大都市基准地价土地用途细化分类研究——以上海市为例

曹玲燕

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

大都市基准地价土地用途细化分类研究
——以上海市为例

曹玲燕

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

随着市场经济发展与产业体系的多样化，同一用地大类中的各类用地逐渐体现出不同的价值。进一步细化基准地价中的土地用途分类，有利于当前土地价格的精细化管理。通过对上海市现行的土地及房屋分类标准的分析，根据有针对性、科学性和可操作性的原则，对住宅、商业、办公、工业等四大类用地进行细化分类，构建上海市基准地价土地用途细分体系，其中包括典型用途和特殊用途土地类型。研究成果可为土地价格管理提供服务，并为土地市场与土地经济研究提供借鉴。

土地市场；土地经济；基准地价；土地用途；地类细分

20世纪80年代后期，我国开始开展城镇土地定级和基准地价的评估工作，土地用途主要分住宅、商业和工业三种用地大类[1]。2000年以后，个别城市或地区增加综合用地、办公用地等类型进行基准地价评估。然而随着市场经济的发展与产业体系的不断多样化，同一用地大类中的各类用地体现出不同的价值，单一的基准地价用地分类体系已经不能完全适应建立合理的土地价格体系的新要求。本文正是基于此背景，对城镇基准地价土地用途细化分类的意义、原则进行探讨，并以上海市基准地价更新工作中的土地用途细化分类为例，对大都市基准地价土地用途细化分类进行研究。

1 土地用途细分的必要性和意义

基准地价是指在城镇规划区范围内，对现状利用条件下不同级别或不同均质区域的土地，在一定内涵条件下分用途评估确定的土地使用权区域平均价格[2]。基准地价作为政府依法进行更新并公示的土地价格之一，反映价值决定价格的一般规律，主要为出让底价、税收标准、宗地地价的确定提供依据，为公众提供信息服务及引导社会预期[3]。因此，细化分类基准地价用地大类中的各个土地使用类型，使土地市场当中的所有土地使用类型均能找到合理的界定，能更好地指导土地实践活动。

1.1 客观真实地反映不同用途土地的资产价格

随着我国土地使用制度改革的不断深化、土地有偿使用范围的不断扩大以及土地市场中价格形成机制的不断强化，特别是居住和商办用地对应的经营性房产市场起步最早、发展最为成熟，相关配套管理措施也较为完善，各类大量不同资质和实力的开发商作为潜在的“实力相当”意向竞买人，形成了竞争较为充分的房地产市场[4]。商业、住宅和工业三大用地类型内部的不同性质、不同行业的土地，因所承载行业以及有关社会、经济、生态效益的不同，导致土地的实际收益水平有所差异，表现出同一大类用地中的各种细化用地类型的价格不同。比如在同一块商业用地上经营商场和酒店所带来的预期土地收益是不同的，其所对应的商场用地和酒店业用地价格便也应有所差异。因此，对基准地价土地用途进行细化分类可以客观、真实地反映不同用途土地的资产价格。

1.2 引导土地利用方式趋于合理

对基准地价土地用途进行细化分类，一是可以客观反映不同行业、用途和地段之间土地价格的差异，为城镇土地的估价、交易工作提供了便利，使土地评估工作更为合理；二是更具体、客观地为公众提供信息服务及预期，能引导土地使用者根据其所管理的生产活动，随着市场的变化，理性地选择地块和调整土地利用方式，最终促使城市土地整体利用方式更趋于合理。

2 土地用途细分的原则

城市基准地价土地用途的细分，主要是为客观、真实地反映不同用途的土地价值，更好地引导土地利用方式趋于合理，更好地为地价管理服务。城市基准地价土地用途细分的要求主要有以下几点：

2.1 针对性

城市基准地价土地用途细分，一是为了维护城市土地利用和资源分配的公平性、合理性，对于具有不同经济收益能力的土地用途，确定不同的价格评估标准[5]；二是土地用途细化分类是在城镇土地商业、住宅和工业三大地类的基础上进行分类管理。因此，城市基准地价土地用途细分需在三大地类的基础上，有针对性地区分不同经济收益能力的土地用途，并使之具有不同的价格评估标准。

2.2 科学性

城市基准地价土地用途的细分，一是不同于以服务土地利用为目标的土地用途划分，城镇基准地价细分主要是要求不同土地用途功能的相互替代性比较小。土地用途不同，土地价格的差别很大。土地利用划分主要是强调土地利用功能，不同的土地用途具有不同的区位偏好，在城市土地利用中通过土地利用规划，能够使不同的土地用途各得其所、相互补充，而尽量避免把互不兼容的土地混合在一起。二是与房屋分类有内在的统一性，不同用途的房屋满足人们的不同需求，产生不同的经济效益，从而表现出相应土地用途的不同价值，房屋、土地及以城市土地及房屋建设为对象的城市规划的用地分类之间有内在统一的基础[6]。因此，城市基准地价的土地用途细分存在较高的科学性，需较好地融合土地、房屋和规划用地用途分类标准。

2.3 可操作性

城镇基准地价土地用途的细分，主要是为更好地服务地价管理，需要具有较强的可操作性，需较好地融合土地、房屋和规划用地用途分类标准。因此，城市基准地价土地用途细分无需重起炉灶，应在当前土地用途分类、建设用地分类和规划用地分类的基础上，按照土地供求关系的替代性和价格的相对一致性，进行再归纳和分类，使城镇基准地价土地用途的细化分类结果更具有可操作性。

3 土地用途细化分类体系的构建

上海市2011年开始构建以基准地价、区段地价、标定地价、地价指数为核心的“三价格一指数”地价体系[7]，其中基准地价分商业、办公、住宅和工业四大用途，主要反映城市宏观的地价水平及其空间分布规律，是地价管理工作的基础，对各类土地价格起着导向作用[8]。

3.1 土地用途细分的思路

上海市“三价格一指数”地价体系从宏观、中观、微观及时序上反映上海市的地价水平及其变化情况，基准地价用途细分进一步细化了地价管理的用途管理，为持续提高地价精细化管理提供了基础。上海市基准地价土地用途细化分类，主要分为四个步骤：

一是以我国《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)为基础，参考《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137-90)和《上海市城市规划管理技术规定》，确定各大类用途包含的细化分类土地用途。

二是结合目前上海土地出让和房屋交易情况，将基准地价土地用途划分为典型用途和特殊用途两大类。典型用途占城市的主导地位，特殊用途样本点较少，与典型用途具有一定的替代关系或者价格水平、经营风险相近的土地用途。比如，住宅用地中的普通住宅用地属典型用途，而别墅、排屋等高档住宅用地属特殊用途。

三是依据《城镇土地估价规程》(GB/T 18508-2001)的技术思路，运用商业、办公、住宅和工业四大地类的典型用途的样本点，确定四大类用途的价格标准。

四是在已经确定的商业、办公、住宅和工业四大地类价格标准的基础上，根据特殊用途样本点与典型用途样本点的比例关系，对不同用途的基准地价进行细分。

3.2 土地用途细化分类的结果

上海市基准地价分为住宅、商业、办公和工业四大类。

住宅用地中普通商品住宅用地属于典型用途，低密度商品住宅和保障性住房用地属于特殊用途；

商业用地包括批发、零售用地、住宿餐饮用地、商业金融用地和其他商服用地四类，其中大型超市（专业店、折扣店）、大型菜市场、旅馆用地和商业金融用地属于特殊用途用地；

办公用地包括商务办公用地、科研用地、文体、教育用地和医疗卫生用地四类，其中商务办公用地属于典型用途用地，其他用地属于特殊用地；

工业用地包括工业用地、仓储用地和交通运输用地三类，其中农产品加工类、研发类和标准厂房类用地属于特殊用地。

上述细分结果具体见表1。

表1 基准地价土地细化用途分类Table 1 Land detailed classification of datum land prices

另外，因各城市地价水平和典型、特殊用途用地之间的价格比例关系不同，因此本文土地用途细化分类的结果不显示具体基准地价水平。

4 结语

上海市基准地价土地用途细化分类结果，从方法上，结合了土地利用分类、城市用地分类与规划建设用地标准和上海市城市规划管理技术规定，符合国家和市级分类标准；在成果上，满足了上海市规划和土地“合一”情况下的土地市场的需求，为地价精细化管理提供基础。本文以上海市基准地价土地用途细化分类为例，研究在当前土地市场日益复杂，产业体系不断多样化的背景下，如何细化分类基准地价，以更客观地反映不同用途土地的资产价格，引导土地利用方式趋于合理，从而为大都市地区基准地价细化分类的理论与实证研究提供有益借鉴。

References)

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Land Use Classification of Benchmark Land Prices in Urban Areas: A Case Study in Shanghai

CAO Ling-Yan (Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

With the development of market economy and diversification of industry system, all kinds of land use in the same land use types show the different value day by day. To further refine the benchmark land prices in land use classification is helpful to fine manage the land prices currently. Based on the current analysis the land and housing classification standard as well as the principle of targets and scientific nature and operability, this paper detailed classifies the four land use types of residential land, commercial land, office land and industrial land, and establishes the land use subdivision system of benchmark land price in Shanghai, one of them includes the land type of typical use and special use. Research results can provide services for land price management and the reference for the land market and land economy research.

land market; land economy; benchmark land price; land use; detailed classification of land type

F301

A

2095-1329(2013)02-0037-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.02.010

2013-06-02

2013-06-16

曹玲燕(1982-),女,博士,工程师,主要从事土地市场与地价监测管理研究.

电子邮箱：caolingcau@gmail.com

联系电话：021-56611319

上海市规划和国土资源管理局科研项目“上海市国有土地价格监测与发布系统制定与更新”