谈食品安全问题

天津财经大学 梁燕君

从陈化粮到红心鸡蛋，从福寿螺事件到瘦肉精的查出，随着这些问题食品的曝光和查处，人们“还能吃什么”的食品安全问题已成为众所关注的热点、焦点，也成为难点。人们把蔬菜买回家得浸泡几小时，怕上面有残留农药；洁白的银耳不敢吃，怕是硫磺熏的；光亮的大米不敢买，怀疑是矿物油抛光的；瘦肉又怕含有瘦肉精，甚至雀巢、哈根达斯、光明等一些国际、国内著名公司的产品都出现了食品安全问题。这在倡导“消费和谐”的今天，食品安全确实成为了其中的不和谐的因素，这也成为影响和制约整个社会和谐目标实现的不利因素。为此，分析探讨影响食品安全的因素，进而为采取相应对策来保证食品安全提供参考是很有必要的。

一、食品安全问题的影响因素

食品安全问题可能源自整个食物链，即从农田到餐桌的各个环节都存在影响食品安全的因素。

1、食品生产经营过程中污染因素

（1）化肥

化肥的使用使农产品的产量大幅提高，但同时也对食品安全及品质带来了影响，特别是硝酸铵等含硝酸根的化肥，会造成原料中的硝酸盐、亚硝酸盐的含量明显偏高，对人体有潜在的致癌性。此外，化肥在生产过程中难免带有一些对人体有害的重金属元素。

（2）激素

激素的超标滥用是科技的发展带来的影响食品安全的新型因素，猕猴桃、草莓等水果越来越大，上市时间越来越早，鸡、猪等禽畜也越来越大，越长越快，这大都是激素滥用的结果，长期食用这些食品对人体内激素平衡可能会造成潜在的威胁，进而影响人体健康。

（3）食品添加剂

食品添加剂的合理应用使得食品的花色品种、风味外观等日益丰富，使得食品的保藏期延长，但由于其多为化学物质，由此而产生的食品安全性问题一直是不容忽视的因素。

（4）包装材料

良好的包装能够对食品起到很好的保护的作用，但是，回收的废旧材料、聚氯乙烯等制作的劣质的、有毒的包装材料被用于食品包装，对食品造成的二次污染会严重影响食品的安全性。

2、消费心理因素

由于大多数消费者的食品营养安全知识的缺乏，在其心理上形成了水果越大越好，米面越白越好，猪肉越瘦越好，食品外观越漂亮越好等不健康的消费心理，为了迎合消费者的这些消费心理，有些生产厂家便采用多种不安全的手段使其产品更符合消费者的消费心理，由于消费者的这些不健康的消费心理，使不安全的食品更有了市场。

3、商业利益因素

安全卫生生产本应是食品生产厂家最基本的道德，然而在高产、快产的商业利益思想的指导下，盲目追求高产率，而忽视了产品的质量和安全，更有甚者，在金钱的诱惑之下，置广大的人民身体健康于不顾，过量使用添加剂，甚至掺杂使假，使用伪劣变质原料，将有毒的化学物质用于食品之中，更加加重了食品的不安全性。用“吊白块”增白的粉丝，用酸解毛发水兑制酱油，在奶粉中大量掺加麦芽糊精，用性激素乙烯雌酚给自然生长7年才能上餐桌的甲鱼催长，使其7个月就能上市。另外无证、违法违规生产与经营食品亦是造成食品安全问题的主要方面。

4、质量监控体系存在问题

（1）法律法规不健全

食品从生产到消费、从农田到餐桌，构成了一个相当复杂的链条。政府的监管行为必须保证其中任何环节都不会出现安全隐患。而目前我国食品法律法规体系还无法覆盖食品产销的全过程。作为保障我国食品安全的核心大法《食品卫生法》，就无法体现从农田到餐桌的全程管理，留下了许多执法空隙和隐患。而具体法律法规，如《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》只对动物疫病的检疫作出相关规定，对瘦肉精类等有毒有害化学物质则只字未提；《兽药管理条例》对兽药的生产、流通和销售有相关规定，但对广大饲养户的用药这一重要环节没有任何规定；《饲料和饲料添加剂管理条例》明文禁止在饲料生产加工过程中添加违禁药物，但对众多的养殖户在自配饲料中掺入违禁药却没有相关规定，为违法行为留下了空隙。

（2）食品安全监管多头执法，职能部门责权界定不清

目前涉及食品安全的行政管理部门有10多个，但监督管理体制尚未完全理顺，职责分工不明晰，分段执法或重复执法现象较为突出，严重影响部门食品安全监管效能的充分发挥，形成了“龙”多难治水的局面。尽管在国务院新一轮机构改革中，参照国际上的先进食品管理经验，成立了国家食品与药品监督管理局，从而为实行从源头到餐桌的一条线管理迈出了重要的一步，但由于成立时间不长，其作用尚未完全发挥，且仍然没有从根本上解决部门职能交叉和管理活动缺乏一致性的问题。这样，由于在监督管理上的不完善以及力度不够，使得食品的安全性难以保证。

（3）食品安全监管水平有待提高

国家急需的部分检测项目能力不足。如食品中不明有毒有害物质的鉴定技术、违禁物品、激素的检测等，因国家投入不足，制约了食品卫生监督管理水平的提高。另外由于财政投入不足，导致执法部门的执法行为产生偏差。如有的执法机构以罚代刑、以罚代管，一罚了之，监督执法工作时紧时松，违法行为禁而不止。

二、对策与建议

1、完善食品安全监管体系

（1）完善和建立食品质量的安全法规

以对食品从农田到餐桌的生产经营全过程实行管理为主线，以保护国民健康为第一先决条件，确保食品安全性，应进一步完善现有的法律法规，如增加《标准化法》、《产品质量法》中食品安全和质量方面的内容和条款；尽快制定至今尚属空白的法律法规，如重要食品的检验法以及食品生产、包装和贮存的良好操作规范等。制定完善的食品安全总法，明确食品生产链中的农场、饲料生产供应商、农药化肥生产者和食品制造商、经营商等各自的责任；加强区域、横向范围的立法。

（2）健全食品安全标准

我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准共四级标准，其中，国家标准和行业标准均有1000余项。当前，我国食品标准体系存在的主要问题是，总体水平偏低，国家标准、行业标准、地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱，部分企业标准低于相应的国家标准或行业标准，部分标准的实施状况较差，甚至强制标准也未得到很好的实施。

所以要调整标准体系结构，加快食品标准的修订，建立食品标准，制定程序。在风险性分析的基础上，进行食品安全标准的基础研究，积累食品安全标准的基础数据，加强标准的基础性研究，建立档案，实施标准化战略，全面清理现行食品标准，解决标准之间的交叉、重复和矛盾问题，提高标准的科学性和合理性。加强动植物防疫检疫和加快产地环境控制体系建设、加快检验检疫农（兽）药残留限量、食品卫生、食品添加剂等方面的食品安全标准的制定和修订步伐；积极采用国际标准、指南和有关技术文件，提高标准水平，满足我国食品加工业的发展和食品进出口贸易发展的需求。

（3）加大对食品检测检验研究和应用的投入

在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全。此外，由于技术和设备的限制，相当一部分添加到食品中的工业原料还无法检测出来。比如，用于制造劣质酱油的“毛发水”，主要成分为氨基酸，与正规酱油中所含的氨基酸成分一致，国内现有的技术和设备难以分辨两种酱油的区别。

所以随着食品中安全卫生指标限量值的逐步降低，对检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的重要举措。

（4）各执法部门统一协调、权责明晰

长期以来，我国对食品实行多头管理，食品监管游离于各个部门之间，条块分割严重。一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法，另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分子造成可乘之机。这样就出现了我国食品安全"都管但都管不好"的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口。有学者认为，应改变多头管理，向相对集中统一的方向发展。但由于食品的产业链太长，我国的地域范围大，生产力发展水平极不平衡，不可能将食品安全的监管统一在一二个部门。当前，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。

2、激励消费者维权

随着问题食品接二连三的曝光，不难发现监管部门对于食品安全的监管存在着诸多问题，无论其多么地尽职、协调、配合，其监管的范围和能力总是受到限制。对上市食品只能样本抽查监测，因而发现食品安全问题的概率，必然就被限制在了一个较小的范围之内。但如果能降低消费者的检测成本，鼓励消费者利用生活经验，一旦对某种食品产生“合理怀疑”，立刻可以委托专业机构进行检测。通过“打官司”的办法，可以获得足够的经济回报，就会形成全民对抗问题食品的局面，最终遏制食品安全问题的泛滥成灾。

（1）降低消费者维权成本，设立侵权最低赔偿金

当消费者购买到问题食品后，在维权过程中会被要求出示相关检测证明，对于食品检测来讲，成本高，时间长，大量小额投诉的成本远远大于获得的赔偿。消费者受到损害，在申诉解决的过程中要花费很多的财力、物力和精力，消费者往往觉得不值得，最后放弃维权。我国目前没有最低赔偿制度，法律规定只对实际损失进行赔偿，高额维权成本让大多数受害消费者自认倒霉，这在客观上纵容了不法企业。

要改变这种情况，必须建立鼓励投诉的政策，尽快将最低赔偿金制度纳入法律体系，制度要体现对消费者有保障性，对侵权者有惩戒性，对其他经营者有警示性。建立最低赔偿金就会有力制约不法侵权行为，增强消费者维护合法权益的信心和动力。

（2）受害方补偿份量加重，加害方受罚力度增强

安徽阜阳171个婴儿呱呱落地就被假冒伪劣奶粉“哺育”成“大头娃娃”，并有13人付出了生命代价。中国奶业协会副理事长王怀宝表示，迄今我国仅有《消费者权益保护法》规定了惩罚性赔偿，但只适用于欺诈行为，而且额度被锁定在“增加赔偿金额为消费者购买商品或接受服务费用一倍的赔偿”上。这条规定局限性很大，因为欺诈固然是恶意的最主要的情形，但并不是惟一的情形。食品与其他商品相比具有特殊性，对于违法食品厂商必须用“重典”整治。比如阜阳劣质奶粉事件，若援引“增加1倍”条款处罚厂商，那就起不到丝毫惩罚作用。

违法经营者的利润极大，违法成本又极低的状况，成为一些不法企业肆意妄为的直接动力。加大企业的违法成本，追究违法企业民事和刑事责任，不仅要没收全部违法所得，还要将违法企业罚得倾家荡产。《食品安全法》建立惩罚性赔偿制度，这是遏止假冒伪劣食品泛滥的有效手段。

（3）直接损失赔偿更加严格，间接损失赔偿规定明确

目前中国的民事损害赔偿理念，还停留在让加害方负补偿性的赔偿责任的阶段。也就是在确定具体赔偿数额时，仍是按照被害人的实际损失，包括物质损失和精神损失来计算的。这种损害赔偿制度并不能真正补偿受害方的全部损失，因为受害方所耗费的时间、金钱、精力等无法获得赔偿。在欧美国家，赔偿是相对实际损失来说的，这里面包括直接损失和间接损失，但在我国的赔偿通常只针对直接损失，我国制定的《食品安全法》也应对消费者的间接损失作出明确规定。

（4）对隐性侵害行为给予更多关注，有法定组织代表百姓提起诉讼

2006年6月16日，哈根达斯在广东省深圳爆出“黑作坊”事件，号称“冰激淋贵族”的哈根达斯竟是在“黑作坊”中加工出来的。深圳市罗湖区卫生监督所除了销毁查没的哈根达斯可疑食品约50kg外，还对罗湖分店作出罚款5万元人民币的行政处罚。这区区5万罚款与制售者成年累月的巨额利润相比可谓九牛一毛。对违法企业真是无关痛痒。

应容许统一的消费者保护组织代表不特定消费者来诉讼违法生产销售的企业，获得应有的赔偿。由于单独的某个消费者起诉会觉得麻烦，如果有一个固定的法定组织代表消费者对哈根达斯等违法企业提起索赔，要求企业向消费者付出其违法所得成倍以上的赔偿，这将迫使企业规范自己的行为。

3、建立食品安全信息监测、通报、发布的网络体系

目前，我国的食品安全信息大多是各职能部门自行公布与其相关的信息，但现实中不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样，甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。因此，尽快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系是保证我国食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。我国幅员辽阔、人口众多、各地食品安全监管发展水平不均衡，运用高科技的信息技术手段实现对全国食品安全状况的整体监控，有助于协调、解决全国性的食品安全问题，也有利于食品安全研究数据的汇总，对食品的多头管理也使信息网络建设成为必要。信息共享不仅可以使各部门随时了解当前食品领域的安全形势，也从整体上节约了监管成本。网络的便捷与及时能够实现国家对食品安全的动态监测，有利于政府部门及时做出决策，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系，对食品安全信息收集、归纳、汇总，经过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。

经过近年来一系列的食品安全事件，政府对食品安全信息的监测、收集、使用、发布等工作的重视程度已提到应有的高度。在《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中，强调要加快食品安全信息化建设，加强食品安全信息管理和综合利用。为此，应尽快构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和食品安全信息资源共享；要建立畅通的信息监测和通报网络体系，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题力争做到早发现、早预防、早整治、早解决。