探讨民主集中制中的几个实质性问题

李中一

(公安边防部队广州指挥学院 广东广州510663)

民主集中制是党内的群众路线,它既是内容和形式的统一,也是政治属性和组织原则的统一,具有丰富的内涵。党员权利和党内权力都涉及责任问题,即对党和人民的责任。党内民主可以保证党的集体不出错、少出错或纠正错误,党内集中诉求规范的指导,它可以凝聚人心、维护党内团结并使全党目标和行动保持一致。

一、民主集中制中的规范问题

《中国共产党章程》关于党的建设必须坚持的第四项要求和第十条中并未直接涉及民主集中制的规范问题,但总纲规定:“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。……广开言路,建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。”[1](P11)构建和谐社会的首要原则是民主法治。[1](P13)“党必须在宪法和法律的范围内活动。”[1](P21)制度、程序和法治都是强调民主的规范问题。胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出“在新的历史条件下提高党的建设科学化水平,必须坚持用制度管权管事管人,健全民主集中制,不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”[2](P17)因此,民主集中制不能回避规范问题,即民主集中制的法制化。否则,无规范的民主集中就可能演变为人治。

1.民主集中制的规范首先是程序的规范问题,程序公正强调民主集中的合法性。从政治范畴的角度分析,民主围绕权力展开,党内民主首先体现在党员政治权利的充分表达上以及党内权力的有序运行上。由谁授权、向谁授权、权力如何运作、权利如何保障、权利对权力的监督、权力对权利的反馈、权利对权力的纠错等,要解决的都是权利和权力在党内的运行问题。虽然党内民主规定了党员在组织程序上的权利,但民主本身毕竟不是属于组织范畴的概念,它无法解决被人为预设、被组织指定和被个别人控制的民主。当然,这不是真正的民主。对党员权利的保障是靠具体的可操作的标准进行的,不是无原则的、无章法的、临时因人因事而预设标准和程序。民主讲究客观、公正和公开,它寻求的是问题的最佳解决办法,既不是党内争吵、更不许因私谋利。因此,党内民主首先要解决的就是民主的规范问题,规范化的民主也就构建了其合法性的前提,否则民主的公信力就会降低或丧失。

集中作为组织的原则,是具体的、规范的和可操作的,是把民主权利转化为执政权力。集中讲究效率,追求效益,旨在解决问题。针对一个议题,最终如何达成共识或有效解决问题涉及路径问题,集中旨在形成一个决策或结果,指导或执行下一步的行动,解决问题或推动发展。因此,从程序上讲集中必须是具体可操作的,如何进行集中是先决的或预设的,即集中要受既定规范的约束。这就是说,规范下的集中也应该是经民主事先设定的,即先就集中的程序和原则进行民主。集中本身不是民主,集中的路径作为公认的标准和可操作的程序拥有合法性的前提,是固定的预设,不因任何人而改变、不受任何人影响,是民主的形式、是民主的手段、也是民主的结果。当然,集中是民主必要的结果,或者说集中是决策前民主和决策后结果之间的桥梁。没有集中,民主只能开花而不能结果;没有民主,不经开花就结果,如果不是“无花果”,不仅违背了自然规律,也失去了合法性和公信力,酿下的更可能是苦果。

2.集中指导下的民主应该是规范的指导而不是具体某个人的指导,即集中在规范的指导下进行民主。集中指导下的民主应该是规范的指导,而不是个人的指导,因为只要是人的问题就避免不了人的主观性,集中往往又会演变为人治。民主集中制是集体领导,但不能排除某个人或领导对集体决策的影响。在集体领导的实际决策中,虽然执行的是一人一票,但是,匿名票决无法显示每个人的决策依据和价值取向,某个人是可以通过不正常的手段影响甚至决定集体决策的结果。所以,个人假借组织、集体或全体党员的名义行事是客观存在的。

如何指导、怎样指导、指导中如何解决人的主观因素?如果指导民主的是人,那么人治的色彩就很明显;如果指导民主的是制度和规范,那么法治就会起作用。如果人治中的人是随意的、主观的和有私利的,那么民主集中就无法避免个人、局部的利益取向,集中过程中人为指导下的民主就可能演变为被某些人、干部或领导的权力意志所干预,而不再是全体党员的意志和指导。

党内民主要解决的也就是党员运用权利规范、监督和纠正党的权力。集中在规范的指导下进行的民主强调内容和形式的统一,规范就是标准、就是制度、就是法,它指向明确、指导具体、指引合法。民主就是要构建规范,解决如何参与、如何行使权利,通过调研制定出大家认可且科学的规范,从而制约权力、解决问题。“必须把规范理解为先于权力”,意味着规范最初是共识或“社会契约”的产物,即使后来可能需要用惩罚和奖励来付诸实施。[3](P105)规范的形成到良好运行是要走群众路线的,它需要参与者付出努力,承担起责任的,不但要规范他人,更要规范自己。党员一律平等,程序科学公正,民主不被操纵,但集中后就必须遵守,这就是规范的力量。民主程度越高,民主环境越复杂,愈发要求民主的规范,规范指导集中,集中才能形成有效的合力,进而完成党的事业。

二、民主集中制中的数量和质量问题

《中国共产党章程》关于党内选举、集体决策和重大问题进行表决的规定最终要以具体的形式体现出来,以数量进行判断取舍的票决制就被广泛采用,民主集中制第一条原则关于“四个服从”的规定更是强调数量的作用。而如何贯彻群众路线在党的生活中的运用、如何发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性、如何保证全党的团结统一和行动一致并使党的决定得到迅速有效的贯彻执行、如何营造“有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”,就是民主集中制的质量问题了。

1.把民主集中制当成票决制,进而简化为数量决,忽视了民主集中的质量问题。民主集中制不能被简单理解成以数量进行判断取舍的票决制,数量决只是一个数量标准,是体现民主和有效集中的手段,在党内绝不是“多数者通吃”。民主集中制是党内的群众路线,一方面,民主是让所有人参与,人人有机会表达自己的意见,这些意见是多角度的,有对有错,强调数量;另一方面,民主不是为所欲为,民主是讲政治立场和组织原则的,侧重民主的质量和效益。在党内,不管是多数人或者少数人,哪怕是一个人的意见,最终都是要经人民群众、实践和历史检验的。而集中是求同存异,解决的是站在谁的立场上,为谁的利益进行判断取舍。在集中的过程中,不管多数还是少数,每个党员都应受到尊重,在数量民主中找出符合党的原则和人民利益的最优解决方案。

民主集中制的实质不是票决问题,票决只是手段。民主集中制作为党内政治活动运作的原则,解决的是党员权利和执政权力的关系,党员利用票决的手段行使自己的权利,并使权力得到最有效的监督和制约。它不但保护每个党员的权利并规制权力,也为权利和权力的运行预留了纠错的途径。民主集中制不是要不要票决的问题,而是对什么进行票决、怎样票决和依据什么标准进行票决的问题。如果票决的实质和目的没有搞清楚,那么票决就失去了灵魂和根基。票决作为手段针对的不是某人或某事,而是针对某人或某事先决的客观标准。人和事本身并不是民主票决的标准,人和事是具体的利益相关方,如果针对人和事进行单纯的投票或者临时制定标准进行票决,那么,投票人出于各自的目的、爱恨和价值判断,主观色彩浓、不确定性强,也容易被操纵和利用。

什么是“老实人”、“干实事的人,出实绩的人”,党选人、用人、肯定人和奖励人依据什么标准是要走群众路线的。党内人事选举、重大问题的议决,事前不注重调查研究、不了解情况,制定标准不客观(主观随意、临时给出、上级指定、不经广大党员讨论议决),甚至不制定标准,只是把党员召集在一起投票,根据票数进行排序并要求所有党员接受并服从这个结果。投票人不了解被投票人和议决的事情,投票主观、随意、无原则和不负责任,投票改变不了已约定的结果等情况的存在,使民主集中制异化为仅追求数量结果。多数决和少数决被滥用、误用、别有用心地利用,多数决和少数决作为数量形式上的票决已不能完整体现民主集中制的科学内涵,至少宁缺毋滥的原则没被遵守,为党的事业发展埋下用人上的隐患。因此,在对具体人事票决之前,要有对票决标准的票决,完善的党内民主要求票决标准的制度化和规范细化,避免票决时群体盲目和被人利用、操纵,使票决结果经得起实践检验和人民的评判。

现实中,一旦伪民主或不民主的票决产生,且结果被赋予合法化,那么,票决带来的不公正和错误就会导致权力失控、权力得不到监督和纠正,党员就会质疑票决的有效性,从而丧失票决的公信力,党内民主的质量也就得不到保障。不追问数量背后的价值判断和依据标准,侧重形式而忽视内涵,强调手段而忽视目的,必然弱化党性意识,背弃群众路线。

2.把民主和集中割裂开,简单地认为民主仅是形式上的参与,执行少数决的集中才是实质。民主集中制被人为的割裂,主要体现在党内意见被少数人操纵,少数人执行的不是集体意志,表面的民主、实质的专制,形式上的民主、内容上的极权。在实践中,民主和集中作为权利的实现形式,使政治民主踏入走程序或形式主义的陷阱,这导致民主实质和形式相分离、价值和工具相背弃。在党的活动中,形式上也开会,给出议题或要议的结果,有时还制作表格和问卷征集意见,但是否让充分表达意见、能否表达异议,意见是否只存在会议上或纸面上就是另外一回事。况且,有时走程序的本身就是为了掩盖某种目的,即使形成一些意见和建议在民主之后也往往石沉大海,没有回馈、没有说明、更谈不上落实。党内有些干部认为搞民主不利于控制,不相信普通党员,能让党员参与民主已经是恩赐,集中领导才是根本。干部或某级组织在获得党内合法授权后,要么抛开民主决定的意见,要么按照个人或少数人的意见、利益展开活动,使民主和集中完全分离,这导致民主问题依然存在,集中被异化的情况无法改变。党员对干部失去信任、对组织不再信仰、对民主失去信心,即使民主的形式光彩夺目,它也只是没有躯体和灵魂的华丽外衣,得不到广大党员的认同。

3.把一人一票等于民主是形式民主,把投票结果视为共识是伪民主。诺贝尔经济学奖获得者刘易斯认为民主的首要定义是:“所有受决策影响的人,都应该有机会直接地或间接地通过民选的代表参与政策的制定。”[4](P8)那么,决策的结果如何实现,现代民主票决下的一人一票是不是就意味着能取得广泛共识,答案是否定的。美国政治学家利普哈特的共识民主强调不同利益群体之间的权力分享、平衡和合作,其标志性特征是包容、交易和妥协。当然,利普哈特的共识民主是站在西方三权分立的政治立场上进行分析的,它不同于中国共产党坚持的民主集中制,一人一票是党员权利,但也是实现集体意志的手段,虽然,一人一票的民主要靠少数服从多数得到实现,但也允许党员在执行决议的同时保留自己的意见,排斥少数是不民主的。所以,一人一票并不等于代表了所有人的意志,数量决后的民主更不能说就某一议题达成了共识。

一人一票仅是形式民主,只能说在程序上体现了公平,但并不代表实质公正。首先,如果进行票决的议题已经错了或者前提已经失去公正,那么一人一票的过程体现的只是被绑架了的意愿。在党内,议题往往由组织决定或给出,讨论的范围和票决的标准已经限定或模糊处理,预设下的票决表明组织已经指明了“方向”,党员冷漠、被动、沉默等情况下通过的决定是缺乏共识的,党内民主其实已经偏离了航向。其次,投票人的意愿决定民主的公正程度。投票人的意愿有真实和虚假之分、有为公和为私之别,出于何种目的和价值取向进行投票决定投票结果的公正性。民主集中制采取的是少数服从多数的原则,哪怕多出对方一票则多出方胜出。如果党内存在宗派或利益群体,党内民主就会被利用而成为操纵票决结果的工具,那么民主就会变质,票决的不公正进而破坏党的公信力。同时,票决的基数越大越不容易操纵,结果也就越接近公平,而票决的基数越小越容易被控制,结果也就越容易被质疑。第三,一人一票的内在否定性体现出的对抗具有分裂性,而利益对抗并不是解决党内人事问题的最有效途径,分裂也意味着党内不团结。党内民主是政治民主和组织民主,党内沟通和交流是要达成共识,形成合力,共同解决问题,体现的是对党的事业的责任和使命,绝不是谋取个人私利的工具。一人一票在内容上并不一定是同质的,投票人的立场、目的不同,殊途也无法同归。所以,一人一票是数量民主,是手段,要取得共识就要重视票决的规范和质量,否则,票决所追寻的效率和结果是背离民主本质的。

三、民主集中制中的对抗性问题

1.数量形式上的对抗。把民主集中制视为多数决,或把民主集中制割裂开,民主被视为多数决,集中被视为少数决。这样,民主集中制中的数量决就被分为多数决和少数决两种,多数决被运用在民主阶段和未获合法性授权的决策阶段,而少数决多出现在集中阶段、获得合法授权决策阶段或执行阶段。在数量决中,多和少是对立的,不相容的,况且每个数量的属性不同、内涵不同、价值取向必然不同,党员的数量、意见、上下级、地方和中央、个人(分为普通党员和党的干部)和组织往往以数量形式表现出来,这就无法表明被数量化的实质内容。多数和少数被人为地划分,有着复杂内涵和价值取向的整体被破坏,什么样的多数和什么样的少数就不会被关注,哪怕在数量上多出一票,就可以把对方排除在外,一切被简化为“多数者通吃”。

《中国共产党章程》第十条规定“党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”[1](P30)从量化的角度分析党的民主集中制,全体党员相对党代表、个人相对组织、下级相对上级、地方相对中央,在数量上总是多数,但多数和少数在数量对比中形成的权力和权利的对抗,使决策、选举、表决等往往通过“数量决”的形式表现出来,简化的数量往往掩盖不了形式上的对抗。下级服从上级、地方服从中央、核心是党员要服从组织,如果党的各级组织异化为权力的层级结构而不是权利的堡垒,并异化为控制党员的工具,那么,简单化的制度安排极容易带着特权的视角,导致党内政治认同也被异化。因此,民主集中制就被简化为一个多数做主或少数做主的问题,并用程序来掩盖权利的缺失,形式上的对抗也就随之确立,这种情况下的集中也只是权力的流向问题了。

2.政治身份和社会身份混淆下的对抗。从政党的角度讲,组织中的个人具有双重身份,党员和党的领导首先是政治身份但不能忽视政治身份下实际的个人社会身份。政治身份重在权力指向上限定的意识形态和价值观,要站在执政者的立场上言和行,强调一致性和强制性;社会身份重在权利问题上的多元诉求,是站在个体价值判断上的利益取舍,强调自我、妥协和包容。

中国共产党是以集体主义为价值取向的执政党,党员是一个政治身份,而政治身份是排斥个人私利的。《中国共产党章程》第二条规定:“中国共产党党员必须全心全意为人民服务,不惜牺牲个人的一切,为实现共产主义奋斗终身。中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”[1](P22)在处理个人利益和党的利益关系上党章第三条规定党员有义务“坚持党和人民的利益高于一切,个人利益服从党和人民的利益,吃苦在前,享受在后,克己奉公,多做贡献。”[1](P23)这表明中国共产党作为执政党,党员在党内的活动或以政治身份开展活动时是不允许个人因公谋私的。权力决不是个人财产;它属于集体。[3](P46)

但现实中,某些党员和干部往往混同了个体的政治属性和社会属性,以政治身份掩盖、换取和谋求个体利益,这与党的性质相违背,也破坏了党的形象,腐蚀了党的肌体。党内民主是党员进行政治表达的机会和权利,其价值取向是党员为公的权利,而不是实现个人利益的工具。党内民主同建立在利益基础上的国家民主和社会民主不同。党内民主不具备个体利益——权利——权力链条的那种完整性。执政党不能以发展党自身的利益为目标,更不允许以发展党员的利益为目标,而只能以发展公共利益为目标。[5](P118)马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出,共产党是无产阶级政党,“他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”。[6](P40)如果以党员的政治身份作为谋取社会身份下的私人利益,那么,重叠身份下的个人利益就失去了正当性。

3.按照民主集中制原则组织起来的党的整体与市场经济价值理念下个体之间的对抗。中国共产党的性质和宗旨决定了党员的利益是和党的整体利益相统一的,党的价值取向是集体主义。不过,党员的利益和党员的个人利益是有区别的。党员的利益即党的整体利益,它属于政治范畴,党员要维护和服从党的利益,甚至牺牲个人利益;而党员的个人利益是作为社会普通一员的利益,中国特色的社会主义尊重个体的正当利益。在实践中,市场经济的价值理念必然以不同的形式存在或潜伏在党内,类似“佛在我心中”的多元价值观激荡、追求个人利益最大化的企图已经不再羞羞答答。党内权力寻租、个人主义、形式主义、官僚主义和极权主义等非无产阶级思想也通过民主集中制形式异化出来,如果党内民主或数量决的内容围绕党员的个人利益展开而不再从党的立场出发,那么党内的个人利益就必然对抗甚至取代党的利益。因为市场经济下的个人利益具有天然的排他性和竞争性,所以,个人的利益必然侵蚀整体利益的根基。贪污、腐败和权力交易等追逐个体私利的行为就会无视党的宗旨和党的纯洁性。

在党内,党员之间、党员和党组织之间本不存在利益上的对抗,然而,一旦个体利益带入党内,对抗就会产生。党员在党内只是分工、能力、职责上不一样,奋斗目标都是指向党的整体而不是个体或局部的利益。如果党员或各级组织都站在党的立场上看待民主集中制原则和数量决,那么就不会产生形式或内容上的对抗。否则,即使采取党内竞争的形式执行党内民主,也只能是党在整体利益掩盖下的内耗。要避免党内个体利益的存在或对抗,就必须明确党内活动的政治立场,不能庸俗化、行政化和社会化,结合实际内容走群众路线并把党的要求和标准具体量化,避免把党的政治内容泛化、口号化或形式化,也要防止一部分干部在政治打压中谋取个人利益。

党的干部通过民主集中制获得权力后,如果不是站在党的角度解决问题、消除矛盾,不顾其他党员的正当愿望和要求,以管控的思维压制不同意见,即使在形式或内容上消除了某种矛盾,也会在认同上产生新的矛盾和冲突。党的某些干部为了个人利益却要求党员服从或利用组织的名义进行管控和集中,家长制、一言堂导致党内沉默,党内民主也只能在沉默中对抗。党员对干部的不信任与干部对党员的不放心并存,竞争不是为了党的利益,民主形式下的对抗就难以形成真正意义上的集中。党内服从的不是某个人或群体,而是党的整体利益。民主集中制不是多数人开会、少数人掌权,也不是简单的多数决或少数决,是由少数人经全体党员授权并代为行使党的权力,其出发点和落脚点都是党的利益。在评价党员和组织的内容上,以纯洁性取代庸俗化,以先进性获得认同,衡量的标准只能是是否符合党的整体利益,以民主集中获得党内认同,在客观公正的标准和原则下进行民主集中。

四、民主集中制中的责任问题

民主集中制作为党的组织原则,必然涉及党内管理、选人用人的问题。党务管理、选人用人都属于党建范畴。以党的名义工作、党内人事安排都涉及服从谁、为了谁、维护谁和对谁负责的问题。在实践中,“谁”成了某个人而不再是党,责任却由党承担,个人置身事外。听党的话变成听领导的话、按党的指示言行变成按领导的指示办,党内服从被异化、被误读。民主集中制的第一个原则被简单理解为“服从”,服从领导、服从上级指示转化为对个人的服从。“服从”服从的是权利,权利才是民主集中制的核心。坚持民主集中制原则是党建的基本要求,它既是组织原则,也是党内的群众路线。党内民主和集中都是为了保证全党的团结统一和行动一致,它要求全体党员对党负责,权利的保障和权力的运行都是为了实现党的目标,而非个人。在党组织的上下级关系中,民主集中制的基本原则既要求下级服从上级,但也要求“上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见,及时解决他们提出的问题”。[1](P31)“对同下级组织有关的重要问题作出决定时,在通常情况下,要征求下级组织的意见”,[1](P34)“党组织讨论决定问题,……对于少数人的不同意见,应当认真考虑。”[1](P35)我们必须清醒地认识到下级和党员的意见就是他们的权利,对权利的尊重就是对党的负责、对人民负责。因此,组织要对全体党员负责,党员要对组织负责。

[1]中国共产党章程[M].北京:人民出版社,2007.

[2]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[R].北京:人民出版社,2011.

[3][美]丹尼斯◦朗.权力论[M].北京:中国社会科学出版社,2001.

[4]刘启云.多数民主也有可能是多数人的暴政[J].人民论坛,2008(21).

[5]王长江.政党论[M].北京:人民出版社,2009.

[6]马克思,恩格斯.共产党宣言[M].北京:人民出版社,1997.