*

田湘波

(湖南大学，湖南 长沙 410082)

政府的廉洁离不开整个国家的廉洁，离开国家的廉洁而孤立地追求一个单个政府的廉洁目标是不可能之事。从全球来看，既是国家政府廉洁或地方政府廉洁又是城市政府廉洁的最佳研究对象就是新加坡和香港，因为“除了东亚，在反腐问题上还很少有成功的经验，人们对这个问题鲜有研究，就连学术上的争论也不多见。”［1］P409所以，选取这两个城市作为廉洁政府的研究对象是非常有意义的。

一、新加坡反腐败模式是三个成功模式之一

首先，治理腐败有三种成功模式。治理腐败这种“政治之癌”是非常艰难的。自从人类迈入文明时代以来，就一直在与这种“不治之症”作斗争。但是，几千年过去了，目前只有三种比较成功的模式:即以权力制约权力的美国模式、设立独立反腐败机构的新加坡模式和1950—1966年的毛泽东人民监督模式(那时的中国是亚洲最廉洁的国家)。［2］这是一个新加坡学者研究的结论，已被全球所认同。这一研究结论是很符合全球廉政实际情况的。香港反腐败模式不是一个单独的模式，它是学习新加坡反腐败模式的结果。笔者把香港模式与新加坡模式放在一起进行比较研究，只是为了进一步证明新加坡反腐模式的普适价值和意义。

根据透明国际发布的清廉指数，我们可以看到全球廉洁情况的概貌。从全球各国(地区)的清廉指数来看,廉洁政府目标已基本实现的国家或地区(当然这些国家或地区的廉洁社会目标也实现了)主要是西欧、北美、澳大利亚及新西兰、亚洲的日本、新加坡和中国香港地区等。北欧、西欧、北美、澳大利亚及新西兰、亚洲的日本的廉洁目标的实现，实际上都是属于美国反腐模式这一类的，而新加坡和香港地区廉洁目标的实现，是新加坡反腐模式的结果。虽然北欧国家和新加坡及香港都属于廉洁国家或地区，但北欧反腐败并没有形成一个单独的模式。议会监察专员制度是瑞典人的发明，也是北欧国家政治制度的一个特点，但议会监察专员制度只是议会制度一个组成部分，它并没有脱离三权分立制度这个总的政治制度框架。

其次，新加坡反腐败模式得到世界的认可。治理腐败本来就很难，要成为一种世界所公认的成功模式就更难了。新加坡人做到了，而且是在亚洲这种裙带关系非常浓厚的国家开辟了一条新路，确实不容易。从笔者所接触的资料来看，全球从事比较政治研究的学者都是肯定这种模式的，发展中国家的政治家们也乐于学习这种模式。在亚非拉实行西方政治制度模式的一些国家并没有给他们带来经济发展和社会稳定，从而使以西方文化为背景的西方反腐模式在这些国家运行也不成功。而新加坡与亚非拉等发展中国家有共同的遭遇，所以，亚非拉等发展中国家更愿意学习新加坡的反腐模式。甚至连发达国家的廉政研究学者也非常关注新加坡反腐模式。目前，学习新加坡模式的国家或地区有马来西亚、博茨瓦纳、马拉维、澳大利亚的新南威尔士州［3］P212、中国大陆等。土耳其的学者也提出治理土耳其的腐败就应该学新加坡和香港的经验，因为土耳其虽然是欧盟成员国，但离廉洁国家这个目标还很远，土耳其的廉政制度还很不完善，如土耳其的议员在当议员之前或之后有腐败行为都是豁免的。［4］

香港与新加坡很相似，都是一个城市，都有相似的文化背景。这两个地方的人也有雄心壮志，他们要把这种模式推向全世界。

二、新加坡和香港廉洁政府建设模式的主要经验

由于新加坡和香港廉洁政府建设的成功，所以，到新加坡和香港取经的人很多，研究新加坡和香港反腐败经验的成果也较多。从相关著作、考察报告和论文研究的结论看，新加坡和香港城市治理腐败的经验不外乎以下几点:最高领导人的以身作则和反腐决心、独立的反腐机构、高薪养廉、法治、有效的预防腐败措施(包括宣传儒家思想和廉洁教育等)及严格的公务员管理制度等。①加拿大反腐败专家里克·斯塔彭赫斯特和美学者萨尔·J·庞德肯定了香港和新加坡城市廉洁建设成功的因素，并把它们与反腐失败国家的案例进行对比，从而肯定了这种模式的普适价值，见其著作《反腐败-国家廉政建设的模式》，经济科学出版社2000年，第51—64，95—113页。南非学者克利特加德分析了新加坡和香港城市反腐败的成功措施，见其著作《控制腐败》，中央编译出版社1998年，第143—146页。美国学者苏珊·罗斯·艾克曼在《腐败与政府》第210—213页中对这种模式的优缺点也进行了分析。此外，非常关注这种模式的国外或境外比较政治研究学者还有魏尚进、墨宁、孙燕、宫婷等。

笔者承认，上述结论确实是新加坡和香港政府廉洁的经验总结，但是，我们还可以从比较文化的角度来分析。从比较文化角度看，这种反腐败模式是东西文化融通的结果，是东方文化与西方文化合璧的结晶。治理腐败很难，各民族都有治理腐败的好经验。单靠从一种文化的角度去寻找治理腐败的“药方”是难以治好腐败这个“顽病”的。所以，新加坡和香港廉洁政府建设的经验就是努力融合各民族治理腐败的精华，从而达到廉洁政府的效果。

其一，在新加坡和香港廉洁政府建设模式中，带有东方文化色彩的治腐经验主要是:领导人以身作则、独立的反腐机构、宣传儒家思想、廉洁教育等。中华廉洁文化历史悠久、源远流长。新加坡廉洁文化教育内容的一个重要方面是儒家文化。虽然儒家文化中人与人不平等的关系、注重血缘关系的思想是社会稳定的基础，从而为腐败的产生打下了文化基础②杨美惠(Mayfair—Yang)在阐述她所说的“文化力经济”时，描述了当代中国经济存在的三种交易模式:政府再分配、商品经济和礼品经济—礼品经济是一种“关系”模式，根源于孔子儒家思想的亲属伦理。见(美国)沃尔特?W.鲍威尔(Walter W Powell)、(美国)保罗·J·迪马吉奥(Paul J DiMaggio))主编的《组织分析的新制度主义》，上海人民出版社2008年，第281页。，但是，儒家文化中的人生美德，包括廉洁、知廉耻等内容［5］P202-204也在人们思想上建起了一道预防腐败的心理防线。正是这种“廉洁”价值观的长期导向，引领了亚洲“五小龙”(包括日本，笔者加)经济的腾飞，从而开创了与西方发展模式相对抗的政府主导发展模式。这是其他民族文化中所没有的。

其二，在新加坡和香港廉洁政府建设模式中，带有西方文化色彩的治腐经验主要是:议会共和制政治体制下的权力制衡机制、多党制下的一党独大制、公民参与腐败治理、高薪养廉、法治、严格的公务员管理制度、“零容忍”政策、廉洁测试、信息公开和防止公私利益冲突等。从表面看来，在东方文化主导下的治理措施好像在新加坡和香港治腐实践中发挥了主导作用。其实不然，可以说，离开了权力对权力的制衡、离开了反对党对执政党的监督、离开了公民监督和舆论监督、离开了人性恶的假设、离开了完善的法和严格的执法、离开了严格的公务员制度，新加坡和香港的廉洁政府目标同样不能实现。同样的，不发挥本民族的优秀廉洁文化传统，只学习西方文化的形式而不吸收它的精华，也同样不能实现廉洁政府的目标。菲律宾和印度是最好的例子。从文化上说，印度的腐败的原因有三:原因之一，印度政党制度把西方政党制度的缺点发展到了极致。在西方两党制或多党制下，腐败主要表现为政党政策与利益集团的金钱相交换，这是一种公开的腐败。这种腐败在印度并没有得到遏制相反更甚。在印度，政党的权钱交易政治是明目张胆的。原因之二，印度国大党把东方政治制度的缺点吸收到党组织建设中。古代东方政治制度的特点是家族专制型的，而国大党也把这种缺点带进了党内。原因之三，印度政治文化的结果。印度是文明古国，但古代印度又实行等级制度。在传统上，首先是效忠家庭、部落、村社和宗教的，这种种姓文化至今仍有很大的影响。在这种种姓文化影响下，执政党的成员或政府官员会效忠自己的家族或种姓，他们直接为自己或亲友或种姓谋利。在亚洲“四小龙”腾飞之前，西方人并不看好“四小龙”，他们看好印度和巴基斯坦，因为后者实行的是西方政治制度。东亚政府主导的发展模式的特征是:发展速度快，同时腐败也严重。所以，治理腐败是东亚发展模式的必然选择，一旦廉洁政府目标实现了，这种发展才是可持续的。

其三，只靠东方传统制度难以治好腐败。新加坡和香港廉洁政府建设的主要特征是最高领导人的廉洁承诺和以身作则、建立独立的反腐机构。如果不深究，就会认为新加坡和香港廉洁政府建设模式就是中国古代御史制度的翻版。实际上，这种观点是不全面的。新加坡和香港反腐成功有学习和发扬中国古代御史制度的因素，但只靠这个传统制度肯定是不会成功的。

假设有御史制度，廉洁政府目标一定会实现，那么，从秦朝建立以来，中国就不会有腐败周期率，中国王朝就不会更替。中国古代的御史制度确实是对世界的一大贡献，北欧议会监察专员制度实际上是学习中国御史制度的结果。但是，御史制度有两个很大的缺陷:第一，中国古代御史监督体系属于官僚体制的内部调节。仅仅依靠内控机制而完全不顾官僚集团以外的人士特别是平民百姓的意愿，很难保证行政监督系统的有效性。皇帝个人的权力对监察系统的影响很大。只靠内部监督，不可能保证行政高效和吏治廉洁。只有行政官员和监察官员都接受大众的监督，才能保证行政效率和官员的廉洁。只靠内部监督，还会导致监察系统的人员膨胀和机构臃肿。而且，最高统治者皇帝是不受监督的，这就为皇帝滥用职权埋下了祸根。这是传统行政监督制度的一大症结。第二，监察权与行政权容易失调。每当宦官、外戚、权臣专权之时，行政监督的威力极度衰落。而在许多时候，监察官员也极力扩张自己的职权范围，这在地方监察中尤为严重，从而导致行政权萎缩。如果监察系统的存在导致行政系统功能失调，就与其存在的前提相矛盾了。这是传统行政监督的又一大症结。

2012年，前香港行政长官曾荫权超标住宾馆之事，就是古代御史制度缺陷的一个反映。实际上，行政长官与过去皇帝不同，还是受各方制约的，行政长官超标准住宾馆事件还是被公民举报了。但是，与其他公务人员相比，对行政长官制约不够，也是独立反腐机构直属于最高领导者领导的一个弊端。曾荫权超标住宿这种事发生后，香港下一步就得思索如何更好制约行政长官问题，也就是如何通过更好的制度设计来堵住制度漏洞的问题。虽然行政长官超标住宿没有违法，但是，这种行为有害于廉洁政府的建立，与廉洁政府建设格格不入。

三、新加坡和香港廉洁政府建设的启示

从新加坡和香港廉洁政府建设的经验，我们可以得到如下启示:

启示一:要建设廉洁政府必须吸收东西方好的治理腐败经验。任何民族只有学习借鉴其他民族的优秀廉洁文化成果，才能实现廉洁政府的目标。经验证据显示，没有哪种单一的抑制腐败的方法可以奏效。成功的方法往往是范围广泛的多种策略的综合运用，以尽可能做到相互配合发挥作用。［6］P4-5英国在引进中国的科举制度之前，西方的人事制度是很腐败的。在它们人事制度中，不仅有爵位继承制度，还有官位的恩赐制。政党制度产生之后，人事制度又是政党“分肥制”。正是引进了中国的“第五大发明”——科举制，并将其演变为公务员制度，才使西方的人事制度迈入了现代化，这是实现政府廉洁的重要条件。

启示二:廉洁政府建设要发扬中国传统文化中预防腐败的因子。中国传统文化有许多精华，如儒家文化中的勤俭、重教育、知廉耻、以身作则、注重自身修养等，这都是一种长期导向的价值观，这与许多民族追求消费倾向、追求速效、重视面子等短期价值观形成了鲜明的对比。儒家思想中既有产生腐败的文化因子，如“三纲五常”、官本位、重视“圈子”等①这一点，韦伯看得很清楚，他说:在古代中国，“除了皇商和别的大商人，有官职的人是聚财机会最多的人。”“在中国，一切信任，一切商业关系的基石明显地建立在亲戚关系或亲戚关系式的纯粹个人关系上面，这有十分重要的经济意义。”“一切共同体行动在中国一直是被纯粹个人的关系，特别是亲戚关系包围着，并以它们为前提。”见(德)马克斯·韦伯:《世界宗教的经济伦理:儒教与道教》，广西师范大学出版社2008年，第176、272、277 页。，也有培养廉洁行为的文化因子，如注重教育、勤劳、廉洁、耐心和有恒等［5］P220-224，所以，西方人说，亚洲是一种腐败文化，不可能成功治理腐败这种预言是错误的，新加坡和香港廉洁城市目标的实现就打破了这种预言。今天，受西方文化的影响，我们中国人并不了解自己的文化，特别是不了解自己的廉洁文化。好像西方什么都是好的，自己什么都不行。在廉洁政府建设中，不从本国的国情(或如霍夫斯泰德所说的文化这种心理软件)出发，一味地学习西方的廉政建设硬件，最后还是不能成功。反过来说，我们学习西方的廉政建设硬件时，如财产申报制度、政府采购制度和招投标制度等，我们反思一下，我们的心理软件是否被改造过，我们是否具备这些硬件所需要的心理软件。印度有健全的廉政法律、有权力制约机制、有多党制、有发达的公民社会和新闻舆论监督等，但印度并没有实现廉洁国家或廉洁政府的任务。越南和柬埔寨也有公务员财产申报法，但由于没有这个制度所需要的心理软件，所以，这两个国家仍然很腐败。

启示三:廉洁政府建设要速见成效，必须建设独立的反腐机构。新加坡和香港廉洁政府建设的经验主要是从设立独立的反腐机构开始的，见效快，更为重要的是，它是对中国古代御史制度的继承和发扬，明显带有中国制度“路径依赖”的特征，所以，我们大陆反腐败学这种模式比学其他模式要容易得多②事实上，中国很关注新加坡和香港的反腐败模式。莫斯科大学亚非学院副院长安德烈·卡尔涅耶夫说，今后新加坡经验可能会越来越多地用于中国反腐败斗争和建设“服务型政府”方面，这两项工作已被十八大列为重点。见2013年1月25日第14版《参考消息》文章:《中共对新加坡模式兴趣浓厚》。。当然，在学习这种廉洁政府建设模式时，还必须同时进行其他预防腐败因子的培养，［7］如法治、对权力的制约、体制外公众的监督、廉洁文化、零容忍政策、信息公开透明、防止公私利益冲突、政府机关要牢固树立为民服务的价值观等。

启示四:廉洁政府建设首先要从公共权力部门进行。廉洁政府的建设离不开政府、企业和社会团体的共同努力，但是治理腐败要从公共权力部门开始。今天，在中国，还有人在争论政府腐败与社会腐败谁影响谁的问题，这个问题有点像“先有蛋还是先有鸡”的问题。毫无疑问，政府是榜样，政府的腐败会影响企业和社会的腐败，在中国这个有官本位文化的国家更是如此。当然，反过来，企业和社会的腐败也会影响政府的腐败。新加坡和香港治理腐败的经验就是从公共权力部门寻找突破口的，然后再治理私人机构和半官方机构的腐败，从而达到整个社会的廉洁。新加坡现行的《反贪污法》由前总理李光耀亲自推动制定，这一法令的突出特点是全方位打击腐败:法令既适用于政府公务员，也适用于私人机构和半官方机构中的人员;“报酬”不仅包括金钱、礼物、有价证券等财产性利益，还包括职位、就业、契约等非财产性利益;不仅既得非法报酬是犯罪，而且企图获取非法报酬的行为也是犯罪;贪污贿赂犯罪的构成无最低限额要求。［8］

腐败问题不是一个小事情，它确实是关系到“人亡政息”的问题。高度腐败现象会导致政治体制合法性的丧失。腐败“往往也是政权岌岌可危的征兆”。［9］P155荷兰内阁大臣萨琳娜·达勒斯也说:“政权的兴衰取决于政府是否廉洁，政府的廉洁度的降低也就意味着这个政府将失去公众的信仰。”［1］P252中国是具有五千年文明的古老国家，在古代，中国一直领先于西方，只是近500年落后了。我们不能自卑，我们有信心实现廉洁政府的目标，也有信心实现廉洁国家的目标。我们的经济发展速度很快，只要我们把腐败的程度降低，我们在世界上就有影响力，就有文化软实力了。同时，经济发展了，廉洁的目标实现了，才能实现可持续发展，才能为我们的子孙后代造福。如果某一天，中国既富裕又廉洁，那将是对人类的又一贡献。

［1］［新西兰］杰瑞米·波普.制约腐败—建构国家廉政体系［M］.北京:中国方正出版社2003.

［2］［新加坡］张汉音.疏解中国社会张力的关键在反腐［N］.参考消息，2009-07-14(16).

［3］［美］苏珊·罗斯·艾克曼.腐败与政府［M］.北京:新华出版社，2000.

［4］Muhittin Acar·U?ur Emek.Building a clean government in Turkey:pillars，perils，and prospects，Crime Law Soc Change(2008).

［5］［荷］霍夫斯泰德.文化与组织:心理软件的力量(第2版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2010.

［6］［加］斯塔彭赫斯特，［美］庞德.反腐败-国家廉政建设的模式［M］.北京:经济科学出版社，2000.

［7］胡海.法制湖南建设的经验启示与推进理路［J］.湖南行政学院学报，2012，(6).

［8］高川.新加坡:高薪与反腐密切挂钩［N］.参考消息，2009-10-08(11).

［9］［法］杜甘.国家的比较:为什么比较，如何比较，拿什么比较［M］.北京:社会科学文献出版社，2010.