大学治理结构视角下的高校职称评审模式选择

王凌峰

（桂林电子科技大学商学院 广西 桂林 541004）

一、引言

1986年中央职称改革领导小组批转国家教委《高等学校教师职务试行条例》，决定实行专业技术职务聘任制度，但在2010年之前全国只有极少数高校教师聘任制改革力度较大，如清华大学1999年开始实行“非升即走”和“非升即转”改革、2001年山东农业大学和上海大学实行“只聘不评”、2003年北京大学和中山大学教师聘任改革，绝大部分高校教师聘任工作并没有实质性开展。正是如此，2005年5月教育部人事司在北京交通大学召开部分直属高校聘任制改革工作调研会，2006年新一轮高校人事改革启动。

2008年以来，由于长期实行计划生育导致的人口年龄结构变化、国内优秀生源欧美大学流动量明显上升、国内高等教育个人投资回报率整体下降等多因素作用，国内高等教育市场竞争加剧。对于国内重点大学和省属重点高校而言，是发展的竞争，对于其他高校而言是生存的竞争。

教师是高校竞争力的核心载体，长期以来公立高校教师实行事实上的终身制，在高等教育市场竞争日益加剧的大背景下，同时因为学术劳动力市场对高校越来越有利（国内博士毕业生以及海外博士回国谋职数量较之5年、10年前增长很多，高校挑选高学历师资余地空前增加），国内启动实质性教师聘任制改革的高校数量明显比五年前增加，媒体有大量报道（如2011年东北大学、湖南大学的聘任改革），政府2006年以来也不断加大高校教师聘任制改革推动力度，高校实施教师聘任制已成为“十二五”期间高校人事制度改革的大趋势之一。

高校教师聘任制是即通过聘用合同的形式把岗位设置、招聘过程、任用管理、解聘事由、薪资以及争议处理等环节同学校和教师双方的责任、权利、义务组合而成的规则系统。聘任制度的一个核心问题即聘任过程中，谁来评价教师教学科研能力？

对此有三种代表性观点：（1）传统的省人事部门与教育部门，其中高校由各省（自治区、直辖市）教育部门组织评审，当然省级部门往往会授权一部分高校高级职称评审权，但可以收回。（2）高校评定。（3）由各类行业协会进行社会化评定。经中国科协批准，中国地球物理学会于2002年9月向中国科学院地质所副研究员刘建华颁发的我国科技领域里第一份由社会化机构评定的职称。深圳市也于2003年9月初启动职称评审社会化改革，允许行业协会、中介组织参与部分高级专业技术职称评审等。

由于社会化评定存在部门话语权与有效独立监督问题，即社会化协会最初可能比较自律，随着利益卷入程度的扩大，其独立性也难保证，责任追究难度较大，省人事部门和高校人事部门也不愿意放权，在缺乏足够有力的顶层推动情况下，2003年前后提出并零星实行的社会化评定昙花一现、基本上无疾而终。换言之，高校教师聘任资格组织者只有省教育部门、高校两者，不妨称之为“省评”与“校评”①。

省评与校评如何选择？有观点认为，早在1979年12月复旦大学等四所大学负责同志就在《人民日报》发文就呼吁“扩大高校自主权”，“包括用人权、财权和教学科研方面的管理权”[1]。从1986年中央职称改革领导小组批转国家教委《高等学校教师职务试行条例》至今，要求在高校实行专业技术职务聘任制度的法律法规文件颁发了很多，1993年《教育法》、1998年《高等教育法》以及教育部、国务院发布的多份教育事业规划纲要都强调落实高校办学自主权，用人自主权是高校办学自主权不可或缺的核心内容，而教师教学学术能力评价权自然是高校用人自主权的基本方面，因此应该取消省评、完全校评。

基于上述逻辑，目前重点大学基本上都有部分学科正高评审权与几乎全部学科副高评审权，一些省属重点高校也有个别学科专业正高和副高自主评审权，但是总的来说，省评仍然比校评普遍得多，尤其是地方高校除了少数省属重点高校的少数学科外全部都是省评。

2006年事业单位改革以来，主张取消省评、全部校评的观点再次活跃，除了落实高校办学自主权的理由外，主张者往往还以美国高校教师聘任均为校评作为论据。

二、美国高校聘任自评的大学治理结构因素

1997年联合国教科文组织第29届大会通过的《关于高等教育教学人员地位的建议》第8条称：“代表高等教育教学人员的团体，能够对教育的进步做出重大的贡献。因此，董事当局及相关团体，应当将其视为并理解为须参与高等教育决策的力量。”美国大学特别是公立大学自主聘任教师为何成功？最主要的原因是美国大学治理结构充分体现了上述原则。

图1 美国大学治理结构简图

2007年卡耐基教学促进基金会资助了一项名为“变化的国际学术职业调查”（英文缩写CAP调查），对全球几十个国家学术职业基本情况进行了调查，其中美国部分数据如下[3]。

表1 美国大学教师在代表性事务中的影响力（百分比%）

表1清晰说明共同治理是美国大学治理的基本模式。美国大学治理结构的基本特点之一是学术权力与行政权力各司其职，行政权力负责筹资、教学科研的辅助性工作以及高校的日常行政工作，不干涉学术领域，即所谓“校长治校”、“教授治学”。这一点中美公立高校完全不同，2006年钱学森之问引出的一场关于中国高校人才培训的大讨论基本结论之一即过度行政化是中国高校办学诸多症结乱象的最主要根源。

正是如此，我国发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构”，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发 [2010]48号）部署安排试点院校开展“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”等工作。

三、过度行政化大学治理结构背景下校评宜缓行

中国高校的过度行政化包括两个方面：（1）高校外部，高校与政府关系中教育部门对高校管得过多过死以及不合理管制，该管的不管（比如高校虚假就业率、高校信息公开条例执行情况等事项完全可以通过全国抽样调查进行低成本、有效监管，但是教育部门一直无所作为，而是年复一年下发一些文件空洞强调，不见实效）。（2）高校内部，高校内部实行党委领导下校长负责制，党政重复设置，官本位盛行、行政权力远大于学术权力，出现“40名教授竞聘1名处长”、“校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场”以及前教育部发言人王旭明所说的某高校处级干部达三四百人之多②的怪象。一些政府部门管理人员仕途不利或者临近退休时转到高校，更是增加高校官场习气。中国高校过度行政化、高度官本位化的一个具体而微的小例子即教育部第五届高校名师名单100位获奖者中，担任校长、院长等行政职务占九成，不带任何“官职”的一线教师仅有10人左右。

在如此大学治理结构状态下，教育部门向高校过快、过大放权，最可能产生的大面积结果不是高校办学效率的提高（当然不排除一些高校领导层作风正派因而可以体现放权的积极性），而是更可能出现高校官僚滥用职权，使有限的学术权力空间进一步被挤压、高校内部腐败违法违规行为加重之负面后果。

近年来媒体有很多高校管理层滥用职权、职称评审中弄虚作假的报道，如《中国青年报》2012年10月29日报道四川宜宾学院职称评选被指关系户优先，该学院本年度申报副高级职称64人，最终23人通过校评。但很多校内排名靠前甚至第一的教师落选，一些评分低的人却通过校评进入省评；中山大学外语教学中心某副主任以权谋私，2009年该中心5名讲师申报高级讲师职务，另外4名申报者成绩突出却均未聘任，而该副主任妻子业绩平平反而获聘[4]；西安交通大学法学院教师冯宪芬互联网实名举报2011年法学院个别领导操纵教师聘任晋级事件，如没有达到聘期次数规定仍然参加晋级、在法学院内网公布相关业绩材料目录，成果内容、刊物等都没有公布，公示时间仅仅只有三天。此外将西安交大期刊目录没有规定为权威期刊的期刊《电子知识产权》强行作为权威期刊对待；笔者了解的一个真实事件即桂林某高校艺术设计学院2011年岗位聘任时，该学院领导打压从外校调入该院的一名教授，将其低聘，该教授与校领导沟通后事态才平息。

正是如此，2000年前后的职称评定废存之争的焦点就是要不要用校评取代省评？尽管当时废除省评的声音很大、占上风，但是仍然有观点理性指出“职称评定确有不少问题，但只聘不评可能缺陷更大。聘一个人的标准是什么？只有领导来认定或是本单位委员会来认定，在中国目前大环境下，能活动的人可能更显出优势。多管理环节职称评定都出问题，单环节竞聘制谁能保证不出问题。（只聘不评，也就是取消省评、只进行校评）不就和现行的干部任用制度差不多吗？说你行你就行不行也行，说你不行行也不行。因此，关键还是完善（省评）制度。”[5]

在高校内部现有的行政权力远大于学术权力的治理结构下，盲目急躁的全面推行取消省评、只进行校评（也就是所谓的只聘不评）制度，只会给高校内部官僚以空前大的权力寻租机会，高校内部官本位意识将进一步强化，钱权交易、权色交易、山头主义、排斥异己行为将更容易得逞与盛行。

落实高校办学自主权不等于政府对高校事务放任不管，对于高校内部难以协调组织或者高校个体承担成本高效率低以及某些高校管理层试图隐瞒扭曲的问题上，政府应该全面有效介入。美国政府对大学教学科研事务干预很少，但是不等于不干预，如威斯康辛州为了保证基本办学效益，规定本州公立高校就业率低于60%的专业停办（国内目前类似规定可能来源于此）。

省评并不妨碍高校用人自主权。省评与校评（校聘）两者都是对教师过去某个时期业绩的评价，只不过一个是由省级教育部门组织评审、一个由高校组织评审。实际上，省评就是高校将教师某段时期业绩的评审权委托给省级人事部门。至于评审结果如何使用，特别是评审结果与工资收入等如何挂钩，可以主要由高校来决定，也就自然实现了高校的用人自主权。

综上所述，不能罔顾国内实际情况，机械地把美国高等教育体制生搬硬套到中国。在我国绝大多数公立高校大学治理结构中，学术权力还没有取得独立地位、行政权力独大的现实情况下，当务之急是改革、完善省评制度，而不是罔顾实际条件是否成熟，而一味强调放权。笔者主张继续坚持完善省评、有条件严格控制省评职称评审权下放到高校[6]。

四、省评的主要优势

第一，评审公平性与反腐败方面整体上优于校评。

省级人事部门掌握评审权力，当然也存在腐败与作弊空间，但是比权力完全下放高校而言还是小得多，因为高校领导要干预省级人事部门的难度自然远大于在其担任领导的高校内部干预人事与学术委员会的难度，省评贿赂成本比校评高得多。

省评出现的问题更容易被关注被媒体追踪报道，而高校内部出现问题，教师考虑到被报复的可能性较大，而不愿意举报（尤其是在纪委规定实名举报的现行体制下），省级教育部门往往要求高校自查，常常不了了之，而省评出现问题由于直接在省级人民政府管理下，省级政府更有动力采取行动调查，如前一段时间媒体报道的湖南2011年省评职称个别评委索贿事件，当事人被移送司法机关，而媒体报道的高校评审违规事件，处理力度轻微得多。

就腐败后果而言，省评核心人员比全省高校管理层人数少得多，省评核心人员愿意接受贿赂与为其违法操作的直接关系户数量自然少于全省高校管理层愿意接受贿赂与为其违法操作的直接关系户数量之和。

第二，省评成本低于校评，质量高于校评。

从评审专家的组织数量、质量与水平看，高校自行组织专家的能力与质量自然远低于省级人事部门。省级部门可以在全省以及全国范围内组织评审专家，而多数高校不具备省级部门的影响力与财力。此外，各高校各自开展评审自然存在颇多重复之处，成本更高。

第三，省评能够为相关部门提供准确的高校专业技术人员信息，更准确的控制高校专业技术人员编制，避免高校管理层滥用职权，滥设专业技术岗位，特别是非教学科研一线党群行政人员挤占专业技术岗位，有助于高校合理控制人力成本。实际上，1983年职称评定中就已经有基层执行不力，基层官僚利用缺乏有效监督的体制漏洞、大肆为个人与小集团谋取利益的历史教训，所以1983年至1986年间全国职称评审工作暂停，直到1986年才恢复。

第四，省评含金量更高，在全国和全省学术劳动力市场中的认可度高于校评。

五、省评改进的主要方面

第一是省评是只能整体控制专业技术人员比例与数量，省评的人数与比例控制未必与各高校的岗位设置需要符合，加上上世纪80、90年代长期实行的省评职称与工资密切挂钩的政策惯性，很多高校2006年岗位设置改革以来出现评多岗少之评聘矛盾，抑制了高校用人灵活性。

解决办法很简单：（1）减少薪酬与省评职称的挂钩程度，提高绩效工资在教师收入中所占比例。（2）高校将需要进行评审的教师材料、数量与结构等信息提交省级机构评审，省评机构代评而已。

第二是建议严格与完善职称评审权下放。

根据2011年教育部全国教育事业发展公报，全国普通本科院校1129所，高职（专科）院校1280所、含独立学院309所、成人高等学校353所。截至2010年底，170所高校有正高评审权，136所高校有副高评审权。

高校自主评审职称有以下不足：（1）主场效应，本校教师更容易通过评审。（2）举报难度加大，教师与高校相比处于相对弱势位置，教师可以向媒体曝光教育厅，但是很难举报所在工作单位，因为被报复打击的可能性更大。（3）由于评委均为本校甚至本学院同事，更加熟悉、经常碰面，更容易出现纠纷，如武汉大学法学院今年发生的某教师拳打其担任评委的同事事件，省评完全没有上述问题。（4）教育部门人手有限，很难现场监督，因评审权下放而监督力度降低。

建议严格职称评审权下放，加大监督力度，可以考虑以下措施：（1）正高职称参评人数不多，政策性很强，必须省评。（2）有职称评审权高校的教师不得在本校参加评审。（3）有评审权高校的教师可自由选择参加校评或者省评。（4）省人事部门、教育部门可以根据需要灵活委托国家重点学科、一级学科博士点进行职称评审，并派员监督程序公平性。

第三是不断改进与完善省评工作，对此另文讨论。

六、结语

一个具体制度设计实践有效，不能简单移植制度本身，还需要仔细分析其前提条件，简单照搬只能事与愿违、逾淮成枳，我国社会、经济、教育各领域类似教训已经很多。以高校效率与所有制关系为例，2003年前后国内出现一波主张大力发展民营高校、公立高校民营化的观点，可以说这种观点很大程度上是利益集团的炒作，试图对国家高等教育政策施加影响。因为即使是在私立高等教育发达的美国，从数量、质量上看私立高校并没有对公立大学的明显整体优势。

数量上看，美国1996年1705所私立本科大学在校生不到300万，而同期公立本科大学在校生580万。私立本科在校生数超过5000人76所，1000人以下797所，而公立本科在校生超过5000人有270所，少于1000人只有45所[7]。美国公立大学教育惠及面远大于私立大学。

质量上看，成立于1900年的美国研究型大学协会成员中公立大学占34所、私立大学26所。美国公立大学不乏世界级大学如加州大学伯克利分校、伊利诺伊大学、华盛顿大学等，加州大学伯克利分校师生获得诺贝尔奖者61位、美国国家科学院院士350多位，占全美院士总数近五分之一。伊利诺伊大学有24位师生获得诺贝尔奖，1位教授荣获菲尔兹奖（数学的“诺贝尔奖”），50多位院士。华盛顿大学教师中有9位诺贝尔奖得主以及200多位院士。

美国大学前20名中私立大学比例高于公立大学，出现这一格局的原因是高学费、招收高质量生源，自然办学质量更高，而公立大学需要考虑社会服务目标，学费较低、生源质量控制没有私立大学严格，自然办学水平受到影响。但是前100名大学中，公立大学比例并不低于私立大学。考虑控制办学经费、学费、生源素质等因素，美国前100名私立大学办学整体水平并没有高于前100名公立大学。

换言之，在办学经费合理到位的情况下，高校办学水平的第一影响因素是大学治理结构完善程度，特别是教师主体地位体现程度，所有制因素并非第一因素。出现这种不了解的一大根源是国内对美国著名私立大学介绍非常多，而对美国公立大学的介绍相对不足，以至于一提到美国大学，很多国人就惟哈佛、耶鲁等少数私立大学马首是瞻。

回到本文讨论的省评校评问题，完全取消省评、只进行校评在目前中国高校仍然过度行政化的治理结构状态下弊大于利的可能性远高于利大于弊。早在2003年前后，就有一些论者指出，评聘合一、评聘分开、只聘不评（只进行校评，不进行省评）各有优缺点。评聘合一的不足是后续激励作用难发挥；评聘分开在科学设岗等条件尚未具备的情况下推行，效果不理想，反而增加矛盾；自主评聘则把权力集中在基层单位，缺少监督[8]。

笔者认为，十二五、十三五期间省评取消可行性很小，主要理由是：（1）长期以来我国高校实行职称制度，职称=学衔+职务（岗位），职称兼有精神鼓励与物质报酬双重含义，高校尤其是中西部高校财力不强（生均经费仅为重点高校一半）、人才吸引力小，取消省评职称制度，无论从精神激励还是教师个人职业发展的角度看，都不利于高校稳定教师队伍、吸引人才。（2）2000年前后取消省评、只实行校评的一批高校（如山东农业大学、上海大学等）十多年来并没有在教学科研方面表现出优于继续省评的同类、同档高校。

注释：

①此处易混淆概念有学衔、职称、职务。学衔是对专业能力的评价，终身制，与待遇无关。职称也是专业能力评价，终身制，决定待遇高低。职务是工作岗位，非终身制、是聘用制，待遇与职称无关或者关系很小，主要看业绩。2006年高校职务设置只是沿用职称名字即教授、副教授、讲师而已。但是，无论职称还是职务，都需要对教师能力进行评价，且评价程序与方法完全相同，只不过职称终身制、职务有限期而已。本文讨论教师能力评价组织者，对于本文而言职称与职务并无实质区别，出于习惯混用。

②估算如下：目前一所在校生规模在2-3万人左右高校在职教职工多为两三千人，普遍下设十多个学院，以15个学院计算，一个学院正副院长三四名，正副书记二三名，再加上党团、行政、后勤、实验室、医院、青工妇、附属中小学、校企以及研究所等，正副职处级自然达到三百多人。约十个教职工中有一名处级干部，中国高校官本位程度可见一斑。

［1］肖关根.上海四位大学负责人呼吁：给高等学校一点自主权［N］.人民日报，1979-12-6（3）.

［2］程北南.美国大学治理结构的启示和借鉴［J］.高教探索，2011-4.

［3］Finkelstein M，Ju M，Cummings W K．The United States of America:Perspectives on Faculty Governance，1992-2007．Changing Governance and Management in Higher Education，Locke W，Cummings W K，Fisher D，Springer Netherlands，2011:2，199.

［4］http://xinyusi.s3.amazonaws.com/xys/ebooks/others/science/dajia12/wangzhe.txt［EB］.

［5］http://www.people.com.cn/GB/guandian/182/5242/2001070 9/506958.html［EB］.

［6］王凌峰.高校职称评审制度需要完善而非废除［N］.科技日报，2006-09-28.

［7］张炜.对美国高等教育认识的十个认识误区［J］.高等教育研究，2005（6）.

［8］饶武元，陈钊.职称评审模式及前景分析［J］.南昌大学学报（人文社科版），2003（11）:40-44.