关于慈利县中德财政合作造林项目建设的思考

熊德福, 雷雨燕

(1.慈利县林业局， 湖南 慈利 427200; 2.湖南省林业厅， 湖南 长沙 410004)

关于慈利县中德财政合作造林项目建设的思考

熊德福1, 雷雨燕2

(1.慈利县林业局， 湖南 慈利 427200; 2.湖南省林业厅， 湖南 长沙 410004)

阐述了中德财政合作造林项目在慈利县林业建设所取得的成效，指出了项目建设过程中存在的问题，并相应提出了解决问题的建议。

中德造林项目； 调查； 思考； 慈利县

中德财政合作湖南小农户造林项目(以下简称中德造林项目)是我国财政部与德国复兴银行分别代表各自政府，于2003年7月21日在法兰克福签订《财政协议》确定的，由德国政府赠款750万欧元(折人民币6375万元)，中方配套人民币6375万元(含农民劳务奉献1656万元)，合计总投资12750万元[1]。主要目的是恢复和保护湖南项目区生态环境，改善生活条件，提高农业生产水平，减轻项目区参与项目的农户的贫困状况[2]。总的执行计划目标为31000hm2，其中用材防护林7000hm2，工业原料林5000hm2，低效林改造5000hm2，经济林2000hm2，庭院林500hm2，封山育林10000hm2，森林经营1500hm2，节能灶3000台[2]。项目从2001年1月开始进行可行性研究，于2005年1月正式在慈利、永定、龙山、古丈等4个县区启动实施，整个项目于2013年底结束。2008年2月，德国复兴银行派出考察组对项目区进行了考察，并与湖南省林业厅项目办签署了备忘录，就执行计划进行了修改和调整，降低了造林任务，增加了森林经营任务，新的执行计划为37762hm2，其中用材防护林4449hm2，工业原料林4015hm2，低效林改造622hm2，经济林981hm2，庭院林53hm2，封山育林10041hm2，森林经营17600hm2，节能灶200台[3]。慈利县是其中的项目县之一，执行计划目标为7650hm2，其中用材防护林1000hm2，工业原料林1500hm2，低效林改造500hm2，经济林350hm2，庭院林100hm2，封山育林4000hm2，森林经营200hm2，节能灶800台[2]。修改后的执行计划为10268.8hm2，其中用材防护林1530hm2，工业原料林156hm2，低效林改造284hm2，经济林227hm2，庭院林40.8hm2，封山育林4031hm2，森林经营4000hm2[3]。为全面掌握项目建设情况，以及取得的成效，笔者对该项目在慈利的建设情况进行了一次全面地调查，并引发了一些思考。

1 项目建设情况

慈利县自2005年开始启动实施中德造林项目，至2013年共累计完成项目营造林面积10660.9hm2，其中用材型防护林1861hm2，工业原料林137.6hm2，低效林改造258.2hm2，经济林335.5hm2，庭院林40hm2，封山育林4031.1hm2，森林经营3997.5hm2(详细见表1)。全面完成了项目执行计划规定的营造林任务，取得了可喜成绩，全县共有23个乡镇110个村15892个农户参与了项目建设。经过湖南省项目监测评估中心历年的全面检查和国际监测专家的抽查，工程建设质量和各项技术指标均居全省领先地位，得到了湖南省林业厅领导和项目咨询专家的充分肯定和高度评价。

慈利县中德造林项目各年度的营造林成果见表1。

表1 慈利县中德造林项目营造林成果表Tab.1 TheachievementofforestmanagementinSino-GermanAfforestationProjectofCiliCounty(hm2)年份造林类型合计用材防护林工业原料林低效林改造经济林封山育林庭院林森林经营合计10830.91861137.6258.2335.54031.1404167.5200516.716.720061406.72891734321032.91.820073357.6211.223.781.7128.22898.214.620081195.7674.180.2142.5175.310023.62009734.2686.747.52011350350201337703770

慈利县中德造林项目营造林任务分年度进展情况见图1。

图1 慈利县中德造林项目营造林任务分年度进展图Fig.1 The annual progress of afforestation of Sino-German Afforestation Project in Cili County

慈利县中德造林项目各营造林类型所占百分比见图2。

2 主要措施

2.1 广泛宣传，充分调动林农积极性

广大林农是中德造林项目的建设主体。在整个项目建设过程中，慈利县林业局项目办通过采取召开会议、书写宣传标语、广播、出动宣传车、分发宣传手册等形式，向广大林农广泛宣传中德造林项目的目的和意义、项目准则及技术要求、劳务补助标准等，充分调动广大林农参与项目的积极性。据统计，全县共召开大小会议300余次，书写宣传标语1000余条，广播宣传200余次，出动宣传车24辆次，分发宣传手册20000余份。

2.2 科学规划，确保设计质量

一是认真做好参与式林业规划。严格按照参与式林业规划准则，以村为单位，在充分尊重林农民意愿的基础上，并经过广泛的民主讨论，按照因地制宜、适地适树的原则，将参与式林业规划一步一步做好做到位[4-6]。同时，按照参与式准则的规定，与小班农户签订好合同书，据统计，共签订项目合同书3258份。二是科学地做好年度作业设计[7-9]。在参与式林业规划的基础上，对当年实施的小班逐块进行核实和校对，并指导参与项目的林农做好树种选择，科学地编写年度作业设计说明书。据统计，慈利县共规划营造林小班3258个。

图2 慈利县中德造林项目各营造林类型百分比图Fig.2 The percentage of afforestation type in Sino-German Afforestation Project in Cili County

2.3 精心指导，严把施工质量关

一是植苗造林过程中，狠抓造林质量，将造林质量与技术人员的奖金挂钩，实行激励机制。在工程施工期间，安排技术人员经常深入项目实施的山头地块，向参与项目的林农做好林地清理、整地、植苗造林等各个环节的技术指导和质量检查工作，对于不按照技术规定施工的，坚决要求返工，直到符合技术标准为止。在苗木栽植过程中，慈利县林业局项目办一律要求将苗木先用GGR生根粉浸根，并醮上黄心土泥浆，然后再栽植，确保苗木成活率，提高人工植苗造林质量。据统计，整个项目人工造林共使用GGR生根粉6000g。二是在实施森林经营的过程中，将实施森林经营的乡镇包干到县项目办的技术员，实行分片包干负责制，要求技术员对所负责的乡镇的林分调查、标树、施工等进行全方位的技术指导和跟踪服务，确保了森林经营的质量。

2.4 严格检查，确保建设成果

一是建立健全检查验收制度。为严肃验收纪律，确保检查质量，使检查验收工作程序化和规范化，慈利县林业局项目办制定了检查验收制度，并对验收人员实行责任追究制，如发现验收组有隐瞒不报、弄虚作假等违规违纪行为的，除扣验收人员的验收经费外，还要按有关规定追究当事人的责任，增强了验收人员的工作责任性。二是全面搞好自查验收工作。慈利县林业局项目办每年都要组织工程技术人员，对项目营造林进行一次全面的自查验收，在工作开展前制定一份详细的检查验收工作方案，检查内容包括：检查核实面积、造林质量、成活率和保存率、苗木长势、抚育质量、管护质量等。通过严格地检查，不仅有利地促进了项目建设质量，而且还确保了建设成果。

2.5 严把种苗关，提高造林质量

种苗质量是决定造林质量的非常重要的关键因素。首先是严把种子关。坚持从省林木种子库采购优良种子和采集优良的乡土树种进行育苗，确保良种壮苗。其次是严把育苗环节关。在育苗过程中安排专业技术员经常深入育苗现场，对育苗的各个技术环节，如圃地选择、消毒、整地和施肥、播种、除草、间苗、病虫害防治等，进行跟踪服务，提供全方位的技术指导。三是严把苗木出圃关。在起苗时，在圃地对苗木进行严格分级，不合格苗木一律不准出圃，确保Ⅰ级苗使用率达到85%以上，Ⅱ级苗不超过15% 。据统计，整个项目共使用各类优质苗木450万株，严格做到了不合格苗木不准上山。

2.6 抓好培训，不断提高专业技能

首先是对乡镇林业站的技术员，采取理论与现场实际操作相结合的方式进行培训，做到通俗易懂，使受训人员容易接受和掌握。培训的主要内容有：参与式林业规划、作业设计、造林技术、工程监测、工程管理、森林经营、经济林栽培和管理等。编印培训资料300余册，分发给每一位培训人员。参加培训的人数约1500人次。其次是对项目区的林农进行培训，培训人数达6000余人次，其中女性占36%，培训的主要内容是经济林栽培技术、造林技术、森林经营等，培训方式主要是实际操作培训。通过组织和举办各种形式的培训班，不仅使工程技术人员的业务水平得到了很大提高，而且还增强了管理林业项目的能力，并且还在一定程度上提高了项目区林农经营管理森林的技能。

2.7 抓好档案管理，确保工程管理有据可查

档案资料管理，是中德造林项目管理的重要组成部分。慈利县林业局项目办每年组织人员对中德造林项目形成的各类资料进行一次整理、分类和归档，编制档案卷宗说明和目录，并实行专柜专人管理。据统计，共形成档案卷宗800余卷。

3 主要成效

慈利县通过实施中德造林项目，主要取得了以下五个方面的建设成效：

3.1 培植森林资源，进一步提高森林质量

一是全县中德造林项目共累计完成人工植苗造林2592.3hm2，净增森林面积2592.3hm2；二是通过实施封山育林，使4031.1hm2的森林质量得到提高；三是通过实施森林可持续经营，使4167.5hm2的森林的林分结构进一步优化，改善了林木的生长环境，提高了林木生长量，有利于促使森林形成近自然林分，逐步提高项目区的森林质量和生态功能。

3.2 项目区林农得到了实惠

通过实施中德造林项目，不仅解决了项目区农村剩余劳动力的就业，而且还向参与项目建设的林农提供了劳务费。据统计，到2012年底，已向项目参与农户发放劳务费1485.335万元，提供经济林化肥56.73万kg。

3.3 提高了项目区林农的林业技术水平

通过项目组织的培训，使参与项目的林农对经营管理森林的技术和能力，特别是经济林的修枝、施肥、病虫害防治等培管技术，得到了很大的提高。

3.4 山区林农造林的积极性空前高涨

通过项目的带动，山区广大农民植树造林的积极性空前高涨，把植树造林作为他们脱贫致富的一条重要途径，积极申请要求造林。如二坊坪乡、景龙桥乡、龙潭河镇等地群众，从宣传发动要他们造林，到现在植树造林成了他们的自觉行动，每年春季，林业部门的苗木一到，就被 “一抢而光”。

3.5 奠定了森林可持续经营基础

通过中德造林项目实施森林可持续经营，为慈利县提高森林经营水平和管理森林的能力，积累了一些成功地经验和方法，为全面开展国内森林经营奠定了良好基础。

3.6 学到了严谨的工作作风和先进的技术

通过实施中德造林项目，德方咨询专家的严谨的工作作风和吃苦耐劳的精神，感染了慈利县林业部门的工作人员，赢得了广大林业工作者的尊敬，从中学到了严谨的工作作风和态度；通过实施中德造林项目，使慈利务林人学到了西方发达国家的先进思想理念、管理方法和先进的林业生产技术，并在实际工作中得到进一步推广和应用。如森林经营的林分调查方法，在国内森林资源调查工作中就得到了推广和应用，特别是林木蓄积量的计算方法的应用，更是提高了工作效率和增强了数据的准确性。

4 存在问题

慈利县中德造林项目虽然取得了可喜成绩，但是，通过调查发现，仍然存在一些不容忽视的问题，值得项目管理者去思考。

4.1 县级配套资金难以足额到位

项目的中方配套资金，特别是县级配套资金的比例相当大，而项目实施的慈利县是省级贫困县，经济比较落后，县级财政十分紧张，每年近百万元的县级财政配套资金，难以足额到位，在一定程度上严重地影响了项目的顺利实施。

4.2 劳务补助较低，影响农民参与的积极性

项目在2001年做可行性研究时的劳动工价为20元/d，而现在的劳动工价已经上涨到100元/d。人工造林1hm2，整地需要30个工日、植苗需要15个工日、幼林抚育需要90个工日(造林后3年内每年需抚育2次，共需抚育6次，每1hm2抚育1次需要15个工日，因此每1hm2幼林抚育共需90个工日)，共计需要135个工日，按每个工日100元计算，需要投资13500元。按照《财政协议》的规定，用材防护林的劳务补助标准最高，为1947元/hm2(开始为1770元/hm2，调整后提高为1947元/hm2)。根据实际投资需要，项目农户造1hm2用材防护林，自己还需投资11553元，其它类型的标准更低，则投入就更多。由于项目实施区的农民都是比较贫困，目光也不长远，他们所考虑的是如何解决眼前的生活、饱暖、子女上学等问题，很难拿不出多余的资金投入到眼前不能立刻见效的造林项目中去。这种投资较多、生产周期长、风险性大、见效慢的项目，他们的兴趣不高，最感兴趣的是早晨投入、晚上就能得到回报的事，即有吹康见米的效果就感兴趣。更何况退耕还林在先，国家对生态林的政策性补助标准达到42600元/hm2，而且补助年限长达16年之久。二者相比较，悬殊太大。可见，由于项目劳务补助较低，严重地影响了农民参与中德造林项目的积极性。

4.3 阔叶树比例偏低

在调查中发现，项目区还有相当一部分农民的思想观念还没有改变过来，在造林过程中不愿意栽植阔叶树，致使有相当一部分小班的阔叶树比例偏低，达不到30%的技术标准。

4.4 劳动力比较缺乏

在项目实施区，约有70%的青壮年劳动力外出打工，留在家里的绝大部分都是老人、妇女和儿童，想参加项目建设，但是又没有劳动能力。

4.5 后期管护难度较大

由于造林地离林农住宅较远，加上参与项目的单个林农的力量相对较弱，对造林地的后期管理增加了一定难度；再就是项目上没有安排后期管护经费和劳务补助太低等原因，以至于林农对造林地疏于管理。

5 建议

5.1 规范财务管理，确保资金正常运转

一是项目要考虑到县级财政非常困难这一因素，降低县级配套资金的比例，中方配套资金的大头由省级财政承担。二是严格按照财务准则的规定，进一步规范财务管理，确保项目资金做到专款专用[10]。三是及时做好每期项目的报账工作，加快资金周转[10]。

5.2 适当提高劳务补助标准，充分调动农民的积极性

要充分考虑物价和工价不断上涨的因素，建议将人工造林的劳务费标准提高到9000元/hm2，森林经营的劳务费标准提高到3000元/hm2。通过提高劳务费标准，进一步调动农民群众参与的积极性。

5.3 加大补植力度，提高阔叶树比例

营造混交林，不仅能增强生物多样性，而且还能提高森林抵抗自然灾害和病虫害的能力。在阔叶树比例较低的小班，要通过补植的措施，大量补植阔叶树，提高阔叶树比例。

5.4 加大劳动力投入力度，确保项目顺利实施

要通过采取委托施工、联户经营等有效措施，进一步加大劳动力的投入力度，确保项目顺利实施[11-13]。特别是在森林经营的实施过程中，要组织专业队进行施工，确保森林经营质量。

5.5 加大后期培管力度，确保项目建设成果

将后期培管工作纳入项目工程管理的范畴，建立和完善森林培育质量管理体系，以村为单位成立专门的管护组织和队伍，落实管护人员，并由项目上安排专门的管护经费，确保项目建设质量和成果。

[1] 中华人民共和国财政部. 财政协议[R]. 2004.

[2] 湖南省林业厅中德财政合作造林项目办公室. 《中德财政合作湖南小农户造林项目执行划(2005年)》[R]. 2005.

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ReflectionontheconstructionofSino-GermanAfforestationProjectinCiliCounty

XIONG Defu1, LEI Yuyan2

(1.Forestry Bureau of Cili County, Cili 427200, China; 2.Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410004, China)

This article is to conduct the construction status of Sino-German Afforestation Project in Cili County. It elaborates the construction achievements acquired, and points out some problems found during the project construction, and puts forward some proposal solving methods for problems.

Sino-German Afforestation Project; investigation; reflection; Cili County

2013 — 09 — 09

中德财政合作湖南小农户造林项目(BMZ-200265702)。

熊德福(1969 — )，男，湖南省慈利县人，林业工程师，大专，主要从事营造林规划设计、森林资源调查规划设计、林业工程项目监理等工作。

F 326.2

A

1003 — 5710(2013)06 — 0062 — 05

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2013. 06. 017

(文字编校：杨 骏)