议会在英国最高权力的确立

陆连超，侯建新

(1.东北师范大学世界中古史研究所，吉林长春130024;2.天津师范大学欧洲经济社会发展研究中心，天津300387)

议会在英国的最高权力，确立于转型时期。这里的转型时期是指英国政治体制结束教俗二元结构到立宪体制确立的过渡阶段，始于宗教改革，止于光荣革命。其间，议会的政治地位得到提升，最终成为了国家的最高权力机构。议会的这一变化是对公权产生方式的创新，为英国提供了不同于传统君主制的公权实现方式，将国家最高权力置于宪政体制之中。

一、议会确立最高权力的过程

英国议会最初尝试行使国家最高权力是在16世纪的宗教改革中。议会通过立法使教俗二元政权结构合为一体，将教会系统纳入世俗权力体系。①这一变化是通过多项立法来实现的，主要包括《兼圣俸法修正案》、《限制上诉法》、《教士服从国王陛下法》、《首年俸法》和《至尊法》等等，从规范教士的特权开始，直到最终将教会系统纳入世俗权力体系。1529至1536年这届议会也被恰当地称为“宗教改革议会”。从此，议会法律的效力空前提升，在王国内具有最高威信。议会也顺理成章开始确立最高权力机构的地位。议会由国王、上院和下院三者构成，即“王在议会”(King in parliament)，也被称为“三位一体”。在宗教改革时期，英国社会对议会的权威已经有了清醒的认知。1534年《特许状法》对议会权力作了清晰的表述:“国王陛下、上院教俗贵族和下院议员代表整个王国在议会中拥有全权……凌驾于王国内所有的人定法律。”②Statutes of the Realm，Vol.III，Buffalo:William S.Hein＆ Company Incorporated，1993，pp.464－465.20世纪都铎史研究大师埃尔顿称之为“是对最高权力在‘三位一体'议会的原则的最直白的表达”。③G.R.Elton，Studies in Tudor and Stuart Politics and Government:Vol.IV，Cambridge:Cambridge University Press，1974，p.48.1565年，托马斯·史密斯在《论共和国》中更是断言“英国最高的绝对的权力在议会之中”，④G.R.Elton，The Tudor Constitution，Cambridge:Cambridge University Press，1982，p.240.这里的议会包括国王在内。这种观念直到都铎王朝结束未被动摇。都铎君主借助议会来解决王权自身所不能解决的国家政权一体化问题，实际上是对议会权威的承认。不过，“三位一体”结构对最高权力最终归属的含糊其词，为国王与议会对立埋下了隐患，同时表明议会还没有强大到可以对国王与其关系做出明确规定。

1603年，苏格兰国王詹姆斯六世继承英格兰王位，为詹姆斯一世，英国的历史进入了斯图亚特王朝。詹姆斯一世将苏格兰的政治思想带到了英格兰，他的两本代表作《国王的礼物》和《自由君主的真正法律》先后在伦敦被重印。詹姆斯宣称“君权神授”，主张国王的权威直接来源于上帝，国王享有不受世间权力限制的绝对权力。詹姆斯的主张直接破坏了英格兰“三位一体”产生最高权力的政治传统。这两种政治理念的冲突贯穿着整个斯图亚特王朝的历史，以查理一世与议会公开决裂为顶峰。1641年底，议会反对派在下院通过了一份重要的宪政文件《大抗议书》，其中含有国王必须在议会所信任之人中任命政府主要官员的条款，这已在某种程度上意味着责任内阁制。①阎照祥:《英国政治制度史》，人民出版社2003年版，第156页。查理拒绝批准《大抗议书》，随后又命令总检察官指控五名议会反对派议员叛国罪。此时，有谣言说下院怀疑王后介入了天主教徒的阴谋，准备弹劾她。王后的愤怒进一步刺激了查理，“去啊，你这懦夫!”她喊道，“拧着这些恶贼的耳朵把他们拉出来，否则不要再来见我。”②Pauline Gregg，King Charles I，Berkeley:University of California Press，1984，p.344.之后查理立即带卫队闯入下院，试图逮捕议会反对派的五位议员。查理一世的行为是对英国政治传统以及议会特权的公然挑衅，激起了议员和伦敦市民的愤怒。伦敦的气氛陡然紧张起来，查理一世感到自己和家人的安全受到威胁，随即携带亲信从伦敦出走。议会下院和部分上院成员留在伦敦继续开会。到了3月，国王开始拒绝签署议会的决议。迫于无奈，议会最终宣布:“在这危急关头，尽管国王拒绝签署，但由两院通过的军备法令对臣民仍有约束效力，臣民须遵守王国的基本法律”。③Journal of the House of Commons:volume II:1640－1643，London:H.M.Stationery Office，1802，p.478.至此，议会与国王正式分离，“三位一体”的格局被打破，议会两院开始宣称拥有国家最高权力。

内战随即爆发，虽然议会在战场上最终取得胜利，但是议会自身的命运却一波三折。派系之间的争斗导致议会的立场摇摆不定，尤其表现在对待战争和军队的态度上。第一次内战 (1642－1646)结束后，长老派坚持解散军队与国王和解，独立派见国王毫无诚意，拒绝让步。随着内战形势的变化，军队终于失去耐心。1648年12月，陆军上校普莱德清洗了议会中的长老派成员，逮捕了45人，另又阻止96人进入议会。事后，只有78人留在议会，其中约20人在军队拒绝释放逮捕议员后选择离开。结果，议会从约240人突然减少到50余人，而且常常达不到40人的法定最低限额。④C.H.Firth，The House of Lords during the Civil War，London:Longmans，Green，and co.，1910，p.205.1649年1月2日，下院将审判国王的议案递交上院审议。但是，被仅剩10余人的上院驳回。下院最终宣布:“承蒙上帝之恩，人民乃所有正当权力之源泉，故选自并代表人民的英国议会下院拥有国家最高权力。”⑤J.P.Kenyoned，The Stuart Constitution，Documents and Commentary，Cambridge:Cambridge University Press，1980，p.324.月底，查理一世被送上了断头台。2月6日，下院宣布废除“无用且危险的上院”，次日，又宣布废除君主制。5月，宣布英国为共和国。至此，“残余议会”达到了权力的顶峰。议会的集权引起民众的不满。1653年4月，军队领袖奥利弗·克伦威尔带领火枪手解散了议会，开始了新的政治实验。克伦威尔建立了护国公、政务会和议会相互制衡的权力体制，颁布且施行了英国历史上唯一的成文宪法，并将议会的召开规则制度化。⑥C.H.Firth and R.S.Rait，Acts and Ordinances of the Interregnum，1642 －1660:Vol.II，London，1911，p.813.不过，这个体制的运作依赖军队的维持，而且护国公权力范围过大，最终失去了民心。

1660年斯图亚特王朝复辟，不但结束了长达18年的议会与国王的分离状态，而且也恢复了上院，“三位一体”议会重现。鉴于其父王的教训，查理二世行事谨慎，避免侵犯臣民的自由和财产，政治氛围也重归和谐。议会不忘保存之前争取到的自主权，通过了《三年法案》，规定每三年至少召开一届议会。⑦Statutes of the Realm:Vol.V，p.513.1685年詹姆斯二世继位，不但不经议会批准私自征税，而且不顾议会的反对，在英国恢复天主教。鉴于之前的灾难经历，议会没有选择再次分裂“三位一体”，而是通过修正不稳定因素使之更加稳固，即重新选择一位能够尊重臣民和议会权利的国王。荷兰总督威廉三世接到议会的邀请后登陆英国，受到人民的欢迎。英国在1688年未经流血牺牲，实现了政权的更替，被称为“光荣革命”。至此，议会在英国最终确立了最高权力。

二、议会宪政表现之一:个人不能专权

议会的最高权威在宗教改革过程中初露端倪，在对抗国王专权的过程中最终确立，在整个转型过程中实现了两个层面的政治变革。第一个层面，议会确立最高权威，完成了英国政权的一体化;第二个层面，议会作为一个权力机构，取代了国王个人专权，实现了权力产生方式的变革。与前者相比，后者更为重要。议会的权力产生方式建立在制衡 (checks and balances)原则之上。这种制衡发生在权力产生之前，即权力的产生阶段，与权力产生之后的制衡不同。在权力产生之后的制衡以分权为前提，是用权力来对抗权力，这种权力制衡往往达不到宪政的目的。①斯科特·戈登认为将分权与制衡相混淆在当今的政治分析中普遍存在，分权的结果可能是每个独立的机构在自己特定领域内拥有全权，各自之间相互隔绝不能发生制衡，如果不建立高于这些机构的一个协调机构，这种体制能否有效运作都是值得怀疑的，而这个更高的协调机构意味着整个体制是等级模式的，而不是制衡模式的。参见［美］斯科特·戈登著，应奇译:《控制国家》，江苏人民出版社2005年版，第345页。议会将制衡的原则融合到权力的发生阶段，是对权力在其产生机构内部进行的制衡，而且由于这种制衡发生在权力产生之前，实际上是对将要发生之权力的预制衡。预制衡与权力产生之后的外部制衡不同，后者不但难以对权力构成实际的约束，因为权力总是产生在约束手段之前，而且容易导致极端专权，因为权力对抗必然以执行效率为代价。相比而言，预制衡更符合宪政的原则，也更接近宪政的目的。与君主专权相比，议会在两个方面更能体现宪政意义:一是个人不能专权;二是公众意见不被遮蔽。

英国用议会取代国王行使国家最高权力，并非仅仅更换了权力的主人，而是建立了一个新型机制的权力机构，并由此改变了权力的性质。在君主专权的体制中，公权主体与私权主体重合，公权与私权共享同一个表达渠道，都通过君主来表达。尽管私权不一定全都表达为公权，但是公权却一定要借助私权的渠道来表达，公权只能通过国王个人来实现。这样的制度设置具有严重的缺陷。一方面，公私不分使以公徇私不可避免。另一方面，私权视域的局限将通过表达渠道传导到公权。如果个人意见常见的即兴、反复等特点传导到国家公权，那可能会造成无法弥补的政治灾难和巨大的资源浪费。或者说，全体国民作为国家公权的受众将要承担的风险，远远高于私权的受体个人。将私权与公权相区别也是现代政治学的基本原则之一。

其实，君主专权的真正问题并不在于可能造成的腐败和破坏等风险后果，而在于权力产生方式的体制缺陷，即在权力产生之前几乎没有可能进行风险控制的缓冲空间，因为公权的产生过程都在君主个人的心中。等公权可能被接触进而对其控制时，公权就已经产生了。既然没有进行预先控制的空间，自然也就没有稳定有效的介入和预控方法，只能寄希望于公权产生之后的外部制衡了。如前文所述，单纯的外部制衡对于宪政来说即使不是南辕北辙，也是隔靴搔痒。君主专权的体制缺陷还表现在权力制衡的成本上。君主一旦滥用公权，则没有正当且有效的改变方法，要么劝谏君主改变心意——正当但不一定有效;要么推翻现有政权——可能有效但不一定正当。英国的内战就是因国王一意孤行，不肯尊重议会和臣民的权利而引发的政权倾覆事件。所幸，英国内战不是简单的政权更替，而是建立了新型的权力产生机制，所以17世纪的内战后，英国再也没有发生内战。从此，任何权力博弈都可以在议会中进行，不必诉诸战场的厮杀。

英国议会为国王、上院和下院“三位一体”，议会法律生效和权力发生需要经过一套约定俗成的程序。这个过程为个人——无论是国王的还是其他成员的——与国家权力之间预留了缓冲空间。其间公众意见的代表一旦预见到国家权力有损害臣民权益的风险，就会在其产生阶段进行激烈抵制，使其不能发生。国王、上院和下院共同同意是法律生效和权力发生的必要条件，这就确保了国家权力不会被个人垄断。

英格兰拥有限制和制约王权的悠久传统，即使在王权最为强盛的斯图亚特王朝前期也是如此。詹姆斯一世迫于财政赤字，竭尽手段增加财政收入，议会却在补助金数额上收紧钱袋。据统计，王室从议会补助金获得的收入，从伊丽莎白一世中期的130 000镑减少到1621年的70 000镑和1628年的55 000镑，①Conrad Russell，Unrevolutionary England，1603 －1642，London:Continuum International Publishing Group，1990，pp.22，42.短短半个世纪就减少了近六成，而这一时期正是英国国民生产总值大幅增长的重要转折时代。国王的财政大臣感叹，“英国人民从来没有像现在这样，给国王这样少的议会补助金”。②Irene Carrier，James VI and I:King of Great Britain，Cambridge:Cambridge University Press，1998，p.102.查理一世继位后，第一届议会就打破先例拒绝授予国王终生征收吨税和磅税的权力，只同意授予一年，而这两个税种是关税收入的主要来源。不仅如此，这届议会只同意授予国王对外政策所需补助金的七分之一。③Angus Stroud，Stuart England，London:Routledge，1999，p.49.议会对国王形成切实有力的制约，以至国王宠臣白金汉抱怨说，“议员们太肆意妄为了，陛下不该遭受这种屈辱，臣民严重伤害了国王的威望”。④Roger Lockyer，The Early Stuarts:A Political History of England，1603 －1642，London:Longman，1999，p.244.

在议会中，国王的意愿尚且难以直接转变为国家公权，其他人更是如此，即便权倾一时的重臣冒用政府的名义提出的议案也不乏被议会否决的案例。时任国务大臣的威廉·塞西尔 (William Cecil，1521－1598)曾得意地向人介绍他创制的一项提案，将可以赊账购进服装的商人的财产资格设置在年收入200镑，但是下院并不买账，最终将财产资格提升至3000镑高位，也就是提高到公爵的最低收入标准。⑤G.R.Elton，The Parliament of England，1559 －1581，Cambridge:Cambridge University Press，1989，p.67.Journal of the House of Commons:VolumeⅠ:1547－1629，p.66.塞西尔在先后担任国务大臣和财政大臣期间，共四次提出议案要求占有教产的俗人付给教士足够的俸禄，结果这些议案均在一读后被否决。⑥G.R.Elton，The Parliament of England，1559－1581，pp.218－219.

下院议员个人更难以僭越国家权力。议员来自全国各地，利益关切千差万别，很难被个别议员的意见煽动或蒙蔽。其实，下院本身就是意见协商、风险对冲的场所，也是公众意见的代表机构，所以在共和国时期仅有平民院的议会也能够被国民认可。纵观整个英国议会史，下院的地位逐渐上升，共和国的实践和“光荣革命”加速了这一趋势，现在下院被叫做第一议院，上院被叫做第二议院。

三、议会宪政表现之二:公众意见不被遮蔽

个人意愿不能直接变成国家公权意志，表明议会具有防止个人僭越国家权力的功能。议会宪政还表现在另一方面，即公众意见能够不被个人遮蔽，在公权意志层面得到表达和彰显。这主要是针对国王而言。国王有两种特权可以妨碍议会表达权力:一是召开和解散议会的权力;二是行使对议案的否决权。

起初，议会还没有获得定期召开的权利，召开和解散议会是国王的特权。国王如果不召集议会，议会自然无法表达公众意见，公权也不能由议会产生。不召集议会是国王企图垄断国家权力的惯用手段。当预见到议会与自己政见不合时，非到万不得已国王不会召开议会。因此，定期召开议会就成了议会一直争取的权利。史上最著名的无议会统治时期是查理一世从1629年到1640年创造的，长达11年之久。解散议会也是国王妨碍议会产生权力的常用手段。在议会召开期间，一旦国王意识到议会讨论的内容向不利于自己的方向发展，便可能解散议会，以阻止议会将讨论内容的影响扩大，以至成为法律。1611年，詹姆斯一世因与议会就征税权问题的分歧解散了自即位以来历时7年的议会。第二届议会召开后，由于下院依旧不能与国王就征税问题达成和解，国王果断下令解散，尽管这届议会仅存在了两个月。虽然上下两院均有议案被讨论，但是由于时间仓促本届议会没有颁布任何法令，在议会史上留下了罕见的无法令的现象。①下院讨论的议案除了附加商品关税和补助金以外，还有许多涉及常规问题的议案，如自由贸易、修路和出版国外图书等等。这些议案有些已经交由上院讨论，但是最终都因议会被解散而无法成为法案。参见Journal of the House of Commons:VolumeⅠ:1547－1629，pp.455－507;Journal of the House of Lords:Volume II:1578－1614，London:H.M.Stationery Office，1767，pp.686－717.在此前连续的议会法令序列中1614年议会的空白是十分显眼的。参见Statutes of the Realm:Vol.IV，p.1207.查理一世曾直接警告议会，“请记住:召集和解散议会的权力，完全掌握在我的手中，我有权根据议会中议员的表现，决定是否召开议会”。②Roger Lockyer，The Early Stuarts:A Political History of England，1603 －1642，p.266.事实上，他不止一次解散议会，其即位后的前两届议会 (1625年和1626年)因在关税和补助金等问题上没有满足国王而被解散，第三届议会 (1628－1629年)因为国王担心《权利请愿书》被通过而长期休会。随后，查理一世开始了无议会统治，只是迫于财政需要，不得不重新召开议会。在经历11年的禁锢之后，臣民对王室施政积怨甚深，在1640年4月议会重开之时集中爆发，查理无奈只能再次解散议会。这届议会仅存在3个星期，史称“短期议会”。

国王妨碍议会法律生效和产生权力的另一种特权是否决权。议会两院通过的议案，只有经过国王同意并签署之后，才能正式成为法律。所以，国王可以通过行使否决权，拒绝签署议案，以阻止议会立法生效。按照惯例，上下两院否决对方的提案需要陈述否决的理由，国王行使否决权不用说明原因，只要不签署即可。因为只有国王签署的法令才会被记录在案，否决的议案无需另外记录备案，所以相关信息很难统计。根据已知的线索，伊丽莎白女王分别在1597和1601年否决12件和8件议案。③刘新成:《英国都铎王朝议会研究》，首都师范大学出版社1995年版，第227页。斯图亚特王朝早期，国王反对的议案往往等不到需要签署的时候，议会就被解散了。1642年2月28日查理一世明确否决了议会两院提出的军备议案。④Journal of the House of Commons:Volume II:1640－1643，p.459.查理二世在1678年否决了一项由两院通过的军事动员议案，⑤Journal of the House of Lords:Volume XIII:1675－1681，p.385.国王认为军事事务是他的事情，与两院无关。⑥M.F.Bond，“La Reyne le Veult:The making and keeping of Acts at Westminster，”History Today，vol.VI(1956)，pp.765 －773.1680年下院二读通过了第二个《排斥法案》，提交上院之后，上院否决了该议案，⑦Journal of the House of Lords:Volume XIII:1675－1681，p.666.不过从下院收到的来自国王的答复可知，国王持有明确的否定态度，是国王通过上院表达了自己否决意见。⑧Journal of the House of Commons:Volume IX:1667－1687，p.699.

如果不消除国王这两种特权，议会的最高权力就无从确立，议会只能起到在一定程度上限制国王随意施政的作用，而不能自主将公众意愿转变为国家的法律。1688年的“光荣革命”标志着实质性的改变。“光荣革命”的成功在英国确立了议会高于国王的宪政原则。次年的《权利法案》又进一步明确限制国王特权，规定:“非经议会的同意，国王无权悬置或废除法律”，“为平复冤屈，修订、巩固和保护法律，议会应该经常召开”。⑨G.B.Adams and H.M.Stephens，Select Documents of English Constitutional History，New York:The Macmillan Company，1918，pp.464，465.这两个条款明确表达了议会约束国王特权的意图。后一条款规定议会召开应该周期化和制度化，限制了国王召集和解散议会的特权。这一点之前曾得到查理二世的立法认可，⑩Statutes of the Realm:Vol.V，p.513.威廉和玛丽随后也立法对其做了重申和补充，“每三年至少召开一届议会，每届议会不得超过三年”。⑪Statutes of the Realm:Vol.VI，p.510.前一条款表达了议会拥有对法令的处置权，限制了国王对法案的否决权。此后，虽然法案仍需国王签署才能生效，但基本是作为一种程序，而不是权力。“光荣革命”20年以后，安妮女王曾经否决了一次两院通过的关于苏格兰的军事议案，⑫Journal of the House of Lords:Volume XVIII:1705－1709，p.506.其后国王再也没有行使否决权的记录，⑬M.F.Bond，“La Reyne le Veult:The making and keeping of Acts at Westminster”.表明国王的否决权事实上已经不复存在，或者说议会与国王的权力关系已经不存在任何疑义。

议会由国王、上院和下院“三位一体”组成，“三位一体”既是议会的构成方式，也是议会权力的产生原则。权力的发生和法律的生效需要国王、上院和下院共同同意，原则上凡有一方反对，权力就不能发生，法律便不能生效。共同同意的原则与《权利法案》中限制国王否决权的原则有逻辑上的矛盾之处，但也并非完全不能相容。限制国王的否决权并不等于法律生效不需要国王签署，其目的是防止国王因个人私利妨碍立法以致损及臣民利益。其实，在两个原则都被遵守的前提下，逻辑上的矛盾也不妨碍现实问题的化解。解决现实问题重要的是依据协商和妥协的原则，唯此才能化解利益冲突，才能体现政治智慧;如果矛盾的一方能够强行压制另一方也就无所谓协商了，那就是强暴，不需要政治智慧。问题的关键不完全是原则本身的逻辑连贯性，在政治实践中的协商和博弈更加重要。到20世纪上半期，议会又通过法令将上院延迟下院通过的议案成为法律的时间限制在一年，一年以后议案再被下院通过就能成为法律，这等于是使下院独自获得了立法权，①这一变化是通过两个法令实现的。1911年议会法令 (Parliament Act 1911)规定下院通过的财政法案在上院收到后的一个月内需呈送国王批准，无需经过上院赞同;其他公议案，上院最多可拖延两年再呈送给国王，但欲将下院任期延长5年以上的议案除外。1949年议会法令 (Parliament Act 1949)又将上院对下院通过的议案的拖延期由两年改为一年。参见英国成文法数据库:［DB/OL］ .http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/1 － 2/13/contents，2012－11－15;［DB/OL］ .http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/12－13－14/103/contents，2012－11－15．上院的否决权也被淡化了。

英国历时160年 (1529－1689)用议会取代国王确立国家最高权力，建立了宪政政治。将最高权力的产生方式制度化有两点优势:一是可以对权力进行预制衡;二是通过将外部制衡转变为内部制衡，降低修正权力的风险和成本。回顾宪政体制的建立过程，关于英国的这一时期的历史，可以得到以下几点认知:

(1)宪政是政权统一的政治体制。英国的宪政体制将教俗政权合二为一，在英格兰、苏格兰和爱尔兰确立了议会的最高权力。议会与国王对立的目的不是分裂国家政权，而是建立以议会为基础的统一政权。

(2)宪政是公权强化的政治体制。在整个转型时期，议会的权力在稳步增加，直到光荣革命赋予议会无可置疑的公权地位，这一趋势就再也无法逆转了。无论议会宪政，还是君主专权，都是公权逐渐加强的政权形式，区别在加强公权的理由和方式。

(3)加强国家公权不一定以臣民私权为代价。公权与私权不是同一层面对等的概念，二者之间并不必然存在此消彼长的零和关系;相反，宪政下的公权正是为了保障私人权利。用制度设置来规避个人僭越公权，恰恰是议会取代国王的意义所在。不过，道路是漫长的，17世纪的“光荣革命”仅是一个起点。