刍论晋察冀抗日根据地的人权保障

1937年10月，八路军第115师主力南下，聂荣臻同志率部留守五台地区，开始创建以阜平为起点的晋察冀抗日根据地。1938年1月，晋察冀边区行政委员会在阜平宣告成立。这是我党我军在华北敌后创建的在中国共产党领导下的第一个统一战线性质的抗日民主政权，也是当时国民政府唯一承认的合法政府。作为“敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区”[1]，晋察冀边区展现了新民主主义新中国的良好雏形。

众所周知，一个国家赖以存在的唯一要素是人权，而人权作为人所享有或应享有的基本权利，它是基于生存和发展所必需的自由、平等权利。抗日战争时期，中国共产党的人权思想首次发展至鼎盛阶段，其保障和促进人权的实践也收获颇丰。此间，随着抗日民族统一战线的建立，抗日根据地民主政权的性质和任务发生了根本变化，不但中国共产党成了合法政党，而且革命根据地也成了南京国民政府的特别行政区。在此背景下，中国共产党及时地对自己的政策、方针作了相应调整，提出了《抗日救国十大纲领》。与此相适应，晋察冀抗日根据地也不再进行直接的制宪活动，而是创造性地执行党中央关于抗日战争的战略方针和基本政策，以“保障人权、财权、公民权”为宗旨，先后制定了《晋察冀边区军政民代表大会宣言》（1938年1月）、《中共中央北方分局关于晋察冀边区目前施政纲领》（1940年8月）、《晋察冀边区行政委员会施政要端》（1945年9月）等带有根本法性质的施政纲领，从而为全国民主宪政运动树立了榜样。晋察冀抗日根据地人权保障的实践和经验，是一笔取之不尽、用之不竭的宝贵财富。

一

人权保障首先必须依靠法治建设。抗日战争时期，晋察冀边区从建设边区新民主主义政治和敌后抗战的需要出发，深刻阐发抗日根据地保障人权的实质和内容，并贯穿于边区政权建设的始终，切实把边区的法制建设和人权保障落到实处。

在政权建设中，晋察冀边区十分重视加强法治建设工作。据不完全统计，晋察冀行政委员会先后制定和颁布的涉及法制建设的法规、规章和命令等共309件，其中政权建设、民主政治等方面的法令约占全部法令的30%[2]。晋察冀边区善于运用法律武器,推进各项工作的顺利进行,切实做到有法可依、有法必依,不但保障和促进了各抗日阶级、阶层、公与公、私与私、公与私之间的关系,还通过制定的行为规范，保障了人民生命财产的安全,维护了抗日社会秩序。

在政权建设中，晋察冀边区还及时设置并调整司法机构，建立健全司法制度和审判制度。晋察冀边区行政委员会成立之初，即成立了临时高等法院，建立了独立的司法系统，但由于片面强调“司法独立”，致使司法与行政脱节，抗日民主政策不能得到全部实现。针对这一错误倾向，1938年5月，中共中央北方分局及边区行政委员会作出决定，边区临时高等法院改组为边区行政委员会的司法处，冀中改设边区行政委员会司法处分处，各县改为县政府司法科，使边区司法与行政走上统一的轨道。1939年6月，边区公安总局成立。作为边区行政委员会的职能部门，边区公安总局直接领导晋察冀区（北岳区）、冀中区、冀北区（冀热察区）公安分局及各县公安局的工作。1943年2月，晋察冀边区行政委员会公布了《晋察冀边区法院组织条例》。晋察冀边区在司法中重视保障人权，保护人民群众诉讼权利、保护诉讼当事人的权利，惩办公安、司法人员的非法侵权行为。在诉讼活动中，允许辩护人、代理人出庭参与诉讼活动，当事人也有不服法院判决和上诉的权利。《中共中央北方分局关于晋察冀边区目前施政纲领》规定，汉奸犯不服初审判决有权上诉到边区最高审讯机关。司法机关受理民事案件，非抗诉或不执行判决，没有特殊情况不得扣押。对于公安司法人员的侵权行为，给予行政处罚，甚至法律制裁。对于侵权行为受害者，在纠正错误的同时还给予一定补偿。

二

土地是人类的生存之本，也是农民的根本人权保障。根据中共中央的土地政策，晋察冀边区相继制定并颁布了《晋察冀边区减租减息单行条例》（1938年2月）、《关于减租减息的意义与执行问题的指示信》（1942年2月）、《晋察冀边区租佃债息条例》（1943年1月）、《关于贯彻减租政策的指示》（1943年10月）等土地法律法规。《晋察冀边区减租减息单行条例》规定：地主的土地收入不论租佃、半种，一律照原租额减收25%；钱主的利息收入不论新债旧欠，年利率一律不准超过1分（即10%）；严禁庄头剥削；大粮、小粮、小租、送工等额外附加，一律禁止；高利贷一律禁止；租斗以通用公斗为准；地主未得租户、佃户或半种户的同意，不准将地转租、转佃、转半种于他人。《晋察冀边区租佃债息条例》具体规定了保障农民既得利益，照顾各阶级、阶层利益团结抗战的办法。

上述法律法规的颁布实施，保证了晋察冀根据地开展的减租减息运动遵循着正确的轨道前进。同时，减租减息的实行，大大削弱了封建剥削，促使农村的阶级构成和阶级关系发生了相应变化，中农成分急剧增加，贫雇农大为减少。据对晋察冀区12个县32个村的统计，到1940年上半年，雇农上升为中农的占20%，贫农上升为中农的占28%[3]。窥一斑而知全豹。减租减息不但具有使中国生产力发展，从落后的中国变为进步的中国，完成中国民主革命的作用和意义，而且从另外一个方面冲击了封建主义赖以生存的经济基础，加速了封建经济关系的破产。

三

在中国，农民的人权保障，除了土地问题，就是妇女的权利保障问题。晋察冀边区十分重视制定保障妇女权利的法律。婚姻是基本人权，婚姻法律制度可以有力地促进人权的享有和实现，而人权则又是婚姻法律制度发展、完善的强大思想动力和精神源泉。晋察冀边区行政委员会成立后，先后颁布的施政纲领、婚姻条例，对婚姻家庭制度改革从思想上、组织上和政策上提供了保证。

为在法律上保障妇女的婚姻自主权，也使女性自主婚姻的观念得以确立，晋察冀行政委员会曾两次颁布《晋察冀边区婚姻条例》。1941年7月7日颁布的《晋察冀边区婚姻条例》共6章34条。第一章为总则，规定男女婚姻须双方自由结合，废除一切强迫、包办、买卖婚姻；童养媳自条例颁布之日起，均得向所在地县政府申请撤销；严格实行一夫一妻制。第二章规定了结婚的条件和手续。第三章规定了离婚的条件和手续。第四章规定了夫妻的权利和义务。第五章规定了对违反该条例行为的处罚细则。第六章为附则，对条例的修改解释权等问题作了补充规定。1943年1月20日经过修订并于2月4日再次予以颁布的《晋察冀边区婚姻条例》共5章23条。《晋察冀边区婚姻条例》虽经修改，但其字里行间透露着的主张人人平等、追求妇女解放、消灭剥削、心系民生、民主执政等超强理念是其不变的核心和灵魂，其指导思想又成为新中国《婚姻法》的主要基石。

为正确执行民法关于女子财产继承权的规定，提高女子经济地位，减少民间纠纷，巩固团结，集中力量对敌，1943年6月，晋察冀边区行政委员会作出《关于女子财产继承权执行问题的决定》，从立法层面有针对性地就六种情况提出了具体处理意见。

四

民主选举是民主建设的重要创举，也是尊重人权的题中之意。晋察冀边区通过民主大选举，进行了人民民主宪政的成功实践，在边区范围内彻底摧毁了旧政权机构，完成了政权的根本改造，实现了新民主主义政治，对晋察冀边区的巩固和发展奠定了坚实基础。

1940年夏秋之季，全国在中国共产党的领导下掀起了敦促国民党政府实施民主宪政的高潮。晋察冀边区根据中共中央关于实施“新民主主义宪政”和在敌后建立“三三制”抗日民主政权的指示，首次在华北敌后开展了为期三个多月的规模宏大的民主大选举运动。这次选举运动分为四个阶段：6月15日至7月10日为准备阶段；7月10日至25日完成区代表会和区长民选；7月25日至8月15日完成县议会和县长民选及国大代表的选举；8月15日至8月底完成边区参议会、边区行政委员会、各职业团体的国大代表等项选举。在准备阶段，晋察冀边区行政委员会相继发布了《各级选举的动员与组织工作》《各级选举准备会议决定》《晋察冀边区县、区、村暂行组织条例》《晋察冀边区参议会暂行条例》《晋察冀边区暂行选举条例》等指示和法规，边区群众的参政热潮空前高涨。在这次民主大选中，边区各地参选民众平均占选民总数的80%以上，中心区则达90%以上，游击区高达70%以上，妇女参选者也达83.6%。这次民主大选，表明了中国共产党在抗日战争时期的第一个民主政权的建立，实践了中国共产党的抗日民族统一战线思想。这一实践取得了显著成果，成为当时各根据地的榜样，也为其他敌后抗日根据地的政权建设提供了宝贵经验。毋庸置疑，新中国的民主政治即从这里诞生，又多方面作用于新中国成立后的政权建设。

1943年1月，晋察冀边区第一届参议会在阜平县温塘村召开，会议按照“三三制”原则，选举产生了边区行政委员会这一边区最高政权机关。这届参议会是晋察冀边区民主政治建设史上的新起点，也是根据地建设史上的转折点。1948年春，晋察冀边区政权与晋冀鲁豫边区政权合并，组成华北联合行政委员会，晋察冀边区建制撤销，晋察冀边区参议会也自行结束。晋察冀边区参议会历时5年的运行，对于整个边区政权建设，对于团结全民、坚持抗战、争取胜利，起到了至关重要的作用，更为后来华北地区乃至整个新中国的民主政权的建设积累了经验。

五

晋察冀抗日根据地人权保障的实践和经验，给我们提供了不少有益的启示。

第一，人权保障必须立足国情。“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[4]同时，经济社会的正常发展和进步也必须有相应的权利意识作为支撑，也就是说，处于上层建筑的人权意识必须与经济基础相适应。抗日战争爆发后，中国共产党为了全民族的抗战，提出组成抗日民族统一战线的号召，为适应形势需要，将根据地人民的范围扩大到了工人、农民、拥护抗日的资产阶级、地主买办阶级。晋察冀抗日根据地的人权保障坚持从实际出发，创造出许多符合边区现状的人权保护政策法规。边区民主政权根据抗日战争时期的需要，提出的地主减租减息和农民交租交息的政策，不仅保证了农民和地主的生活，而且调动了农民的抗日和生产积极性，也团结了地主一起抗日。可见，人权的实现离不开稳定的社会政治环境和经济、社会、文化的发展，离不开民主和法制的保障。中国有着几千年的封建社会历史，又没有经过独立的资本主义发展阶段，人民群众缺乏参与民主政治的锻炼和经验，如果采取激进的改革方式就可能引发新的矛盾，甚至造成社会动荡。经济文化落后等因素，决定了我国推进民主必须采取渐进方式。对于中国来说，生存权、发展权是最基本和最重要的人权。我们尊重国际社会关于人权的普遍性原则，但普遍性原则必须与本国国情相结合，必须从我国实际出发，根据“国家尊重和保障人权”的宪法原则，健全权利保障机制。我们不仅尊重和保障公民权利，而且尊重和保障经济、社会和文化权利；不仅把人权的充分实现当作理想和目标，而且为人权的充分实现提供物质和法制保障。

第二，人权保障要加强法治建设。人权是历史的、全面的和具体的，它包括人民群众在经济、政治、文化、社会等诸方面的权益，而法治则是实现人权的保障。抗日战争时期，为了动员全民族参加抗日战争，中国共产党领导下的晋察冀边区等民主政权提出了一些保障人权的主张，建立了一整套保障人权的法律制度。不仅在立法中明确规定了保障人权的内容，而且通过司法等方式切实保障人民权利，开始用法律保障人权，这是中国民主法制史上的重大进步，也深刻影响了新中国的民主法治建设。作为我党我军创建的第一个敌后抗日根据地，晋察冀抗日根据地虽然没有像陕甘宁、晋绥、晋冀鲁豫、山东等抗日根据地那样制定专门的人权条例，但不乏抗日根据地保障人权的政策法规。1940年8月晋察冀边区政府颁布的有“无冕‘宪法’”之称的《中共中央北方分局关于晋察冀边区目前施政纲领》就有“一切抗日人民有言论、集会、结社、出版、信仰及居住自由，非依政府法令及法定手续，任何机关、团体或个人，均不得加以逮捕、禁闭、游街及任何侮辱人格、名誉之行为，以保障人权”的条款。2004年3月，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，首次把“国家尊重和保障人权”载入宪法。党的十八大进一步提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，其一就是“人民民主不断扩大”，其中包括“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”[5]。晋察冀抗日根据地人权保障的经验告诉我们，当前在全面建成小康社会和全面落实依法治国基本方略的过程中，为使人权得到切实尊重和保障，我国亟待制定一部具体规定人权保护内容和措施的专门人权保护法，以充分保护人民的各项权利，促进民主法治的进步，构建社会主义和谐社会。

第三，人权保障要加强民主政治建设。为了坚持抗战，晋察冀抗日根据地军民认真执行党的统一战线政策，建立抗日民主政权，实施民主政治。各级党组织通过加强自身建设、推进党内民主、充分动员群众等途径，在边区实现了民主执政，成功地应对了各种危机。《中共中央北方分局关于晋察冀边区目前施政纲领》，成为全边区党政军民共同的行动纲领。晋察冀边区通过开展民主大选举运动，建立健全了各级民意机关和政府行政机关。晋察冀边区第一届参议会的召开，为各级政权实施民主政治树立了良好典范，推动了边区民主政治的进一步发展。晋察冀抗日根据地民主执政的历史实践告诉我们，“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”[6]，保障人权是发展社会主义民主政治的内在要求。当前，在建设中国特色社会主义伟大事业中，“社会主义民主政治建设取得重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向”[7]。保障人民权益，必须靠发展社会主义民主政治，加强社会主义民主法制建设。

第四，人权保障要提高民众的人权意识。作为特定历史条件下人的自身意识运动，人权意识，顾名思义，即人的权利意识，是社会民众对自我及他人基本权利的认知、主张和要求。中国深受封建主义思想的影响，自古以来就重义务轻权利、重集体轻个人，没有真正意义上的人权文化传统。一是民众的权利意识普遍淡薄，二是传统的人权意识根深蒂固。晋察冀抗日根据地通过政策法规宣传引导和促进人权意识的觉醒，通过具体案件的报道展示保护人权的决心和行动，以逐步提高民众的权利意识。新中国成立以来，特别是改革开放三十多年来，由于大力宣传法制和人权思想，我国公民的人权意识和维权能力虽然较之以前有了明显提高，但整体上我国社会的人权意识仍然非常淡薄，尤其是作为现代人根本标志的人格尊严和人格平等的意识更为缺失，这与当前我国的经济发展阶段极不适应。人民权利意识的觉醒和不断提高，有助于增强主体意识，追求个人自由和个性解放，有利于培养公民的政治责任感和社会责任感，从而积极参与国家管理和社会活动，切实维护和实现自己的权利。因此，为了构建社会主义和谐社会，我们必须重视培养民众的人权意识。一方面要在全社会宣传和普及人权常识，让广大公民、国家和社会管理者牢固树立人权意识；另一方面，要在国家生活和基层社会生活中充分发扬民主，使公民能够依法行使和享有各种民主权利，同时承担相应的义务，从而直接而有效地培养公民的人权意识。此外，还要利用广播、电视、报刊、网络等媒体向人们宣传人权，强调人权，在社会上形成强大的舆论氛围，使人权意识日益深入人心。

综上所述，抗日战争时期，在中国共产党的领导下，晋察冀边区的广大军民在开展抗日军事斗争和进行根据地建设的同时，十分重视和最大限度地保障边区人民包括生存权、政治权、财产权和受教育权在内的各项基本权利，始终把实施法治与保障人权切实贯彻于边区政权建设的伟大实践。这不仅对广泛发动群众，坚持全面抗战，实现民主革命的最后胜利起到了极其重要的作用，而且对于当今我国不断健全和完善社会主义人权保障体制，无疑具有相当的参考价值和借鉴意义。

[1]中共六届六中全会主席团.1938年10月5日致聂荣臻等的慰问电.

[2]齐一飞.晋察冀边区的法制建设[J].法学杂志,1990,(2).

[3]李晓晨,李国芳.晋察冀抗日根据地反对封建主义的经济措施述评[J].石家庄经济学院学报,2002,(5).

[4]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1995.305.

[5][6][7]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.