民族自治地方基层政府社会管理：意涵、问题及对策

2013-04-11石兴安陈黔波

四川职业技术学院学报 2013年4期

关键词：基层政府社会管理加强

石兴安，陈黔波

（1.凯里学院经济管理学院，贵州凯里　655000;2.中共从江县委党校，贵州从江　557400）

民族自治地方基层政府社会管理：意涵、问题及对策

石兴安1，陈黔波2

（1.凯里学院经济管理学院，贵州凯里655000;2.中共从江县委党校，贵州从江557400）

摘要:民族自治地方基层社会是我国整个社会体系的重要组成部分，其社会管理是否能够得到加强和创新，这影响了民族自治地方政府对民族自治地方整个社会的管理效果和治理成败，因此，加强和创新民族自治地方基层社会管理的意义重大。改革开放30年来，民族自治地方基层社会的经济建设得到了很大的发展，民族自治地方基层社会的发展是中国繁荣昌盛的内容之一，但是，在经济得到发展的同时，社会管理也出现了新问题。这些新问题，不利于民族自治地方基层政府进行社会管理。民族自治地方基层政府在社会管理创新，社会全方位发展，社会事业的全面发展等诸多方面还比较薄弱。本文依据这样的背景下就民族自治地方基层政府社会管理进行探索，提出了许多完善其社会管理的路径。

关键词：加强;创新;民族自治地方;基层政府;社会管理

1　民族自治地方基层社会管理的意涵

1.1民族自治地方基层社会管理的含义

社会管理有广义和狭义之分，由于各学科的出发点不同，对社会管理的理解有一定的差异。因此，学术界有不少争议。第一种观点认为，社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[1]第二种观点认为，社会管理的概念可以界定为:政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建立经济、社会和自然协调发展的社会环境。[2]第三种观点认为，社会管理就是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动。[3]

综上所述，本文认为民族自治地方基层社会管理主要是指民族自治地方基层（基层社会是指县（县级市）、区级以下,包括乡、镇）党委、政府和社会组织依据相关的法律和法规对社会组织、社会事务和社会生活进行监督、控制和管理，使社会和谐安定有序运行、矛盾最小化、公平正义、充满活力。社会管理是一个全方位的过程，它是社会管理主体不断进行理论创新和实践的过程，其本质特点是对人的管理和服务。因此，在社会管理过程中必须坚持做到以人为本、执政为民，全面贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，做到不断维护好最广大人民的根本利益。

1.2民族自治地方基层政府社会管理的特征

中国的民族自治地方，是依法实行民族区域自治的地方，是国家不可分离的部分，是地方的一种特殊的类型，是民族自治地方的政府。由于受到诸多方面因素的影响，如民族、地理、历史等因素，其中最主要的是民族性。民族自治地方基层政府作为具有很强特殊性的地方政府，它具有自己的特殊的特点，所以其社会管理职能也具有相应的特殊性。民族自治地方基层政府本身的特殊性决定了其社会管理的性质。

第一，民族自治地方基层政府社会管理环境的特殊性。既是民族自治地方政府，又是基层的政府，决定其特殊性的首要因素是民族性，它构成了民族自治地方基层政府社会管理的外在环境因素，而且也影响了民族自治地方基层政府在落实政策和执行公共事务，这也是民族自治地方基层政府必须考虑和重视的因素。这些环境因素具体包括了民族自治地方特殊的自然、地理环境，经济环境，政治、法律环境，文化、宗教环境以及国际环境等。[4]

第二，民族政治地方基层政府社会管理任务的特殊性。由于特殊的社会管理环境，民族自治地方基层政府在进行社会管理时，还会面临着不同民族的利益关系和民族之间矛盾的问题，特别是在民族自治地方基层社会这些矛盾更加突出。民族自治地方基层政府在协调这些利益和矛盾的同时，要以少数民族能够接受得方式，例如，使用少数民族语言，还必须充分尊重少数民族的文化和风俗习惯，而且还要保护少数民族特有的文化。面临这些特殊管理环境和矛盾因素，与一般地方基层政府相比，民族自治地方基层政府的社会管理更加特殊。

第三，民族自治地方基层政府社会管理内容的特殊性。民族自治地方基层政府社会管理的内容是非常复杂。一方面，民族自治地方政府要承担一般地方政府所担负的管理任务，促进和改善民生，大力发展教育、科学、文化、卫生、体育等社会事业，扩大就业，调整社会分配结构，建立和完善社会保障体系，为辖区内的各族群众提供更多更好的公共服务，加强社会管理，协调各种社会利益关系，并能够有效应对各种突发公共事件。[5]另一方面，由于社会管理环境的特殊性，民族自治地方政府还在民族计划生育、民族社会医疗保障、民族教育、民族文化民族地区环境保护等方面担负更为特殊的任务。

总之，民族自治地方基层政府社会管理的特殊性决定其社会管理的任务的重大，它要求民族自治地方基层政府必须了解民族自治地方基层社会发展规律，把握好社会管理规律和着力点，这更加有利于民族自治地方基层政府社会管理的胜利进行。

2　民族自治地方基层社会管理存在的问题

虽然民族自治地方基层政府在社会管理取得了较大的成就，但是我们不能否认民族自治地方基层政府当前社会管理所存在的问题，而这些问题的存在制约着社会和经济有序健康的运行以及构建和谐社会瓶颈。以下几个方面是当前民族自治地方基层政府社会管理所存在的问题：

2.1社会管理理念和方法落后

2.1.1受传统的管理理念的影响

建国以来，在传统的社会管理和行政思想的影响，为了适应计划经济体制的需要，存在着“大政府”“小社会”的局面，特别是在基层政府，其角色是全能和管制。政府是社会的主导着社会资源和社会事务，随着社会主义市场经济体制的改革和政府职能的调整，如今发生了一些实质性的变化，但传统政治文化对于政府及其公务人员的影响还远没有消除。[6]

2.1.2社会管理理念不成熟

一直以来，受到计划经济体制和“经济本为”思想的影响，许多政府官员认为社会发展是从属于经济发展，其地位也在经济地位之下。一些人被传统观念所束缚，而对我国的经济结构、社会组织结构、阶层结构以及国家与社会的关系等方面发生的变化没有及时认识清楚，尤其是没有正视近些年在社会发展领域出现的矛盾和问题。有些政府官员意识到了政府社会管理的重要性，但是在社会管理过程中如何处理好政府与市场、政府与社会关系的问题上往往是无能为力的。就是在这种观念下引导着政府的行政行为，导致了政府只注重经济的发展却忽视了社会发展，形成了恶性的政绩观，一切工作的出发点和终点都是为了GDP，而且把GDP也作为政绩考核的标准，这样就导致了官员很难意识到社会管理的重要性，社会管理体制改革也只是泛泛而谈，再加上民族自治地方基层政府官员的个人知识广度和业务素质问题，对民族自治地方基层社会发展规律也没有认清，对社会管理的规律、方法、原则、内容和着力点都缺乏足够的认识和理解。民族自治地方基层政府要加强和创新社会管理，首先必须要对民族自治地方基层社会和社会管理的相关知识要有足够的了解。

2.1.3社会管理方法落后

民族自治地方社会经济都相当落后，基层政府的财政收入相当有限，导致了行政财力的匮乏，制约了政府向现代化政府的转变。例如，在政府电子政务建设上，民族自治地方基层政府更是相当落后，一是没有足够的财政能力建立政府相关的信息网络和引进先进的信息处理技术，所以公民没有能够准确获取相关信息和回应。二是政府官员的知识结构不完整，而且思想上也很难接受办公系统的现代化。所以在很多社会管理领域中，主要是管理方式落后，从而导致行政效力低下，社会建设必须要有全新的管理技术和方法，以促进社会管理的科学化，提高民族自治地方基层政府社会管理的能力。

2.2社会管理体制不健全

2.2.1管理主体单一

长期以来政府作为社会管理唯一的主体，依靠者行政权力掌控着社会的很大部分的资源。虽然社会组织和人民团体也是社会管理主体之一，但是社会组织是在政府的领导和管理之下活动，而且社会组织的行政级别和正式的行政编制，社会组织的活动，一般都有政府部门或者监管部门的支持和帮助。因此，社会组织与政府的联系密切，而且受到政府的领导，形成了浓厚的行政色彩，而且自主性也不高。没有作为一个独立的主体进行社会管理。

2.2.2人才缺乏

社会管理是一项专业很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。[7]从当前民族自治地方基层政府干部队伍的民族化可以看出民族自治地方社会管理人才数量很少，而且政府人才结构和不合理，相当一部分的社会工作专业人流到其他社会领域，政府难以招纳对口的专业人才。政府工作人员专业化水平低，大多数没有进行专业化系统的训练，政府官员知识结构也不合理，高层人才非常缺乏，这与东部发达地区的差距很大。所以我国出台了相关政策，鼓励大学生到基层就业。了解民族自治地方基层社会的管理规律，必须要有专业知识的社会管理人才队伍。当前，社会问题发生频繁，民众上访人数剧增，这是政府社会管理滞后带来的后果。

总之，民族自治地方基层社会如果没有大量的专业化的社会管理人才，政府的社会管理和公共服务难以发挥应有的效用，构建民族自治地方基层和谐社会就变得相当困难。

2.2.3社会管理体制改革相对滞后

当前社会管理体制受到传统社会管理体制的影响很深，传统的色彩浓厚，没有摆脱传统的影响。我国对社会管理和社会管理体制的认识和研究还很不充分，现行社会管理体制还很不科学、很不健全，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还远未形成。首先，政府没有设置专门的社会管理部门。现有的社会管理部门结构不完善，多头领导、责任不明确、部门之间缺少应有的协调。其次，“大政府，小社会”的影响下，政府介入的面过广，过多的管理社会事务。随着社会的不断发展和转型，政府作为社会唯一的管理主体的相关机制难以适应社会的发展。最后，政府的社会管理技术和手段落后。当前，行政手段作为政府社会管理重要手段，也是一直惯用的手段，过度的使用行政手段会导致官僚的行为。在民族自治地方基层政府在建设现代化政府是遇到了很大地瓶颈，先进的技术难以推广，各项信息技术较为落后，政府难以驾驭需要高科技的风险评估和监测。

总而言之，改革政府社会管理体制是建立完整的社会管理格局的首先要条件，但是，随着社会结构的不断变化，政府需要不断改革旧的社会管理体制，只有这样才能适应社会的发展。

2.3社会管理法制建设滞后

2.3.1旧的立法不能适应当前的形势近年来,虽然国家加快了社会管理领域的立法工作步伐,制定了许多相关的法律法规,但是目前我国有关社会管理的立法滞后于经济和社会的发展,还存在不少问题。[8]旧的立法是根据当时的社会形势进行社会管理立法，由于当时的时代局限，存在一些问题。现阶段，政府还一直沿用大部分旧的相关法律，而现阶段的社会管理相关的法律较为分散，难以成体系。容易产生法律重复和碰撞。这给司法带来很多的不便。

2.3.2社会管理监督机制缺乏

从一个完整的社会管理格局上看，政府作为社会管理的重要主体之一，而且责任重大。但是，一直以来由于缺少相应的制度，在对政府社会管理缺乏必要地监督，容易导致行政权力的滥用，产生腐败现象。所以，加强政府社会管理监督更加紧迫。

2.3.3相关制度不完善

法律制度是社会管理顺利进行的有效保障。在国外相关的法律制度比较完善，例如，社会保障、社会组织、社区管理、社团等相关的法律法规。这些方面的法律法规在我国还不完善。例如，有关农村社会保障没有相关的法律法规。一些新兴的社区组织如物业公司、业主委员会、社区志愿者服务、社会工作者等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规范，由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生。完善社会管理法律制度，有利于社会管理顺利有效地进行。

4　民族自治地方基层社会管理的路径选择

4.1把握民族自治地方基层政府社会管理的着力点

胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调，要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。从中央到地方，在对社会管理的认识和实践都有了很大进步。但是，由于民族自治地方基层社会的特殊性和民族自治地方基层政府社会管理经验的不足，民族自治地方基层政府社会管理必须适应社会的新发展和新的变化，找准着力点，深化认识民族自治地方社会管理的规律，积极探索和理清思路，不断提高民族自治地方基层政府社会管理的自觉性和科学性。

3.2加强民族自治地方基层政府社会管理能力建设

党的十七届五中全会强调：“要加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会稳定”。政府能力是一定的政府体制与公务员共同培育、交互作用的结果。[9]民族自治地方基层政府的社会管理能力是否得到加强，这关系到民族自治地方基层社会稳定和谐。因此，我们必须要加强民族自治地方基层政府的社会管理能力。在民族自治地方基层社会里家族是在我国农村改革的大环境之下萌发并发展起来的，它对家庭成员有一种凝聚、控制和保护的作用，这是政府对农村社会控制力降低的非正常情况下所发生的特殊社会现象。家族势力在民族自治地方基层社会，家族势力活动逐渐上升，影响了基层政府社会管理的顺利进行，所以，基层政府必须要消除家族势力。首先，基层政府派驻村干部进行整顿，加强农村基层组织建设。其次，正确引导家族势力向正规组织靠近。消灭家族势力，有利于减少政府社会管理的阻力。

3.3创新民族自治地方基层政府社会管理理念

民族自治地方基层政府要加强和创新社会管理，首先必须要摈弃传统的社会管理理念，用全新的社会管理理念来进行社会管理，主要有以下几个方面：以人为本的社会管理理念，科学发展管是社会管理的指导思想，它的核心内容是“以人为本”，这是民族自治地方政府在进行社会管理的全新理念，也是政府社会管理的必须遵循的原则。政府要不断深入基层了解实际情况，关注弱势群体和人民群众最关心的现实问题，要实现人的全面发展;社会管理服务理念，民族自治地方基层政府要树立为人民服务的理念，即行政行为就是服务行为，摈弃“管制型”，建立新型的“服务型”的社会管理理念。在思想上，要打破官民之间长期的隔阂，使官民之间成为一条线，官员服务民众，民众拥护官员。在行动上，要位群众做好事，做事实，满足群众的需要，这样有利于人民遵从政府，认真配合和参与政府社会管理，改善政府形象。所以，政府要增强服务理念，把服务的理念贯穿与社会管理的始终;社会管理法治理念，依法治国，是我们党领导人民群众治理国家的基本方略。当今社会是法制社会，民族自治地方基层政府在进行社会管理时，必须大力宣传法制教育，让少数民族群众更加懂法和知法，可以弥补少数民族习惯法的缺点，民族自治地方基层政府必须适应以人为本的管理理念所带来得变化，树立法治理念，建设法治政府;社会管理公正理念，公正是社会主义和谐社会的重要标志，就像亚当。斯密所说的:“正义犹如支撑大厦的主要支柱，如果这根柱子松动的话，那么人类社会这个雄伟而巨大的建筑必然会在顷刻之间土崩瓦解”。可见公正是保持社会平衡和稳定的助推器。

3.4创新民族自治地方基层社会的管理体制

基层是政府社会管理的重心，创新民族自治地方基层社会管理体制有利于提高我国整体社会管理体制创新。村委会、居委会、基层社会组织是基层自治组织，也是基层民主政治的体现和政治参与的途径。自改革开放以来，我国基层民主政治取得了很大的发展，这样有利于完善基层社会管理体系。

参考文献：

[1]李学举.加强社会建设和管理促进社会和谐与发展[J].求是，2005,（7）.

[2]陈振明.什么是政府的社会管理职能[J].新华文摘，2006,（3）.

[3]俞可平.推进社会管理体制的改革创新[N].学习时报, 2007-04-23.

[4]周平.民族自治地方政府[M].北京:人民出版社，2007. 112.

[5]桑玉成.政府理念变革更为急迫[J].新民周刊，2008,（3）.

[6]梅红霞.政府在社会管理中存在的问题及对策[J].岱宗学刊，2007,（3）.

[7]田自安.试论如何提高中国政府部门社会管理能力[J].社科纵横，2010,（5）.

[8]程守艳.少数民族地区社会规范对政府管理的影响分析[J].红河学院学报，2010,（3）.

责任编辑：邓荣华