保安协会的经济法主体地位探讨

万英仪

（广东行政职业学院法律系 广东 广州 510800）

在改革开放的新历史条件下，我国保安服务业从无到有，逐渐发展壮大。1984年12月我国第一家保安服务公司——蛇口保安服务公司在深圳蛇口成立。在此之后，保安服务公司在全国各地如雨后春笋般成立。在此期间，尽管我国制定了一些规范保安业发展的法律法规与规章，但这些法律法规数量少、层级低，同时政府对保安行业的发展缺乏科学的认识与规划，所以保安业的发展还是遇到了许多问题，阻碍了保安业的发展与壮大。针对这种情况，国务院于2009年9月28日通过了《保安服务管理条例》。本条例对现行保安管理政策作了调整，实行政企分开和管办分开，即实现公安机关由“办保安”向“管保安”转变，公安机关的职责由直接经办保安服务公司转为全面监管保安服务活动；实行严格的保安服务市场准入制度；提高保安人员素质，规范保安员的保安服务活动以及提高保安服务质量；同时还加强保安服务培训，提高保安员的职业道德水平、业务素质和责任意识；最后还加强对保安服务业的监督管理，明确了公安机关负责保安服务活动的监督管理工作。保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动。

《保安服务管理条例》是我国第一部全面系统地规范和管理保安服务活动的行政法规，它的颁布实施从根本上解决了保安工作缺少法律依据的问题，对依法规范和加强保安工作，保护公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全，维护社会治安，促进保安服务业的快速健康发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。三年来的运行实践表明，尽管该条例对于保安业的发展发挥了积极作用，但并非尽善尽美，在法律运行发展过程中也遇到了一些问题，其中问题之一就是由于法律对保安协会的定位不准，从而影响我国保安协会功能的正常发挥，因此，有必要尽快明确我国保安协会的经济法主体地位，充分发挥保安协会的行业中介作用。

一、保安协会的发展现状

保安行业协会是指依法设立的，为了维护保安行业利益和社会公益的，保安行业内成员自愿组成的非营利性的社会团体法人。作为起着联系政府、公安机关、保安企业桥梁和纽带作用的社会组织，保安行业协会充当政府、公安机关、保安企业、客户之间联系的中介并为其服务，扮演着保安企业与政府、公安机关、客户之间矛盾的化解者的角色；它既是保安企业走向市场的导向，又是保安企业与保安人员权益的维护者。保安协会的好坏直接关系到我国保安服务行业能否自律、能否规范有序地发展壮大起着非常重要的作用，对于这么重要的一种社会组织，在我国相关法律法规中涉及到保安协会的内容却相当简单。在《保安服务管理条例》只规定了保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动（第三条第二款）；规定保安员服装由全国保安服务行业协会推荐式样，由保安服务从业单位在推荐式样范围内选用。保安服务标志式样由全国保安服务行业协会确定（第二十七条第二款）。在《公安机关实施保安服务管理条例办法》中也涉及不多，规定了保安服务行业协会在公安机关指导下依法开展提供服务、规范行为、反映诉求等保安服务行业自律工作。全国性保安服务行业协会在公安部指导下开展推荐保安员服装式样、设计全国统一的保安服务标志、制定保安服务标准、开展保安服务企业资质认证以及协助组织保安员考试等工作（第七条）。我国目前也还未出台《行业协会法》。相关法律规定要么缺位要么规定非常简单笼统，因此还不能充分发挥保安协会对保安服务行业的促进作用。

保安协会作为具有独立法人地位的社团法人，具有非营利性、社团性、民间性、自治性、中介性等特点。保安协会的自治是指保安协会根据协会成员的授权制定规则，并将这些规则在其成员授权范围内强制实施的权利。如果保安协会依附于国家而不能自治，那么它就不能以独立的姿态面对公众和国家，它无法表达自己的真正诉求，也无力抵御来自政府对保安行业的控制与干涉，因此无法真正服务于保安行业，无法领导保安服务行业的整体发展与壮大。自治性是保安协会运作中最重要的特征，但我国保安协会在自治性方面是有缺陷的，这种缺陷具体表现在：第一，市场地位不独立，政会不分。我国的保安协会基本上是由政府主导产生的，基本上依附挂靠在公安机关，带着“二级政府”的帽子。在我国无论是全国性的还是地方性的保安协会，其会长、副会长及秘书长一般都是由公安机关的相关负责人兼任；其运作经费也有相当一部分来自于主管机关的财政拨款；各地保安协会的会员单位也不多，行业代表性不高；第二，功能缺失，服务水平不高。虽然打着为企业服务的旗号，但在行业规划、行业自律、行业标准制定、行业争端协调等方面工作很不到位。其日常工作也不外乎传达上级政策或指示、组织会员单位参观考察、汇编会刊等工作，与保安协会应有职责与工作相去甚远，无法满足企业的现实要求。第三，内部运行机制不合理。由于政府的外部干预和协会自身的制度缺陷，协会未形成企业自主办会、民主办会的运行机制。因此，行业协会暴露出“带着市场的帽子、舞着政府的鞭子、坐着行业的轿子、拿着企业的票子、供着官员兼职的位子”的不正常现象。

保安协会之所以出现这种问题，其根本原因在于其法律地位的定性不准。政府将保安协会定位于政府机关职能的延伸，是作为“二级政府”来看待的，各级保安协会由政府公安机关主导成立，协会的会长、副会长及秘书长等领导层都是由公安机关的领导来担任，他们虽然会带来很多政府资源，但也不可避免地将保安协会行政化。具体工作上有些保安协会实际上只收钱不办事，除强令保安企业入会交纳会费外，根本不开展任何对企业生产经营有实际功效的服务，认为每年出个企业名录，发几份行业简报就把工作做完了。造成这种现象的根本原因在于政府还在为保安协会供血，保安协会与政府还未完全脱钩，这使得保安企业对保安协会的作为没有发言权，只有被动接受权。由于保安协会并非企业自发组建，当保安协会违背企业意志和利益时，保安企业也不具有将其解散和改组的权利。这样一来，保安协会既做不好将政府的相关政策信息“上情下达”，也很难做到将保安企业的要求与希望“下情上达”，无形中反倒成了隔在政府与保安企业间的组织壁垒。这种现状若不及时加以改进，那么就无法充分发挥保安协会作为保安企业代言人的整体优势和聚合功能。也就很难实现为保安企业提供全方位的服务这一根本宗旨。

二、保安协会的经济法主体定位的可能性

要解决以上问题，笔者认为首要问题就是要准确定位保安协会的经济法主体地位，只有做到保安协会的“名正”，才能令保安协会办事“言顺”。保安协会的经济法主体地位既能协助政府实现对社会公共安全与个人安全的管理以维持公共秩序，又可作为社会的利益代表对政府形成一定的监督制约力量。它是为了克服市场缺陷即市场失灵和政府失灵而出现的主体类型，保安协会能作为经济法的主体，其理由主要有以下几个。

（一）保安协会符合经济法主体的特征

经济法主体是指在国家协调本国经济运行过程中，依法享受权利（权力）和承担义务的社会实体。[1]经济法主体具备两个重要特征：主体行为的特定性；经济法主体之间存在着管理与被管理的关系，保安协会则符合经济法主体的特征。保安协会参加到市场经济法律关系之中，这种经济法律关系一是体现在它与政府的关系，保安协会是政府与微观经济主体之间沟通的中介，它通过自律性行为参与社会管理，实现公权力与私人利益之间的平衡，这种平衡的实现需要权利的行使作为保障，一方面，政府公安机关对保安协会进行业务指导与监督管理；另一方面保安协会享有立法听证权与参与权、政策建议权等权利。通过这种方式，保安协会可以对政府干预经济的手段、形式起到了监督作用，从而防止“政府失灵”；二是体现在它与市场主体之间的关系，保安协会是以保护保安服务公司成员的利益为宗旨的自律性组织，它在行使权利的同时也要对其成员履行相应的义务并对自己的行为承担责任。不同于保安企业常常盲目追求眼前利润最大化，保安协会更注重公共利益和社会效益，使保安企业拥有为社会服务的信念，在一定程度上限制了市场在自由竞争的情况下偏离正常轨道，从而防止“市场失灵”。

（二）保安协会体现了经济法的性质

一是保安协会与经济法有共同的价值取向：社会公共利益是经济法的重要价值追求，而保安协会带领保安企业追求社会公共效益与经济效益正好与经济法的价值利益追求相一致。二是保安协会作为经济法主体符合经济法公法与私法兼顾这一特性。保安协会作为一个自治性团体，具有一定私法的要素；但同时它又具备了一些公法的特征，这是因为行业协会都担负着一定的经济管理职能，这些经济管理职能，不管是政府机关的授权，还是保安企业成员在加入保安协会时的让渡，其对保安行业的管理是通过自愿的方式实现的。因此，保安协会具有公私兼备的特性，符合经济法的法律特性。

（三）保安协会享有特定的经济法职能

保安协会的基本职能是沟通保安服务公司与政府之间的联系，发挥政府与企业之间的桥梁纽带作用。保安协会的经济法职能主要体现在：（1）法规制定职能。保安协会能够协助政府部门加强保安行业管理，保安协会在本行业中具有一定的权威，一般都能够参与制订保安服务行业政策、法规，具有一定的法规制定与管理权限。保安协会通过制定与之相应的章程、专项细则等文件，可以规范化保安行业秩序，对保安企业的行为产生约束力。（2）管理与服务职能。保安协会主要是为保安企业提供各类专业服务，维护保安企业利益。同时保安协会还通过对违反行业内部规章的成员进行的非法律惩处方式来管理保安行业，“行业协会是一种关系网络，在关系网络中，非法律惩罚比法律惩罚更有效。”[2]在保安协会关系网内，一方面，非法律惩罚措施具有多样性，一定程度上填补法律制裁的空白;另一方面，非法律惩处比法律制裁更加专业化，具有针对性，体现了保安协会的自治性。（3）组织和协调职能。保安协会依据共同制定的章程实现其组织与协调职能，增强保安公司抵御市场风险的能力，维护保安公司共同的经济权益，规范市场行为，调配市场资源。保安协会作为保安行业整体的代表，能利用自己的整体实力较好地处理和协调各类关系，从而减少单个企业的运作成本，提高效率。

三、如何实现保安协会的经济法主体地位

确立了保安协会的经济法主体地位，接下来就是如何来实现其地位的问题了，因为其主体地位的确定不是我们想当然的结果，而是保安协会通过实施其职能与职责来实现的，保安协会只有完全实现其应承担的职能与职责，充分地发挥协会的作用才能证明及巩固其经济法的主体地位，具体应该从以下几个方面着手。

首先，保安协会作为社会治理主体之一,要想发挥其作用，需要获得有别于政府的非强制性权力，即社会性的治理权力。我国保安协会之所以在很多方面难以发挥作用，就是因为政府还没有放弃这些社会治理权力。因此,要想发挥保安协会的作用，就必须要求政府向保安协会让渡一部分社会治理权力。只有这样，才能做到政会分离，保安协会才能成为一个真正的独立法人社团。权力的让渡具体表现在政府权力与社会权力要进行重新划分和调整。政府应将原来承担的社会公共安全与个体安全管理的部分权力归还社会，由政府公安机关与保安协会共同分享。然而，政府内部利益使得这个过程较漫长而艰难。政府通常是推卸公共责任，而独揽资源和权力[3]。当然政府不会主动地将这些权力让渡给保安协会，这就需要保安协会联合保安企业与政府进行长时间的博弈才能达到。

其次，保安协会要不断加强自身组织建设，建立健全内部治理机制，增强职能履行能力。具体要求就是保安协会要建立起权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，完善协会机构、人事管理、议事规则、财务管理等各项制度，提高协会的资源吸取能力，增强保安协会的社会责任和大局意识，提高保安协会及其工作人员的服务意识与服务能力，以优质的服务和良好的公信力吸引更多的保安公司会员，从而为保安协会参与社会管理打下坚实的组织基础。

最后，保安协会要努力提高其行业服务能力、认真履行其职责。具体包括：（1）信息提供、咨询服务。保安协会向保安企业提供保安员职业培训、保安业务咨询以及信息提供等多项服务。保安协会的宗旨是维护保安行业及其成员的合法利益，为其成员提供相应的服务，如建立全国性的保安服务信息库，为成员提供国外先进的管理机制、技术服务等，一系列的服务有助于提高保安企业以及整个保安行业的高效发展。（2）实行行业自律。保安协会制定相关的保安行业规章，引导保安企业自律和改善内部环境，创造良好的市场环境。要求企业进行产品质量、售后服务、产品价格等多方面进行自律，反对欺诈消费者，防止企业之间不公平竞争，使成员形成良好的自我约束力。（3）协调各方关系。面对保安行业内部、保安行业与其他行业之间、政府与保安企业之间以及政府与保安行业之间的各种纠纷，行业协会负有缓解多方矛盾，协调各方利益，解决各种冲突的义务。协调各方的利益，是保安协会的基本义务。通过协调机制的建立，提升了保安企业与政府之间沟通的效率，形成良性的市场环境。

［1］张士元.谈经济法主体的范畴和分类［J］.青海社会科学1983（5）：128.

［2］鲁篱.论非法律惩罚——以行业协会为中心展开的研究［J］.河北大学学报，2004（5）：75－78.

［3］徐家良.双重赋权:中国行业协会的基本特征［J］.天津行政学院学报，2003（1）：38.

［4］任丙强,曹庆萍，雷强.“官办”行业协会的发展路径研究——治理理论途径的建构［J］.北京航空航天大学学报（社会科学版），2011（1）.

［5］李慧.我国行业协会法律属性的探讨［J］.产业市场，2011（1）.

［6］李乾.论行业协会的法律地位［J］.法制与社会，2011（1）.

［7］曹锦秋，狄荣.论行业协会的自治权及其限制［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2011（1）.

［8］朱伟.律师协会与国家机关之间的关系述论［J］.探讨与争鸣，2007（7）.