论现代社会治理模式构建中的政府角色

郭祎

(中共成都市委党校 四川成都610110)

党的十八大报告强调,要围绕构建中国特色社会主义管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。新形势下,社会管理领域存在的问题已非简单的社会问题或社会冲突,更有其深层次的政府管理问题及公众参与权利满足等问题。全面提高社会管理科学化水平的路径不仅仅是健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的中国特色社会主义社会管理体系,而且要在此基础上努力构建现代社会治理模式,以适应经济社会发展的新形势、新任务及不断满足人民群众日益增长的新诉求、新期待。

一、现代社会治理模式的基本特点及要求

1.理解现代社会治理模式。据“百度百科”的解释,“现代社会”实质上就是通常所说的工业社会(Industrial society)。工业社会是指以工业生产为经济主导成分的社会,是继农业社会或传统社会之后的社会发展阶段,有时又称现代社会。其主要特点是现代科技发达、社会分化剧烈、社会分工精细、社会流动增强、社会日趋开放、社会观念更新、追求社会变革、农业人口下降、法治代替人治等。“治理”指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治既有相通之处,也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于,统治的主体只能是政府权力机关,而治理的主体可以是政府组织,也可以是非政府的其他组织,或政府与民间的联合组织。[1]“模式”(Pattern),其实就是解决某一类问题的方法论。把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度,那就是模式。整体来说,所谓“现代社会治理模式”,是相对于“传统社会管理模式”而言的,两者都是特定历史条件及经济政治环境的产物,可谓各有利弊和千秋,但从人类社会的发展趋势而言,现代社会治理模式更具适应性或变革潜力。努力追求或积极构建现代社会治理模式已是世界各国的普遍做法或共同经验,这一点在我国现阶段更显得异常迫切。

2.现代社会治理模式的基本特点。从理念、主体、过程及目标等方面来看,现代社会治理模式有以下基本特点:一是坚持以人为本的社会治理与社会发展理念,抛弃以物为本或见物不见人的治理思维,努力在社会矛盾预防、社会冲突化解、社会权利保障等层面做到以人为本,充分尊重和保障宪法法律赋予每一个公民的平等权利;二是治理主体的多元化,纠正政府包揽一切或打破政府与社会同构的传统局面,注重治理主体的尽量多元和充分调动社会中各个主体的参与积极性和创造性,发挥政府的必要作用和释放社会的最大能量;三是治理过程的法治化或制度化,最大限度减少人的随意性和不确定性,促使治理效果更具可控性和可预期性;四是确立尊重和保障人权的治理目标,促进人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间以及人与自然之间的和谐相处,区别于传统的满足于固化公权控制、社会稳定的家国格局。

3.现代社会治理模式的基本要求。要求之一是政府职能转型,使政府职能转到更好地适应社会发展的需要、更好地促进社会公正的实现、更好地保障每一个公民的合法权益。如果说这些较为抽象,那么可以将政府职能限定在“兜底”的位置上,即不到非介入时不得介入,或者是法律授权才介入。也即是实现政府从前台到后台、从感性到理性的转变;其二是社会力量发育,多元化的社会治理客观上需要一个发育良好的、健康的、甚至可以说能够和政府相对应的社会,但发育社会不能仅仅依靠政府权力“松绑”或“放手”,还需要社会自身的自觉与自信。社会的自觉和自信同文化自觉与文化自信类似,都是一个长期积累和潜移默化的过程,必要的社会自觉或自信有助于加快社会力量的发育和促进公民意识的觉醒;其三是公民意识培养,某种程度上而言,现代社会治理模式的实质或核心是公民自己的治理,而公民意识的培养和公民能力的提升不可或缺,公民意识除了基本的权利与义务意识外,还包括诸如责任意识、公正意识、参与意识、科学意识、荣誉意识等丰富内涵;其四是互动机制完善,如果说以上三个方面是现代社会治理模式构建中的基本要求之第一阶段,那么各个要素或主体之间的衔接互动关系的形成则是基本要求之第二阶段,因为没有良好的要素或主体之间的衔接互动,就难以在思想和实践中达成最大共识,难以真正促进实践改善和达到预期的治理效果。

总之,现代社会的发展不断提升人们的需求层次和品质欲望,在多样化需求的日益增长中我们发现社会需求不像原来通过经济建设满足人们的温饱和财富需求那么简单,而是安全的需求、归属的需求、自尊的需求、自我价值实现等多层次社会性需求同时出现,这为我们的社会管理和社会治理带来了新的挑战。[2]

二、构建现代社会治理模式制约因素分析

我国构建现代社会治理模式是一个较为复杂的系统过程,一方面是深受历史传统、文化背景、政治体制等多种因素的影响制约;另一方面伴随工业化、城镇化、老龄化、信息化、全球化等进程的加快,顺应形势本身就是一种莫大的挑战。从现代社会治理的核心要素出发,现阶段影响和制约构建现代社会治理模式的因素主要有以下两个大的层面。

一方面是传统人治社会的负面影响。如果从秦始皇统一六国、建立中央集权封建国家算起,一直持续到清王朝的覆灭,中国有着2 133年之久的封建社会,在此期间贯穿不变的始终是以人治为中心的封建家国治理模式。从国家与社会关系上看,在中国历史上,国家——社会关系模式一直是强国家——弱社会形态。在中国传统权力体系中,不存在社会独立于国家之外,并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论。[3](P194)当然,这种人治治理理念下的强国家——弱社会或强政府——弱社会治理模式亦有其很强的合理性,并曾经发挥过前所未有的巨大作用。

在强国家——弱社会或强政府——弱社会治理模式下,社会及其地位并非若有若无或时断时续,而是一直存在,但在多种情况下处于可有可无的境地。虽然中国有社、有会、有政府允准的各种基层组织,但未有与国家抗衡的“社会”。各种民间组织的民间性,时刻被组织的可控性、附庸性所抵消。各种社会基层组织事实上也主要是相似的、起到政府职能延伸作用的地主性团体。[4](PP219～220)

另一方面是政府与社会之间的互动不足。无论是政府管理的有效性与高效性,还是社会自治的自觉性与民主性,如果缺乏政府与社会之间的良性互动,政府管理极易陷入因为缺乏回应和支撑引起的单向控制,其结果往往是民众及社会的反感或反抗;社会自治也极易陷入因为缺乏政策支持和规范引导引起的多头纠纷,其结果是社会力量的涣散或趋于功利。以国家公权(或政府权力)与社会自治之间的关系为例,国家公权与社会自治权之间的分离与制衡的良性互动关系总体上来讲,国家公权保障社会自治的充分行使,社会自治制约国家公权的不法扩张。[5](P82)显而易见,两者形成相互制约、相互支撑的关系是形成互动的前提条件。但在我国现有条件下,社会力量制约政府权力的不法扩张仍需要一段时间的努力,尽管各级各地政府已经出台了诸多鼓励、支持、引导、规范社会力量健康发展的政策制度,但具体的落实以及社会力量对政府权力的反馈约束机制远远没有建立起来,这给两者之间的充分互动带来障碍。

在现代社会治理模式中,治理的本质在客观上要求政府管理与社会自治之间达成良性的持续的互动关系,而非传统的各行其道、各司其职、互不干涉。现阶段,我们亟待采取措施和行动予以高度重视和防止的是政府权力在新一轮社会治理中的借机无限放大或恣意扩张,防止在政府权力的扩张中非法侵害或任意阻止社会力量的正常发育。因为一旦如此,不仅两者之间互动关系难以形成,而且将加剧本就十分脆弱的政府——社会信任机制。瑞士政治学家皮埃尔认为,治理权被“绝对主权”用来对公共生活实施操纵,其结果则是官僚体制排挤公共生活中的平等商议,扭曲了公民对人民主权和治理权的恰当认同,并最终导致相互承认关系的断裂。[6]可以说,互动关系的形成首先从重建两者之间的相互信任开始,从包揽代替到无端猜疑,从初步信任到合理信任,我们走过了相当艰难的互动历程,眼下最为迫切的是进一步巩固信任的机制,进一步完善和创新趋于良性互动的体制机制。

三、现代社会治理模式构建中的政府角色

在中国特色社会主义社会管理格局基本形成的语境下,当务之急,我们亟需在“党委领导,政府负责,社会协同,公众参与,法治保障”的格局下进一步厘定政府职责,进一步确立政府在现代社会治理模式中的角色定位,进一步完善促进政府角色完成的体制机制,以实现公众参与、社会协同与政府负责的良性互动。其中,最为迫切的就是依照党的十八大报告中关于政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”转变的新要求,进一步确立“政府负责”的基本内容,明确政府在现代社会治理模式中的角色扮演。

首先是在政策制度层面的角色。制定公共政策和监督落实政策是政府的两大基本职能。在形势复杂的中国现阶段进行社会治理或社会建设,制定政策和制度就更显得极为重要。如郑永年所提,社会的自我管理并不是社会的放任自由,政府首先要对涉及到公共利益的社会领域进行规制,即“社会的被管理”,其中,社会保障、医疗、教育、公共住房等方面的社会制度建设应该被放在重要位置。[7]如果说政策制度的功能之一是规制,那么规制的目的又是什么呢?促进治理的有序性与有效性无疑是进行规制的重要目的,但最终的目的一定是实现“政策——规制——发展”的良性循环,即通过政府制定和监督政策制度的过程,实现对整个社会生产生活的有序规制,以此实现以人为本的科学发展。

从现代公共治理的新形势出发,政府在政策制度层面的角色正面临诸如公众参与、网络围观以及社会冲突等挑战。在我国社会加速转型时期,制定良好的顺应时代和社会需要的政策制度绝非易事,一方面需要克服传统科层制的不良影响,摆脱人治观念的专制束缚;另一方面需要强化政策设计的顶层与基层相结合,需要充分体现社会领域的新变化和新诉求。但这还只是政府此类角色的一部分,在监督政策制度的落实上也需要摆脱一些既得利益者的百般阻挠与付出更多的精力克服政府自身内部庸懒散贪的弊病。

其次是在公共服务层面的角色。公共服务作为现代政府的基本职能之一,其关键是归位与到位,防止政府越位或不到位情况。在现代社会治理模式中,政府以良好的公共服务为各个参与主体的效能最大化提供保障。但值得注意的是,政府公共服务职能作用得以充分发挥的前提是政府的归位,《行政许可法》第13条:本法第12条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。即政府负责的是前四者均难以有效解决或非最优解决的内容,换句话说,政府所谓的公共服务首先建立在公民、市场、行业或中介以及事后监督优先排除的基础上。这个归位的角色表面上类似于托底或善后,但却是现代社会治理模式构建中所亟需的,也是需要进一步完善的。

另一个层面就是到位,以社会组织培育和规范为例。实践表明,要大力培养发展和规范管理社会组织,加大政府职能转移力度,就必须舍得向社会组织“放权”,敢于让社会组织“接力”,才能形成“小政府、大社会”的治理模式。[8]根据我国改革开放前后政府与社会之间关系发生的巨大改变,“小政府、大社会”的现代治理模式正在逐步形成,但却正面临一些深层次问题和矛盾。比如政府公共服务的角色到位问题,也许难以评判“到位”及其程度,但有一个原则应当坚持,那就是政府所为的公共服务是不是有利于社会组织的健康发育和科学发展。

再次是在社会支持层面的角色。在社会领域,更大的权力意味着更大的责任;社会管理主体的利益越大,风险就越大。只有实行多元治理,才能减轻责任,分散风险。[9]多元治理作为现代社会治理模式的基本特点之一,恐怕其好处不仅仅是减轻责任、分散风险,而且通过“还权于社会”还有利于社会自身的发育、生长、壮大,有利于促进政府与社会之间相互支持的良好关系形成。现实的情况是,政府在社会支持层面的角色往往被社会控制所代替,无论是社会舆论监督,还是社会组织维权,人们看到的往往是一些政府的一味压制或一些地区对强制手段的娴熟运用,抑或是假借维护社会稳定之名行强化控制或与民争利之实。显然,这些都与我们提倡的以人为本或现代社会治理模式背道而驰。

值得注意的是,政府对社会的还权不是根本目的,当然亦非权宜之计。根本目的在于促进强有力的社会系统形成,形成与政府相抗衡和制约的合作系统。其实,政府对社会系统的支持可以是多方面、多角度和多路径的,眼下比较迫切的就是应当进一步完善社会组织的管理体制,放开工商和公益类组织的登记注册;建立社区组织和各类社会组织参与公共服务的激励机制和社会认同方式,激发他们的积极性和创造性。[9]而这只是政府支持社会系统的一个侧面,另一个侧面就是进行制度规范,使得社会组织、社区组织或社会舆论等朝着现代社会治理模式的方向迈进。

最后是在公众参与层面的角色。在中国特色社会主义法律体系框架下,公众参与是公民的一项宪法权利。我国《宪法》第2条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。公众参与的最大好处莫过于监督权力运行和促进权力规范,以此达到权力透明和权利知情,推动公正以人们看得见的方式一点一滴地被实现。

在现代民主法治国家里,公众参与的重要性自不待言。有效的公众参与并非所有的意见或建议必须被采纳,而是政府应当给予“不被采纳”一个公开合理的解释,这已是一个不言自明的基本道理。历史和经验告诉我们,有效的社会治理离不开坚实的社会基础;有效的社会治理模式必须兼顾经济发展与社会凝聚力,并把公众参与作为首要的治理手段。夯实社会治理的社会基础。[9]值得思考的是,尽管公众参与是宪法法律赋予每个公民的基本权利,尽管在近年来各地出现了大量的公众参与成功实践,但囿于多种因素制约,政府还应当在公众参与层面进一步拓展负责的范畴,比如通过完善立法和加强宣传教育来培育公众的参与意识和提升参与水平,比如通过公众参与权利受损救济的渠道畅通来引导公众依法行使权利,引导公众参与为各个领域的科学发展做出更大贡献。

再思考

2012年6月29日,“中国社会治理评价指标体系”在清华大学发布,共包括一个一级指标即中国社会治理指数(China Social Governance Index,CSGI),六个二级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与,六个二级指标体现了民主 、法治 、公平 、正义 、稳定 、参与 、透明 、自治等社会治理的重要价值和理念,有助于引领社会管理创新和社会治理改革的发展方向。[10]这些主要价值也是现代社会治理模式的基本内核,是其灵魂所在。推进社会管理创新,积极构建现代社会治理模式是我国相当长一段时期的重要任务和历史使命。整个过程中我们需要做的也许不应当是弱化政府职能和减少政府职责,关键是厘定政府负责的范围及政府角色的科学定位。当然,现代社会治理模式的最终目标要通过促进“小政府、大社会”格局的形成,达到维护社会稳定和科学发展的良性运行状态。可见,“小政府”是这个过程中的关键词之一,明确政府负责的具体内容就是给政府“瘦身”,就是促进政府为善的社会治理提供更加高效、便捷和规范的服务。最后,我们还应当高度重视和在实践中努力形成政府负责或政府管理与社会自治或社会力量良性的互动机制,实现政府与社会在现代社会治理模式构建中的共生共进。这注定是一个十分艰苦的过程,但无论如何都值得去努力和尝试,因为这符合人类社会的发展规律和发展趋势。

[1]俞可平.推动中国的治理研究[N].学习时报,2012-06-25.

[2]向春玲.负面舆论场对社会管理的挑战[EB/OL].人民网——人民论坛,2011-06-27.

[3]陶鹤山.市民群体与制度创新——对中国现代化主体的研究[M].南京:南京大学出版社,2001.

[4]毛丹.评论:追究“市民社会”的历史资源[A].张静.国家与社会[C].杭州:浙江人民出版社,1998.

[5]周安平.大数法则——社会问题的法理透视[M].北京:中国政法大学出版社,2010.

[6]王雪梅.地方政府多中心治理模式探析[J].人民论坛学术前沿,2011(总第327期).

[7]向松阳.创新社会治理模式,走好科学发展新路[N].南方日报,2012-07-02.

[8]逐步形成“小政府、大社会”的社会治理模式[N].南方日报,2012-06-21.

[9]丁元竹.如何实现更加有效的社会治理[N].四川日报,2012-01-04.

[10]李晓明.“中国社会治理评价指标体系”成果发布会在京举行[EB/OL].人民网,2012-06-29.