论财政转移支付的规范化与社会公平正义

詹花秀

(中共湖南省委党校、湖南行政学院研究员)

一、财政转移支付的目的与社会公平正义

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。转移支付具有解决财政纵向不均衡、地区间横向不均衡、公共产品外部性问题三个基本功能。转移支付制度是调节政府间财政能力和规范政府间财政关系的重要制度安排，它对整个财政体制的公平性和运行效率都有着重要影响。

财政转移支付是公共财政制度的一项重要内容，公共财政框架下的转移支付就是要让公共服务均等化。建立科学的财政转移支付制度，是实现公共服务均等化、建立和谐社会的需要。同时，均等化有利于促进统一有序的市场的形成，使生产要素能够在市场机制的引导下，按照市场规律在地区之间流动，达到优化资源配置，并促进经济与社会之间、城乡之间、地区之间协调发展。各国经验表明，如果一个国家要实现地区之间的财力均衡和社会公平，必需要一个强大的中央对地方的转移支付制度来支撑。因此，建立规范、完善的财政转移支付制度，是公共财政建设的必然要求，同时也是实现公平正义、建设和谐社会的重要内容。

一般认为，公共服务均等化主要分为初级阶段和高级阶段，初级阶段实现城乡基本公共服务均等化，高级阶段实现城乡人均公共支出均等化。我国处于公共服务均等化的初级阶段，目前，要通过转移支付实现基本公共服务均等化，即提供最基本的养老保障，最基本的教育保障，最基本的人身安全保障等这些基本的公共服务来解决城乡居民最基本的生存权、安全权、发展权等问题。

二、我国财政转移支付的现状及存在的问题

分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，2005年以后，我国形成了以税收返还、一般性转移支付和专项补助等为主要内容的转移支付制度。

一是一般性转移支付。没有规定具体用途的中央对地方政府的转移支付。目的是为了平衡地方财政能力。

二是专项转移支付。指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于社会保障、扶贫、教育、医疗卫生、支农等公共服务领域。

三是税收返还、体制补助和结算补助。这三部分是1994年分税制财政体制改革后财政转移支付的重要组成部分，这是在改革过程中，为了维持既得利益地区的利益，减少税制改革的阻力而采取的过渡措施，是旧体制的延续，不具有均等化功能，在某种程度上具有逆向调节作用。

转移支付制度的建立，为均衡我国地区间特别是东西部财力差异，协调地区经济平衡发展做出了很大的贡献。但它并不能说是规范、科学的转移支付制度。我国的财政转移支付制度，主要是指纵向转移支付，横向转移支付实际中存在，如对口支援等，但没有法律基础和科学依据，也没有形成制度，所以，不能称之为制度。虽然，我国的转移支付制度在缩小地区财力差距、缓解地方财政困难及配合相关政策出台等方面发挥了重要作用，但我国目前仍存在公共产品供给不足、供给结构不合理以及与人民群众需求不同步问题，地区间的财力水平差距仍然较大，各地区在一些基本公共服务项目如义务教育、公共卫生等方面存在较大差异。财政困难地区的居民，基本生活都难以保障，财政困难县连基本工资都不能按时发出。

我国转移支付制度中存在的主要问题，具体说来:

1.财权与事权不对称，法律制度不健全，中央政府难以对转移支付资金进行有效监管

我国的分税制财政管理体制改革，对税收进行中央与地方分成，对财权的划分比较明确，但对事权却没有作相应的划分，造成了财权与事权的分离与不对称。一些应由中央政府承担的公共事务常由地方执行，而应由地方负责的事务却由中央政府来办，本该由各级政府做的公共事务却由企业、个人承担，应由企业、个人投资的竞争性非公共项目又由各级政府来投资。这种模糊的事权关系使政府间转移支付制度缺少目标和依据。不能确定事权和责任，就无法确定转移支付的标准和额度。［1］地方政府得到财政转移资金后，也不需要接受监督与审查，有的甚至用转移支付资金发工资、建办公楼。尤其是，目前，我国是以税收返还、专项转移支付为主，一般转移支付为辅的体制。大部分专项转移支付资金，管理混乱，监督缺失，加大了资金使用的随意性。

2.中央集中财力不够，不足以保障转移支付与平衡各地财政状况

我国自1994年分税制改革以后，中央财政收入占全国财政收入的比重名义上上升到50%以上，但由于大量的税收返还地方，中央财政占财政收入实际占比应该为30%左右。相比美国的60%，日本的63%，澳大利亚联邦政府的70%，加拿大和德国中央政府的50%，我国中央政府的财力显得薄弱，［2］该管的事没有管起来。医疗卫生服务、义务教育、社会保障等，属于全国性的公共产品应由中央财政负主要责任，转移支付力度都不够。我国处于社会经济转型期，改革开放进程中导致的行业差距、地区差距、城乡差距有越来越大之势，各种矛盾和问题复杂，需要处理的事务繁多，中央财政唯有提高财政收入比重，才有能力增加支出，均衡各地财力，化解各种矛盾和问题。同时，财力向中央集中后，主要在中央、省市级财政间分配，考虑县级乡级财政太少，县级财政尤其是困难地区的财政捉襟见肘，使城乡公共服务严重不均衡。

3.转移支付的结构不合理，产生了逆向调节作用

在我国的财政转移支付构成中，税收返还等形式分配所占比重较大，税收返还、体制补助、结算补助都是采用老体制下的“基数法”，即在一定基数的基础上，增量返还，税收越多，返还越多。这是为了减少改革阻力，保证既得利益，其实，主要是保证经济较发达地区的既得利益，所以，税收返还占比太大，实际上就是减少了落后地区可得的转移支付份额。用于税收返还及补助的数额偏大，用于缩小地区差距的数额偏小，产生了逆向调节作用，而不是均等化作用。

尤其不公平的是，我国改革开放30多年以来，东部沿海地区，得到了中央政府的政策优惠，中西部地区贡献了资源和廉价劳动力，使东部地区经济发展速度比中西部快，东部发达地区的税收收入是国家非均衡发展战略的结果，理应在财政政策上作相应调整，给予落后地区一定支援，而不应过多考虑既得利益。

4.专项转移支付不规范，“跑部钱进”有违财政转移支付初衷

在过去的一些年份，专项转移支付在我国转移支付中占了大头。2009年中央对地方税收返还和转移支付总额中，专项转移支付所占比重最高，为43.18%，其它一般性转移支付居于第二位，为25.86%，税收返还居于第三位，为17.27%，均衡性转移支付在转移支付总额中所占比重最小，为13.69%。［3］(注:这里将一般性转移支付分为均衡性转移支付和其它一般性转移支付)。我国专项转移支付的问题不仅在于占的份额大，更重要的是我国的专项转移支付种类繁杂，交叉重复，存在多部门管理，多头审批的问题，2010年的专项转移支付内容，几乎涉及了公共基础设施建设、农林水利、国土、气象、电力、信息、环境、资源、商业服务、金融等各行各业，也包括教育、科技、医疗卫生、社保就业等民生领域，共计200多项。2011年，我国的专项转移支付有287项。几乎每个部门都有，有的项目只有五万元。2008年，4万亿投资催生大量专项资金向地方下拨。“跑部钱进”热潮涌动，当年，专项转移支付占转移支付总额的52.5%。然而，这也并非特例，财政部的数据显示，2011年，中央对地方专项转移支付占到转移支付总额的47.5%。2012年，中央对地方专项转移支付占比为46.7%。［4］我国目前每年转移支付资金达几千亿元，可以动用财政转移支付资金的部门达37个，可以想象，财政转移支付资金的管理是多么混乱。这么多部门涉足，谁来管理?谁来监督?没有法律制约，没有科学依据，甚至一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，寻租空间巨大。自然，就成了会哭的孩子有奶吃。越是发达地区，越是人脉通达，越能争取到财政专项转移支付资金。越是中西部贫困地区，越是拿不出钱打通人脉，越是拿不到专项资金。为了得到转移支付，下级政府多头申报，为了争取财政扶贫资金，不让利益流失，干部没有心思搞经济建设和社会建设，一心只想保住“贫困县”的帽子。甚至于用大量的人力物力“跑部钱进”，成立驻京办，形成了恶性循环。

5.尚未建立面向县乡财政的转移支付制度，农村地区公共服务薄弱

县级政府的财政转移支付资金来自中央、省和市三级政府。从转移支付的资金形式看，县级财政的转移支付资金主要以税收返还、体制上缴、体制补助、专项补助为主，规范化的转移支付只起辅助作用。转移支付不足，但财政支出却不能少，中国的义务教育、预算内公共卫生支出，都是以县、乡财政支出为主。［5］没有规范化的转移支付制度，县级财政实际上就没有保障，县域范围的农村居民均等化的公共服务与公平正义无从谈起。从县级财政支出的来源看，我国县级财政对转移支付资金的依存度达到38%左右。一些贫困县，专项转移支付就占到本县财政支出的30%甚至50%，［4］分税制改革没有确定省级以下地方各级政府之间的财权和事权，现行转移支付主要是指中央和省两级财政，中央政府对省级以下的财政体制没有统一的转移支付方案，具体的转移支付制度设计各省区都不同，没有统一的制度。由于现行政绩考核机制的影响，地方政府一般热衷于搞经济建设，对有经济效益的事情比较感兴趣，省级政府更热衷于把财政转移支付放在效益明显的地区和企业，而不是用于经济不发达县乡的公共服务产品，有的省级政府甚至公开地把财政拨款拨给企业，而对公共服务项目缺乏足够重视。因为投入经济发展较快地区和企业，能够培育地方财力，而投入贫困地区的公共产品，则不会有政绩。对于贫困县乡来说，本地财政增收困难，获得转移支付也难，上级政府下达的事权却是“上面千条线，下面一根针”，什么任务都要完成，什么部门都搞“一票否决”，县乡(镇)政府苦于没有相应的财力，导致政府债台高筑，困扰日益严重。

6.财政转移资金流失与浪费严重

事前没有统筹，事后没有监督，没有责任追究，财政转移支付资金拨付与使用不透明、监管缺失的现状，使得财政转移资金成为政府小集团甚至是个人的囊中之物。

三、规范财政转移支付，努力实现公平正义

不完善、不规范的转移支付制度，带来的最主要问题就是导致的社会不公平。转移支付作为一项重要的再分配政策，其主要功能就是通过财政资金在各级政府间转移，实现公共服务的均等化，不规范的转移支付制度，使之适得其反。所以，改革和规范现行转移支付制度势在必行。

1.转移支付需要尽快立法，建立制度保障

我国转移支付立法问题一波三折，《转移支付法》曾一度列入全国人大立法计划，但因利益博弈，至今没有出台。所以，必须找到打破既得利益的突破口，寻求新的支点和利益均衡点。首先，尽快出台《转移支付法》或在《预算法》中增加转移支付的相关规定，根据事权与财权对等的原则，将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以确定，使转移支付有法可依。其次，要加强转移支付中的监督管理和事后审计，杜绝转移支付资金中的不合理、不科学行为，对浪费、腐败行为追究责任。再次，要将转移支付行为透明化、公开化，要充分发挥各级人大质询与监督功能，接受社会公众、网络、媒体的监督，使寻租行为无处遁形。

2.确立事权与财权对等的原则

确定事权，中央政府主要负责宏观调控及对每个城乡居民有关的公共产品，地方政府则负责地方公共事务。对于覆盖全国范围的公共产品原则上应由中央财政负担，以城乡和区域公共服务均等化为目标，强化再分配职能;各地方政府辖区内的公共产品，强化供给效率;对于外溢性强的项目要根据具体受益情况和需要，由中央、省级、县级政府分担。其次，应按照各级政府承担的事权，合理划分各自支出。把适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放到各级地方政府，则可以令地方拥有更大的自主权，根据自身条件，因地制宜地决定项目的规划、设计和资金分配，使地方的权、责、利更加一致，财权、事权更加统一。

3.确定合理的转移支付规模和结构

(1)提高中央财政在整个财政收入中的比重。中央政府集中适当的财力，有利于提升中央财政在公共服务均等化方面的协调能力和区域均等化目标的实现。

(2)建立一个以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。有相当多的研究(乔宝云等，2006;张恒龙、陈宪，2007;李婉，2007)表明，财政收入留成对地方政府税收努力有正的影响，政府间转移支付制度不利于提高地方政府的财政努力，我国现行的税收返还和总量转移支付两项转移支付制度都对地方的财政努力产生了负面影响。各种数据也一再证明，我国目前的财政专项转移支付分散而低效，所以，要逐步减少专项转移支付项目，提高一般转移支付比例。这样，可以让地方政府根据实际需要，支持本地公共服务建设，把更多的资金纳入预算管理，也能更好的让地方政府承担管理责任，减少浪费和流失。逐步减少税收返还比例，以收入留成方式保证地方既得利益，这样可以更好地鼓励地方发展经济，增加财政收入，而不是把精力用于博弈和讨价还价。同时，提高对与个人生产、生活相关项目转移支付的比重，提高均等化程度。教育、医疗卫生、养老保险、失业保险、“三农”等公共服务领域是目前需要实施转移支付的重点实施领域，这些相对稳定而必须的项目，要纳入一般转移支付范围，根据客观需要，经过科学测算，建立转移系数。把一些特殊的外溢性项目，如粮食补偿基金、生态补偿基金，纳入专项转移支付，建立稳定的转移机制，避免“跑部钱进”。

4.直面县乡财政困难局面，为农村居民提供基本的公共服务

对县级财政的转移支付，近些年来有很大改善。从2005年起，中央财政积极解决县乡财政困难的问题，加大中央对地方财政转移支付力度。同时，推进“省直管县”和“乡财县管”等改革，逐步向以实现城乡公共服务均等化为目标的地方公共财政体制过渡。但目前来看，县乡财政困难的局面并没有从根本上得到改善。因此，必须完善中央对省转移支付体系的同时，完善省对市(县)、乡的财政转移支付体系，强化中央财政和省级财政的再分配功能，通过建立最低财力保障线和公共服务均等化指标，提高县级公共服务水平，让农村居民能享受基本的公共服务。

5.统一口径，公开透明，杜绝多头审批和监督管理失控现象

逐步将专项转移支付资金纳入财政预算，统一分配至地方，不再经由各部委逐级对口往下分，杜绝因“跑部钱进”和部门利用审批权而滋生的腐败问题。从2007年开始，财政部大力推动中央补助地方专款的清理整合工作，对现有地方专款项目进行整合、压缩，严格新设地方专款的审核程序。2012年，中央进一步完善转移支付制度，改革财政转移支付体制，优化转移支付结构，提高了转移支付的科学性。一是严格规范与控制新设专项转移支付项目，从源头上控制专项转移支付数额;二是整合归并专项转移支付项目。三是将具有一般性转移支付性质的专项转移支付调整为一般性转移支付，按照公式法方式进行分配，按一般性转移支付方式管理。［6］在2013年全国两会后公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中，关于调减专项转移支付的要求更加具体和明确了。笔者认为，这些措施都将对治理专项转移支付中的乱象起到了良好的作用，但改革涉及到利益的调整，执行起来有一定难度。所以，仅仅是压缩还不够，基于专项转移支付中多头审批管理混乱的现状，要逐步减少专项转移支付部分，将教育、科学技术、扶贫、医疗、社会保障等专项资金纳入一般性转移支付范围。没有了资金来源，就堵住了乱的源头。同时，要求各级政府对财政收支情况公开透明，普遍接受上级政府、同级人大及社会监督，这样，浪费、腐败现象就无处可藏。

6.科学分配财政转移支付资金，切实达到基本公共服务均等化的目标

科学分配转移支付资金，涉及到转移支付项目、资金比例、指标体系、计算方法等，要做好一系列的基础工作:一要有科学的法律依据，要加速立法;二要有科学的计算方法，要借鉴国外先进经验，确定转移支付项目和支付公式;三要有科学的客观依据。比如，在税收返还中，用因素法代替基数法，需要根据自然环境、经济发展水平、人口数量、城市化程度、人口密度等因素，确定财政转移支付数量。这就需要全国统一、客观真实的各种数据。这都需要我们建立一个科学的统计方法和真实的统计信息系统。

［1］靳连峰.完善我国转移支付制度探讨［J］.扬州大学税务学院学报，2009，(2).

［2］财政转移支付制度存在的问题与完善对策［DB/OL］.财政部网站，http://www.sina.com.cn 2009-01-05.

［3］马昊.我国财政转移支付制度存在的问题、原因及对策研究［J］.商场现代化，2010，(1).

［4］贾晓俊等.新中国转移支付制度回顾与展望［J］.商业时代，2010，(11).

［5］郭云，李赖志.完善转移支付制度，力求公共服务均等化［J］.经济研究导刊，2010，(16).

［6］杨琳.央地财权新调整 下放一批专项转移支付项目［J］.瞭望新闻周刊，2013-04-22.