我国公众参与文保行为选择机制研究

■张国超

公众参与是新时期文化遗产事业发展的重要趋势之一。虽已有许多学者分别从历史街区规划、法律建构、城市规划、博物馆免费开放、遗产旅游地管理等角度进行研究，具有一定的参考价值，但已有成果多数属于一般介绍性研究和个案项目评价的经验性研究，缺少对公众参与文化遗产保护的内在规定性、作用机理、参与行为的深入、系统的分析，研究范围总体上较窄;在定量研究方面，方法选择和分析深度也远远不够，更谈不上对参与行为的量化分析及相关对策的构建。而这些方面正是我国文化遗产事业可持续发展特别需要解决的问题。因此，对我国公众参与文化遗产保护(简称文保)行为选择机制进行研究，具有十分重要的理论和现实意义。

一、问卷调查:我国公众参与文保行为现状分析

问卷调查法是现代社会科学研究的一种方法，其特点是以数据说话，具有一定的权威性和可信度。本文通过在全国进行问卷抽样调查，来了解我国公众参与文化遗产保护行为的状况。

(一)概念与分类:公众参与文保及行为

文化遗产保护是指人类为了解决现实或潜在的文化遗产问题，协调人类和文化遗产的关系，保护和改善文化遗产本体及其生存环境的一切人类活动的总称。从公众文保行为切入公众参与文保研究，是一种研究视角的创新。截至目前，学界还没有出现过“文保行为”的说法。笔者认为，文保行为是指人们基于个人的认识、情感、责任感和价值观，在一定社会情境的刺激下，主动参与、付诸行动来解决或防范文化遗产问题而采取的有意识行为。从公众介入文保活动的程度看，文保行为可分为情感性参与行为、工具性参与行为和直接性参与行为。所谓情感性参与行为，是指个人在文保活动中卷入的程度相对较浅，采取的行为并不对文保活动起直接作用，更大程度上是寻求一种情感上的宣泄和支持。而工具性参与行为，即个人在文保活动中卷入的程度相对一般，主要是通过一定的媒介工具而采取的和文保相关的行为。直接性参与行为，是指个人在文保活动中卷入的程度较深，具有明确的文化遗产保护目的，并直接投入到保护文化遗产本体活动中的行为。如表1所示。

(二)现状分析:我国公众参与文保行为调查

为了解我国公众参与文保行为现状，笔者设计了针对我国公众文保行为的调查问卷。问卷采用李克特五级量表设计，所有问题从强到弱分别赋值5、4、3、2、1分，做封闭式回答，单项选择。2012年7月1日至8月30日，笔者分别对内蒙古自治区呼伦贝尔市鄂温克旗、湖北应城、四川成都、新疆哈密、江西井冈山、河南安阳、湖北黄冈和荆州等地大遗址集中之地的居民进行问卷调查和入户访谈。本次调查共投放问卷2340份，有效回收2176份，有效回收率达93.0%。用SPSS13.0将调查问卷进行统计分析，得到我国公众参与文保行为的基本数据。

国内外文献表明，刻度为l～5的李克特量表得分均值在1～2.5之间表示反对，这里意为经历频度为零，即“几乎没经历过”;2.5～3.5之间表示中立，这里意为经历频度一般，即“偶尔经历”;3.5～5之间表示赞同，这里意为经历频度较高，即“经常经历”。对我国公众文保行为频度得分求和平均(如表1所示)可知，对于文保的情感性参与，公众大都是经常经历或偶尔经历;对于文保的工具性参与和直接性参与，公众则是很少为之。这说明，我国公众参与文保行为的现状不尽如人意，公众“到文物景区去旅游”，在身心和情感放松的同时，接受文化遗产社会教育，学习文化遗产知识的意愿强烈，但其日常的文保行为仅限于偶尔为之的情感性参与，工具性和直接性参与行为则很少出现。可见，我国公众参与文保的程度还停留在较浅层次上，缺乏对文保活动的深度参与。

二、理性无知:我国公众参与文保行为选择的集体困境

公众参与文保行为具有正外部性。作为理性“经济人”，行为者往往是自利的，在做出文保行为时经常会按照“自利思维”进行经济成本的核算，这样就会不可避免地使公众参与文保行为选择陷入“集体困境”。

(一)自利与理性:经济人假设的基本命题

1776年，古典经济学家亚当·斯密在其《国富论》一书中提出著名的“理性经济人假设”命题:一是“自利”，即追求自身利益是驱使人的经济行为的根本动机;二是“理性行为”，即经济人是完全理性的，合理利用自己所收集到的各种信息来估计将来不同结果的可能性，从而使所追求的利益尽可能地最大化;三是只要有良好的法律和制度保证，经济人追求个人利益最大化的自由行为会无意识地、卓有成效地增进社会公共利益[1](P67)。

沿用亚当·斯密的经济人假设命题，本文认为我国公众参与文保行为是一种理性经济行为，公众是否参与各种文保活动取决于在一定外部条件下，公众对自身参与行为中的利益得失的权衡。公众参与文保决策中得到的效用可用一个行为函数表示，即R=P×B+D－C，其中R表示公众在参与过程中得到的总效，如果R＞0，说明公众的参与行为为其带来的效用为正值，公众将参加各种文保活动，并且R的值越大公众参与的积极性越高;如果R≤0，说明公众的参与行为为其带来的效用为零或负值，公众不能从其参与行为中得到任何好处，甚至会有损失，理性的公众将不会参与各种文保活动[2]。

(二)收益与成本:影响我国公众参与行为选择的基本因素

B表示公众预期的其参与行为带来的两种不同的效果所产生的效用差额，P表示公众所估计的预期效用差额得以实现的主观概率，P×B表示对预期获益的估价。我国公众参与文保预期效用实现的概率受下列因素的制约:我国公众参与文保的相关权利缺少法律依据，未能建立起相应的具体程序;行政法没有建立起行政公开的原则和程序，遗产管理机构信息公开的义务缺少法律依据;公众参与文保的范围、程序和程度的规定仍相当欠缺。这些法律和制度上的诸多不完善之处，导致我国公众参与文保预期效用实现的概率不高。

表1 我国公众参与文保行为现状调查表

D是公众参与文保行为本身为其带来的心理或精神收益。我国文化遗产管理模式是以行政管理为主，具有公有制、非营利性和分级属地化管理特点的委托代理制度，社会力量介入程度较低，遗产宣传教育手段有限，公众文保知识贫乏，文保意识不强，参与文保的自觉性和主动性不足，加之文保行为的正外部性，参与中搭便车的心理普遍存在，这进一步弱化了公众参与文保的责任感和积极性，使得公众参与文保的心理收益不高。

C是公众文保参与行为需要付出的成本，主要包括信息成本、机会成本和侵害成本。我国文化遗产分级属地化的管理模式导致政府对遗产信息公开的程度较低，公众要想获得有关遗产信息，就必须付出大量的时间和经济成本进行实地考察，付出的信息成本较高。我国《文物保护法》及相关法律制度对公众参与文保仅作原则性规范，还缺乏具体的法律条文支持，公众很难预测其积极参与的结果，机会成本较大。在缺乏法律保障的情况下，公众参与文保行为可能会招致利益受损方及其相关者的打击报复，使参与人受到物质、身体或精神上的损失，增加侵害成本。

(三)消极与冷漠:我国公众文保行为选择的集体困境

通过对公众参与文保行为选择的经济学分析，我们可以大致上勾勒出我国公众参与文保的实际情况:公众参与文保的总成本远远高于其预期收益，这严重阻碍了公众参与文保的热情，会不可避免地导致西方经济学家奥尔森提出的“行为选择的集体困境”，即有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。单个人的这种理性行为如果推而广之，成为大多数人的行为选择，公众就无法获得相应的偏好根据，公共选择就难以照顾到集体利益。这种集体成员“理性无知”的策略行为具体到我国文保领域，就是公众对参与文保表现出一种消极和冷漠的态度。

三、机制保障:我国公众参与文保行为选择的对策构建

所谓公众参与机制，就是指用来实现公众参与的各种手段组成的整体系统[3](P44)。公众参与机制的建立，可以保障公众参与的实现及提高公众参与的效率和效果，其中，制度因素是决定性因素。因此，在我国文保领域，笔者建议，要想解决上述公众参与文保行为选择的集体困境，就要完善文保公众参与制度，这样既能提高公众参与文保的预期收益(P×B+D)，又能降低公众参与文保的成本(减少C)。

(一)知情机制:降低我国公众参与文保的信息成本

建立知情机制，就是要保障公众的知情权。只有获得知情权后，我国公众才能增加参与文保的预期效用，从而降低参与文保信息成本。

为保障公众的知情权，我国必须完善遗产信息公开制度，具体可从两个方面入手:

一是要丰富遗产信息的来源。遗产信息有公共信息和个别信息两种类型。公共信息是指向全社会发布的信息，如遗产本体状况公报和遗产环境周(日)报等;个别信息是指只有在公众提出要求的情况下才提供的信息，如某世界文化遗产地旅游环境容量的数据。在我国文化遗产地，遗产管理机构往往负责遗产经营管理，其行为将直接导致遗产质量的改变。一般来讲，遗产管理机构掌握着比政府和公众更多、更加详细真实的遗产信息。遗产管理机构虽有义务向政府进行遗产经营管理情况汇报，但法律并没有规定这些汇报的信息必须向社会公开，遗产信息在公众和这些机构之间是不对称的，因此，政府有必要从行政和法律上给这些机构施加压力，让其给公众提供遗产经营管理过程中可能会对遗产及其生存环境造成的影响的详细信息。

二是要加大现有法律制度的执行力度。我国《文物保护法》和《文物保护法实施条例》已对遗产信息公开有所规定，如《文物保护法实施条例》第7条规定，历史文化街区、村镇，由省、自治区、直辖市人民政府城乡规划行政主管部门会同文物行政主管部门报本级人民政府核定公布。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》由国务院颁布实施。这些都体现了公众对遗产的知情权。但在具体的执行过程中，应当做到几点:各级政府及文物部门要将现行法律中与《信息公开条例》相冲突的条文加以修改，并进行政府信息公开立法及其配套立法，形成实体性和程序性有机结合的政府信息公开法律体系;依据《信息公开条例》，各级政府文物部门应制定《文化遗产信息公开条例实施细则》，以保证遗产信息公开制度的健全和落实。

(二)表达机制:降低我国公众参与文保的机会成本

表达机制是公众言论权在文保中的体现。建立表达机制，让公众就文保事业表达自己的意见和建议，可以降低我国公众参与文保的机会成本。

我国现有法律对公众参与文保权的实现业已作了基本的程序性规定。如2006年11月颁布的《世界文化遗产保护管理办法》明确规定社会力量如何参与文化遗产管理:“公民、法人和其他组织可以通过捐赠等方式设立世界文化遗产保护基金，专门用于世界文化遗产保护。”我国在文化遗产管理领域已初步形成依法行政的局面，但目前我国文化遗产法律体系不健全，法规文件涉及内容的广度与深度不足，可操作性不强(“鼓励”和“可以”字眼的运用)，很难保证公众参与文保权的真正实现。因此，在立法层面，我国要进一步明确公民参与文保的权利，划定其权利和义务的界限，这是实现公众参与文保的法律基础和根本保证。同时，要注意在实体法和程序法方面，明确公众参与文保的途径、形式和具体程序，解决好公众参与的可操作性、技术规范问题。

(三)诉讼机制:降低我国公众参与文保的侵害成本

诉讼机制指当文化遗产受到人为破坏时，公众有权提起诉讼，要求责任人停止破坏，并接受行政或法律制裁的规定和程序。建立诉讼机制，能让我国公众在参与文保活动时有安全感，降低侵害发生的概率和成本。

我国现行的《民事诉讼法》强调，起诉资格必须“与本案有直接利害关系”，即民事诉讼者必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这对文保来说，显然是很不利的。文化遗产资源是一种公共资源，它们承载着一个国家或地区的历史文明，是国家或区域文化软实力的象征。文化遗产具有不可再生性、民族性、地域性，当文化遗产受到破坏时，与文化遗产利益相关的绝不仅仅是遗产所在地及其周围居民，而是整个社会公众，即更多人的利益受到了间接和无形的侵害。为此，我国应放宽起诉资格，将文保民事诉讼的起诉资格扩大到“与本案有间接利害关系”的公民、法人和其他组织，以有效地保障公众诉讼参与权。具体来讲，可以从以下几个方面进行完善[4](P30)、[5](P113):首先，改变传统的诉讼制度，放宽原告资格的限制。为便于操作，可以将享有起诉资格的公众范围限于遗产所在地居民或民间组织。其次，完善司法援助制度，由政府或者民间组织为起诉者提供技术或资金援助。第三，建立公众参与文保救济机制，确保公众能够从法律上得到有效的救济。

(四)激励机制:增加我国公众参与文保的预期收益

激励机制，即激励主体按照确定的目标，根据激励客体的个人需要、价值观、行为规律，通过各种方式激发，使人产生一股内在的动力和要求，进而迸发出积极性、主动性和创造性的整体系统[6]。文化遗产属于公共物品，具有两个基本特征，即消费的非竞争性和受益的非排他性，因而难免产生“搭便车”的问题，从而导致文保领域中的“市场失灵”以及公众缺乏文保热情的现象，这样得到政府的激励就成为必需。如果政府不积极采取行动鼓励公众进行遗产保护，文化遗产将在全球化和城镇化的过程中遭到破坏。而文保激励机制正是以文化遗产的可持续发展为目标，以调动公众参与文保的积极性为目的，是政府遗产管理的一种方式。

2006年新修订的《文物保护法》已在文保激励机制建设方面有所作为，如第12条就有对单位或个人参与文保的奖励规定。但问题是，现有的制度大都是原则性的，比较笼统，操作性不是很强，容易造成执行实践中的变形。具体来讲，可从两个方面进行完善:首先，明确激励主体。文化遗产立法者应当根据公众行为的效益性质和效益层次，在立法中确定不同的激励主体，以弥补现有文保激励立法中所存在的激励主体不明确缺陷。其次，确立激励形式。从制度化的角度来说，文保激励机制应包括文保行政奖励、税收优惠、财政补贴等制度。根据行政行为的性质，可以将文保激励行为分为精神激励和物质激励。在实践中，建议各种激励形式交叉、综合运用，从而达到激励公众积极参与文保活动的目的。

[1]杨春学.经济人的理论价值及其经验基础[M].上海:上海人民出版社，1998.

[2]许晓明.环境领域中公众参与行为的经济分析[J].中国人口·资源与环境，2004，(1).

[3]马彩华，游奎.环境管理的公众参与:途径与机制保障[M].青岛:中国海洋大学出版社，2008.

[4]程晓燕.文物古迹保护法律制度研究[D].重庆:重庆大学，2006.

[5]刘婧.历史文化遗产保护中的公众参与[D].重庆:重庆大学，2007.

[6]许曦.激励约束机制对推进公众参与环保的作用和意义[J].佛山科学技术学院学报，2011，(5).