农村基层党的建设中村支两委关系协调问题研究

阳信生，王习贤

(1.湖南商学院，湖南 长沙 410205;2.湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

自1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布以来，村党组织和村民自治组织这两个性质和功能不同的组织的关系如何协调便成为理论界和实践界讨论的一大基本问题。徐勇在《中国农村村民自治》一书中就曾指出:虽然“从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的”，但在实践中，两者关系的协调“仍是一个尚待解决的问题，并影响着村民自治的运作”。［1］P203-204在《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》一文中，徐勇仍称:“‘乡村关系’和‘两委关系’成为现阶段村民自治进程中的突出矛盾，也是村民自治进程中理论上争论最多、实践中难点最突出的问题。”［2］P57赵树凯在《农民的政治》一书中亦指出“农村党支部和村委会的关系不协调，被认为是影响村民自治的‘第一问题’。”当前村两委矛盾问题仍然是一个亟待解决的理论问题和现实问题，需要在全面梳理学术界相关研究成果的基础上，对实现村两委关系协调的整体性制度设计开展进一步研究，以求得村两委矛盾问题的根本解决。

一、村支两委矛盾的实质与根源

关于村支两委矛盾，或认为是村党支部书记与村委会主任之间的矛盾，或认为是农村派系矛盾，或认为是农村权力配置的结构性矛盾。但是，这些矛盾只是一种表象，从实质上看，村支两委矛盾主要不是村党支部书记与村委会主任个人之间的矛盾，也不单单表现为两个村级组织的矛盾或派性矛盾，它涉及到村级治理中党政关系、乡(镇)村关系、行政与自治的关系等各种复杂的关系，换言之，村支两委矛盾是当前党政矛盾、乡(镇)村矛盾、行政权与自治权矛盾的体现和折射，是农村二元结构下的村支两委关系的失衡、村级权力结构的失衡的反映，是行政权对自治权的侵蚀的显性体现。徐增阳等认为，村支部与村委会的冲突包含个人间冲突、组织间冲突和权力间冲突三个层次。村委会直选后，这三个层次的冲突都被放大。并认为:“从某种意义上说，‘两委’关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家与农民的关系。‘两委’冲突的实质就是行政权与自治权的冲突，政务与村务的冲突和国家与农民紧张关系的外显。”［3］P72佟德志亦指出，“‘党的领导’和‘人民的首创精神’会在特定的时间、特定的地点发生冲突。而一旦出现冲突，就会出现两者之间的紧张，甚至会演化为矛盾，从而形成的就不是民主模式之间的对接，而是民主模式之间的错位”，“农村出现的‘两委矛盾’就是两者错位的一个表现”。［4］P72-73

一般而言，党的领导与村民自治并没有根本矛盾，两者完全可以统一起来。从各自权力的法律规定性、组织机构的产生的合法性、组织运行的合理性正当性来说，村支两委都有存在的制度性空间和现实基础，也都得到了村民的认同和支持。但是，《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党章程》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定了村级党组织的领导核心地位，却未对村党支部如何发挥领导、支持和保障作用进行明确规定，也没有对村支两委各自的职能分工进行具体而明确规定。正是这种法律以及相关制度文件模糊性规定给村民自治的实际运行所留下的巨大弹性空间，导致农村基层党政不分，党权、行政权对社会自治权构成了某种侵蚀和压制作用，使得村支两委矛盾长期以来难以得到根本解决。

因此，可以说，两委矛盾问题，其实就是一个党政关系错位和失衡问题;协调两委关系问题，其实是一个国家与社会的关系、行政权与自治权的关系理性重构问题，是一个政党、国家与社会之间关系合理建构与良性互动格局形成的问题。

二、破解村支两委矛盾:两委合一，还是两委分立

为破解村支两委矛盾，学术界进行了比较深入的探讨，特别是各地涌现了独具特色的”一肩挑”、两票制、两会制、“4+2”工作法、一制三化、青县模式等经验模式、引起了学界的广泛关注，但观点颇多分歧，主要分歧点在于实行两委合一，还是两委分立。为协调村支两委关系，2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，明确提出“四个提倡”:“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”这就是以党政合一为主要特征的“一肩挑”模式。学术界对于“一肩挑”模式的评价不一。党国英赞成“一肩挑”，并主张党政结合，认为实行村级“党政结合”意义重大，能更好地实现农民的民主权利，有利于加强和改善共产党对乡村社会的领导，为中国民主制度改革深化探索了一条新路子，是乡村民主政治的重要发展。但不少学者认为，以村级党政结合为基础的“一肩挑”存在明显不足，整体效果欠佳。贺雪峰认为，“一肩挑”当然可以协调村支书与村委会主任之间的关系，因为村支书和村委会主任是同一个人。但是，“一肩挑”并不能解决村支部和村委会本身的性质或授权关系所引出来的深层问题。［5］P62-67徐增阳等人认为，“一肩挑”并不能真正解决“两委”冲突，其对解决个人间冲突是有效的;对组织间冲突的解决，是以加剧村干部角色冲突为代价的，是有限的;对权力间冲突而言，它的本质是国家行政权与自治权的冲突，是“政务”和“村务”的矛盾和冲突，是全局利益与局部利益的冲突，是村庄资源不足以满足两种需要的外在表现。简单的推行“一肩挑”，甚至“一刀切”，不仅不利于加强党的基层组织建设，也不利于村民自治的健康成长。［3］73-74景跃进亦指出，乡镇政府普遍欢迎“一肩挑”制度安排的奥秘在于:在党政不分的体制下，乡镇政府利用乡镇与村庄党组织之间的领导关系，来淡化甚或取代乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系。”［6］P13

不可否认，两委合一、党政合一的“一肩挑”模式对于加强党对农村工作和村民自治的领导，对于精简机构、降低治理成本、提高行政效率都产生了积极的作用。但村支两委“一肩挑”、村委交叉任职的做法过于功利化、简单化，其搁置了两委的权力范围和职能界定这一根本问题，掩盖或回避了村“两委”矛盾，不治本也不治标，还极易导致新的矛盾。调查发现，实行“一肩挑”和村干部交叉任职后，由于村级权力高度集中、且缺乏有效监督，村级自治权力异化现象比较严重，不少村出现了村党支部书记“一言堂”现象。有村支部书记认为“村里的事一切都应由书记说了算”。有这种观点的村党支部书记不在少数。［7］P73可见实行“一肩挑”后，党的领导作用当然是强化了，村民自治的色彩却更加淡薄;村支两委关系固然“和谐”了，但却只是掩盖了矛盾，并不能实现两委关系的真正和谐。

同时，“一肩挑”实施中的难题也不少，如若先选村主任后选村支书，当选的村主任不是党员便不好处理，把当选者培养成党员，固然亦无不可，但他若不愿意入党，或者因不符合入党条件等原因党支部不愿意发展其入党怎么办?即便是党员，也未必有把握在党员投票中获得多数票，又该如何处理?目前在实践操作中，通常的做法是让当选后的村支书再去竞选村主任。为了达到“一肩挑”这一“预期目的”，选举很容易走过场，有的地方甚至规定村支书作为村主任的等额候选人参加选举，极大地淡化民主选举色彩。如果无法有效保证村委会选举和党内民主选举的公正性，该模式的价值很值得怀疑。特别是如果党的领导与村民自治的统一是取消村民选举、虚置村民自治后将村民自治选举的机制和方法引入村党支部选举以解决两委矛盾，与取消村民自治便没有什么差别了。

因此，两委分立是在我国当前的政治体制格局之下理顺村支两委关系的理性选择。关键问题在于如何科学合理地设计两委分立后的两委关系格局和村级权力结构体系。这要求我们在村支两委分开的基础上，将坚持党的领导、村民当家作主和依法治村结合起来，实现党的领导与村民自治的双强，推动党领导下的村民自治制度改革和完善，推动村支两委关系民主化、法制化、规范化、科学化。要解决的主要问题有:党内民主如何实现，党的执政和领导方式如何真正实现转变?党的领导如何与村民自治结合起来?如何理顺乡镇与村级组织之间关系，明确乡镇对村民自治的指导、支持和帮助?等等。

三、村支两委和谐关系建构的现实思考

任何回避矛盾或模糊村支两委职能分工的做法都于事无补。破解村支两委矛盾亟待制度创新。制度创新必须从我国实际出发，坚持党的领导，实现党的领导与村民自治的有机结合。村支两委关系的协调，必须坚持法制、民主、自治的原则，实行两委分开，大力推动党内民主和村民自治制度建设，以推动村级党组织合理放权、实现党的领导和执政方式的转变为核心，严格区分并明确界定村级党组织与村委会的职能范围，形成村党支部、村委会与其他农村公共组织有效合作、良性互动、相互制衡的现代村级权力结构和治理格局。具体而言，要从如下几个方面入手:

(一)坚持和完善村级党组织的领导，大力推进党内民主，并将党内民主与人民民主有机结合起来

由于革命和建设过程中党组织不可取代的地位和作用，党组织的权威性和民意支持率很高，至今大多数村民都认为，农村党组织负责人是农村的“一把手”。党在农村基层的实践表明，党的领导不是实现村民自治的障碍，而是最有力的保障，这是一个基本的前提;党是强有力的领导核心，党的作用和功能是方向上的、政治上的、目标上的，不是直接管理村务，不是直接代替民众做主，村务应该由村民通过村民委员会直接进行有效管理。

因此，应坚持党支部在农村基层的领导地位和核心作用不能动摇，这是推动村民自治的基础和保障。在党的领导下，将党的领导与村民自治结合起来，既发挥好党组织的作用，又建立有效的村民自治机制充分保证村民当家作主，这既符合党的宗旨，也完全符合村民的意愿，既扩大了党的群众基础，提高党的民意支持率，又推动了农村基层民主的发展。“两票制”的村民信任票便是一种非常可取的做法，将民主的轨道从村委会铺设到党支部的大门，让党接受群众的监督、拷问，是将党内民主与人民民主有机结合、有效对接的有效探索，具有重要的创新意义。有学者甚至指出，作为解决农村人民当家作主与党内民主关系的新实践，“两票制”备受关注，也引发了人们更深层次的思考。“这种‘人民当家作主’和‘党的领导’在基层的合力效应具有重要的是否具有示范意义这一问题的意义已经超出了党内民主和村民自治本身，成为‘人民当家作主’和‘党的领导’能否实现有机结合的重大实践问题，而且，这一问题的解决甚至对世界范围内的政党与民主关系都会做出重大的理论贡献。”［4］P73

(二)建构两委分立基础上的村级决策权、执行权和监督权彼此分立、相互配合的村级公共权力结构体系

实行彻底的两委分开后，权力如何制衡?这就要求科学合理地配置村级公共权力结构体系，实行决策权、执行权、监督权三分，建立村级决策机构、执行机构、监督机构相分离并相互制衡的村级权力结构体系。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党章程》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》的相关规定，完善党领导下的村民自治机制，应通过发挥党组织联系群众、团结群众的优势和特点，支持和保障村民通过村民大会、村民代表大会、村民委员会及其他组织行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利。具体而言，应围绕着党的领导下村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四大民主权利的有效实现这一基本问题，建立权责一致、分工科学合理、便于操作的村支两委职能分工体系。

民主选举方面，由村党支部领导村民选举委会的工作，村党支部书记担任选举委会主席，负责组织、监督整个村级民主选举工作，确保选举的程序公正和实质公正。

民主决策方面，建立村支两委联席会议和综合协调机制，实行村党支部和村委会共同决策制度，联席会议由村党支部召集，但实行集体领导制度，采用委员会形式讨论决定问题。决策动议可以由村党支部或村委会或村民提出，由村党支部和村委会联席会议商议，决定是否列入决策议程。列入决策议程后，村党支部和村委会可以通过召开村党员大会或代表大会等形式征求意见，召开村支两委联席会议扩大会议，邀请部分党员代表、村民代表等列席会议，广泛听取各方面意见后完善有关决策动议，并实行集体决策，实现决策的制度化、规范化、科学化、民主化;由村党支部将村支两委联席会议决定的事项提交村民代表大会或村民大会讨论，通过才能正式生效。因为，村民自治条件下，村民大会和村民代表大会是村级最高决策机构，党支部领导村委会、支持村民大会和代表大会行使最终的最高的民主决策权。具体做法由党支部召集村民大会或代表大会，或者直接担任村民大会主席或代表大会主席，全面负责村最高权力机关的工作，领导并支持村民行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四大基本权利。

民主管理方面，村级事务的管理权由村民委员会行使，由村民委会实行民主管理。村民大会或代表大会成为村级最高权力机关，村民委员会是其执行机关，具体行使村级事务的管理权，负责执行村民大会或代表大会的决定，通过村民委员会定期向村民大会或代表大会报告工作等方式，接受村党支部、村民大会、代表大会以及村级专门监督机构对村委会执行情况的监督。

民主监督方面，村民监督的主体是村民，要确保村民民主监督权利的实现。为保证监督的有效性、权威性，代表广大人民群众利益的村党支部可以代表村民具体组织对村级事务执行情况的监督;当然，村民也可以监督村党支部的工作。为了提高监督效力和效果，应成立专门的独立的村民监督委员会监督农村党支部和村委会的工作。村民监督委员会由村民直接选举产生，直接对村民负责，村务监督委员会直接受乡镇党委的领导，对乡镇党委负责，与村党支部、村委会成为三驾马车，并行不悖。同时，建立村务公开制度，将村委会的工作完全置于村民和村级专门监督机构的有效监督之下。

(三)将行政事务与村级事务完全分开，理顺乡镇与村级组织之间的关系，推动村民自治模式创新

要解决村支两委长期存在的矛盾，让村民真正实现自己的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四大民主权利，应将行政事务与村级事务完全分开，政务由政府行使，村务完全由村民按照法律的规定来进行。就政务与村务的划分问题，徐勇提出应合理划分政务与村务、并根据事务建立必要的组织分工机制、实现合理分工基础上的相互融合，还提出兼顾效率和民主的管理原则，由村党组织主要负责政务、村民自治组织参与政务的处理;村民自治组织主要负责村务，村党组织在处理村务中发挥引导作用。［1］P203-217这一思路具有重要参考价值。但问题在于，在政务与村务合理划分后，政务或村务应由不同组织分开行使、独立负责、接受有效监督，否则内在的矛盾冲突仍然难以避免。为此，应理顺乡镇与村一级的关系、推动村民自治机制创新。具体设想是:村委会或村公所作为基层政府的派出机构，代表基层政府履行政务，村民自治下沉到农村社区，由社区委员会或社区理事会管理辖区村务，实行完全意义上的社区自治。于行政事务，要求乡镇政府或基层政权利用建立派出机构或通过与村民自治组织或其他农村自组织签订合作协议的方式来进行，确保政令畅通、执行有力;对于纯属村民自治事务，乡镇政府和政府派出机构承担一定的指导、监督、协调作用，让农村社区自治组织独立发挥作用。

(四)大力发展农民自组织，建立各种自组织与农村党组织、村民自治组织之间良性合作与相互制衡关系

大力发展农村自组织、提高农民的组织化程度，是推动村民自治发展的根本要求和重要支撑。村民委员会作为一个社区自治组织实际上体现的是社区成员间的合作伙伴关系，社区成员应当包括村民与由村民自愿组成的中介组织、专业合作组织等自组织，他们都是权利独立和地位平等的自治参与者。农村自组织的发育和成熟对于建立农村各种组织之间的良性互动和有效合作关系具有重要影响，同时，有利于外部对村支两委进行一定的制约，对于规范村支两委的运行、构建和谐的村支两委关系。有研究者便指出，基于共同经济生活需要建立的专业合作组织，基于公共生活需要建立的社区群体组织等，村民委员会与各种服务乡村和“三农”发展的社会组织共同合作就会进一步促进村民直接参与乡村自治，摆脱各种形式的非理性组织控制，阻止宗教、宗族、家族和帮派以及其他势力对群众自治隔阂乡村民主事务的干预，防止乡村换届选举陷入利益和权力争夺之中，从而推进村民自治的制度化和规范化。［8］P33

四、结论

总结本文的研究，可以形成如下基本结论:

第一，村支两委矛盾问题的实质是党政关系错位和失衡问题，是一个国家与社会的关系、行政权与自治权的关系理性重构的问题。

第二，在我国当前的政治体制格局之下，将坚持党的领导、村民当家作主和依法治村结合起来，实行两委分立，推动党领导下的村民自治的法制化、科学化、规范化，实现党的领导与村民自治的双强，是协调村支两委关系的根本之道。

第三，具体而言，协调村支两委关系，应在两委分立基础上，围绕着党的领导下村民民主权利的有效实现这一基本问题，建立权责一致、分工明确、科学合理、相互协调、便于操作的村支两委职能分工体系;建立村级决策权、执行权、监督权相分离并相互制衡的村级权力结构体系;形成农村党组织、村民自治组织和农民自组织的多中心合作、良性互动的治理格局。

［1］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉:华中师范大学出版社.1997.

［2］徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释［J］.学习与探索，2006，(6).

［3］徐增阳等.一肩挑”真能解决“两委”冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路［J］.中国农村观察，2001，(1).

［4］佟德志.从党内民主和村民自治看中国民主政治发展的合理效应［J］.政治学研究，2008，(4).

［5］贺雪峰.面子、利益与村庄的性质——村支书与村主任关系的一个解释框架［J］.战略与管理，2000，(11).

［6］景跃进.政党、国家与社会:三者维度的关系——从基层实践看中国政治的特点［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2005，(2).

［7］中央农村基层党风廉政建设工作联席会议办公室编.农村基层党风廉政建设研究与实践［M］.北京:中国方正出版社，2007.

［8］马翠军.村民自治:政治话语还是发展话语［J］.读书，2009，(10).