加强中德财政合作慈利造林项目后期管理的思考

唐海波, 陈庭合

(1.慈利县林业局， 湖南 慈利 427200; 2.湖南省林业厅， 湖南 长沙 410004)

加强中德财政合作慈利造林项目后期管理的思考

唐海波1, 陈庭合2

(1.慈利县林业局， 湖南 慈利 427200; 2.湖南省林业厅， 湖南 长沙 410004)

慈利县中德财政合作造林项目经过近十年的建设，取得可喜的成就，而在项目实施过程中因技术、资金、经营机制等原因制约项目的发展。提出了加强后期管理技术，实现可持续经营，完善经营机制，强化技术培训，旨在提高造林成效，规范管理，进一步指导森林经营者从事项目后期经营管理有着十分现实和长远意义。

林业管理； 造林成效； 国际合作； 慈利县

中德财政合作造林项目是由中德两国共同投入资金在中国贫困地区开展生态造林建设的林业合作项目。项目始于1993年中德财政合作陕西西部造林项目。1997年5月，中德两国政府签订了项目财政协议。1998年，正式启动了中德财政合作湖南省洞庭湖生态造林项目(简称湖南I期项目[1])。2003年7月双方续签了合作协议，德国再次援助750万欧元，2004年9月中德财政合作湖南小农户造林项目(简称湖南II期项目)正式启动。项目安排在2市(州)4县(区)，即湘西自治州的古丈县和龙山县，张家界市的永定区和慈利县。原执行计划总任务为3.1万hm2，投资12750万元人民币，其中德方赠款750欧元，折人民币6375万元占总投资50%，国内配套资金6375万元人民币占总投资50%[2]。2008年7月在慈利就项目调整召开了研讨会，形成新执行计划，各类任务总量调整为37363hm2[1]。项目实施近20年的成效，不仅仅是引进了1.63亿欧元的外资，营造了86.9万hm2高标准的防护林，扩大了项目区森林面积。还有效弥补了当地林业建设资金的不足，增加了项目区农民经济收入，拓宽了创收渠道；提高了当地的森林覆盖率，减少水土流失，保护了野生动植物资源，取得了良好的生态效益。在同德方合作实施项目过程中，更重要的是我们进行了一些积极和有益的探索和尝试，学到了不少林业发达国家的先进技术和管理模式及参与式林业的方法与经验，并在当地生态建设项目中得到较好应用和推广。特别是农户参与式规划和施工，实现了经营与管理互动，先进的经营管理理念在项目区深入人心。

1 项目实施情况

中德财政合作造林项目是由中德两国政府共同投入资金在中国贫困地区开展生态造林建设的林业合作项目。2004年9月中德财政合作湖南小农户造林项目(简称湖南II期项目[1])正式启动。项目安排在2市(州)4县(区)，即湘西自治州的古丈县和龙山县，张家界市的永定区和慈利县。慈利县自2005年正式实施项目以来，全县共有24个乡镇110个村参与了项目建设，参与项目建设的林农共获取了劳务费899.1万元，经济林化肥56.73万kg。截止2013年9月，累计完成项目营造林面积10660.9hm2，其中用材防护林1861hm2，工业原料林137.6hm2，低效林改造258.2hm2，经济林335.5hm2，庭院林40hm2，封山育林4031.1hm2，森林经营3997.5hm2。全面完成了项目规定的全部营造林计划，取得了可喜成绩。

2 存在问题

2.1 后期管理还待加强

一是造林地的管理。项目造林后虽有完善监测机制，受技术、资金、经营习惯等因素制约，有利于幼林的抗旱保苗、防虫治病、除草抚育等植树造林的后期管理亟待加强，特别是经济林的专业技术管护是一个薄弱环节，必须大力跟进；二是中龄林的可持续经营。由于当地林农林业经营管理技术水平低下、思想意识、经济条件等方面因素的影响，林农对森林经营的积极性不高、投入少，森林经营管理粗放，致使林分质量普遍不高。随着项目实施不断深入，如何巩固造林成果，提高造林成效，可持续经营需要进一步加强。

2.2 进展不够平衡

项目实施以来，用材防护林、工业原料林、低效林改造、经济林、庭院林、封山育林等相关执行计划完成较好。而4000hm2的森林可持续经营一直是项目实施的薄弱环节，截止2012年底，仅完成397.5hm2，仅占任务的9.93%，直至今年因各方面原因才得以全面实施。就造成在技术力量、配套资金、规划实施、监测验收、财务管理等方面上相应增大工作难度，并对完成项目终期评估产生很大的影响。

2.3 经费制约项目实施

一是预算经费与经济发展不相匹配。项目实施年代跨度长，先期考察论证与组织实施处于不同的发展阶段，随着经济飞速发展，各项运行成本成倍增长，而项目预算已远不能满足且严重制约了项目实施。就本地劳务成本来算：2004年项目考察论证时，当地一个工日仅需劳务费30元人民币，目前已经高达150元，仅此一项就翻了5倍；二是县级配套资金难以足额到位。项目的中方配套资金，特别是县级配套资金的比例高达22%[2]，而项目实施一般是经济欠发达地区，同级财政十分紧张，其财政配套资金根本不能足额到位。作为项目组织实施机构承担不仅是技术上的压力，而且承担资金配套上的压力，很大程度上影响了项目的顺利实施。据统计，从2005年至2012年应配套项目资金计561.004万元；实际配套资金549.792万元，占98%；而县级财政仅配套180万元，仅占配套资金的32.74%。

2.4 管理机制有待完善

项目造林是以单一农户为主参与项目规划、实施、经营，实施之初对提高造林积极性，增加家庭收益取得了一定促进作用。随着经济的迅速发展，社会化分工越来越细，越来越多的家庭已成功实施经济转型。森林经营收入已不再是主要收入来源且在家庭收入中的比重越来越低，更多的资金和精力将无法有效投入到项目后期管理，这就说明单一以家庭为主的经营模式将严重影响到项目后期管理。同时，少数成功企业和人士有充足的资金却因没有合理的平台及技术无法进入项目管理中来。

3 建议

3.1 加强幼林管理

项目实施到现在，有必要及时采取相应管理措施,不断排除不利因子的干扰,对提高造林质量、巩固造林成果具有十分重要的意义。下面从除草松土、土肥管理、林木管护等主要营林措施入手,为新造林创造适宜的生长环境条件,促使林木健康生长,达到郁闭成林的目的。一是除草松土。除草松土应在幼树生长旺盛期之前,一般从造林年度起连续3～5年,主要在一年中生长季的前半期进行，除草松土选择的时机和次数，要综合考虑当地具体条件和幼树生育特点确定，要兼顾各项效果。；二是水肥管理。切实加强水肥管理，是保证林木生长最有效最直接的营林措施，经济林应特别注意加强水肥管理；三是修枝除萌。在造林后的1～2年内,特别像杉木幼林，应选留健壮、干型通直的主干,把多余的萌条去掉,除萌后要及时培土,以抑制萌芽条再生；四是幼林补植。在造林郁闭前,对成活率低于85%的幼林均立即组织补植,成活率低于40%则要重新造林[3-8]。要针对不同林分不同时期采用相应措施进行管理，同时切实加强幼林包括防火、病、虫、冻等内容保护措施，以全面促进幼林生长。

3.2 实现可持续经营

项目中森林经营是可持续经营，也是一种“近自然森林经营”。是指充分利用森林生态系统内部的自然生长发育规律，从森林自然更新到稳定的顶级群落这样一个完整的森林生命过程的时间跨度来计划和设计各项经营活动，充分利用与森林相关的各种自然力，不断优化森林经营过程，从而优化森林的结构和功能，使生态和经济需求最佳结合的一种真正接近自然的森林经营模式[9]。真正实现“近自然森林经营”, 达到森林的永续利用，有效降低造林成本。首先要因地制宜科学制定总体规划、短期经营方案、中长期经营方案，以便指导各阶段森林经营活动；其次预留专项资金，用于监督完成中长期经营期内所有经营管理活动，切实加强监测，将有效的管理贯穿整个经营；第三有计划有步骤扶持基层林业技术部门建立示范实验区，督促严格按技术规程从事相关经营，让技术人员和森林经营者一道从实践中真正认识到“近自然森林经营”先进性、可行性，从而真正改变经营理念。

3.3 整合项目资源

项目将于明年完成终期评估，为有效缓解项目发展不均衡，切实加强项目后期管理，实现项目的均衡发展、可持续发展。首先加强项目先期调研，充分考虑当地经营习惯、资源分布、林农参与度等方面因素科学规划，综合技术力量、资金利用等因素合理制定年度实施计划，同时省级项目部门加大督促和协调力度，督促配套资金足额到位，协调项目区内、间有序的实施；其次合作双方加大资金扶持力度，为项目建设和后期管理提供资金保障。降低市县配套资金比率，特别是县级配套资金，最好是取消县级配套资金，让项目实施机构专心从事生产，免除资金配套之忧；第三将中德造林项目和当地政府的发展项目相结合，形成一种合力，最大可能地实现两者的共同目标――扶贫和发展[10]。尤其在项目的后期管理活动中，要充分利用新农村建设、灾后重建、巩固退耕还林成果、石漠化综合治理、森林经营等工程建设，整合项目资源，充分利用其建设资金，促进项目建设。

3.4 完善经营机制

3.4.1 引导社会资金投入 中德合作造林的经营主体为贫困山区农户个体，大都存在“无资金、无技术、无策略、无规划”的困境。随着集体林权制度改革的不断深入，国家“积极发展非公有制林业，鼓励各类社会化投资，包括民营企业、社会团体和个人投资造林绿化，鼓励以股份制、股份合作制、个体承包等形式参与林业建设[11]” 。为切实加强项目后期管理，坚持“政府引导，市场为主，完善机制，部门服务”的原则。鼓励各类社会资金，以多种方式参与到项目的后期管理，并进一步确认非公有制林业的法律地位，降低民间资本进入的门槛，依法保护投资者权益。

3.4.2 争取国家政策的长期扶持 林业五大效益更好体现，离不开国家政策的长期扶持。特别像中德合作造林这种国际合作造林，迫切需要国家在投融资、林木税费、林地使用、森林采伐利用等方面制定有利于社会资金的政策措施。积极鼓励金融机构开发与林业多种功能相适应的金融产品；建立面向林农的小额贷款和林业中小企业贷款扶持机制，适度放宽贷款条件，降低贷款利率，简化贷款手续，积极开展包括林权抵押贷款在内的符合林业产业特点的多种信贷融资业务；进一步争取扩大森林保险的补贴规模和范围，提高森林保险保费补贴标准，健全林业基层服务森林保险体系和工作机制；完善林业税费扶持政策，减免育林基金征收，减轻农民和企业负担[12]。促进平等竞争，为多元投资主体提供创业平台，为加强项目后期管理提供强有力的政策保障，促进项目和谐发展。

3.5 强化技术培训

培训工作分为二种对象展开。首先是林业技术人员的培训，通过培训提高服务技能与水平，改变服务方式方法，在经营管理活动中真正理解和应用新技术和新方法。同时培训也要注意强调服务角色转换、服务态度和技巧等问题，以促进技术人员与管理经营者之间的交流，增强解决问题的能力，与经营者在森林经营管理中建立伙伴关系；其次是项目参与农户和致力于林业建设成功人士的技术培训，建立一整套培训机制，着力开展森林经营管理培训，提高森林经营管理能力，保证从项目中尽快受益，在经营管理活动中长期得惠，同时也要发挥示范作用。

4 讨论

中德财政合作造林项目的顺利实施，加强后期管理的重要性也不容忽视。我国各级政府作为诚信政府、责任政府，一定会克服种种困难完成相关计划。然而，由于森林本身固有的特性：生产周期长、经济效益较低等特征，更需要中德双方政府、社会各界给予项目管理更大的政策、资金、技术上全方位支持。只要切实加强幼林管理，实现可持续经营，完善经营机制，加大资金投入，拓宽筹措渠道，整合项目资源，强化技术培训，转换经营理念，就会有效促进中德造林科学、规范、持续发展，后期管理进一步得到加强，森林经营者得到更大实惠。

[1] 湖南省林业外资项目管理办公室.中德财政合作湖南小农户造林项目执行计划[R]． 2010.10：第一版1-3.

[2] 湖南省林业厅，湖南省财政厅.中德财政合作湖南小农户造林项目管理办法(试行)[R]． 2005.03：9.

[3] 卢江婷,尉明.浅谈幼林的抚育管护[J].吉林林业,2008(4):38.

[4] 严玉新.提高山旱地造林成活率的综合技术[J].林业科技,2009(7):98.

[5] 李华锋.抗旱造林技术措施研究[J].林业科技,2010(5):38.

[6] 祖秉双.幼林抚育应注意的问题[J].农民致富之友,2009(5):20.

[7] 湖南省林业学校.造林学[M].北京:中国林业出版社,1991.

[8] 沈国航.森林培育学[M].北京:中国林业出版社,2001,408-412.

[9] 湖南省林业外资项目管理办公室.中德财政合作湖南小农户造林项目实施准则汇编[R]． 2011.07：152.

[10] 侯燕南,柏方敏.谈社区群众参与中德合作造林项目的措施及对策[OL], 233网校论文中心. [2010-04-27]. http://www.studa.net/jingji/100427/11344939.html.

[11] 国家林业局，林业发展“十二五”规划[R].2011(07):102-103.

[12] 瞿茂生.对发展湖南林业的几点建议[J].湖南林业科技,2006,33(6):3-4.

ReflectiononimprovingthelaterstagemanagementperformanceofSino-GermanAfforestationProjectinCiliCounty

TANG Haibo1, CHEN Tinghe2

(1.Forestry Bureau of Cili County, Cili 427200, China; 2.Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410004, China)

Sino-German Afforestation Project in Cili County has made gratifying achievements after nearly 10 years’ construction. While in the process of project implementation, the factors such as technology, funds and management mechanism confine the development of the project. This article puts forward that we should strengthen the later stage management, realize the sustainable operation, perfect operating mechanism, and reinforce technology training so as to improve afforestation performance, standardize management and further improve the later stage management performance. This article has profound and practical significance in further guiding forest management departments to carry out operation.

forestry management; afforestation performance; international cooperation; Cili County

2013 — 09 — 05

中德财政合作湖南省小农户造林项目(BMZ-2002 65702)。

唐海波(1973 — )，男，湖南省慈利县人，林业工程师，本科，主要从事森林培育及森林资源规划设计调查工作。

F 326.2

A

1003 — 5710(2013)06 — 0074 — 03

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2013. 06. 020

(文字编校：杨 骏)