“准公民社区”:中国城市基层治理的一个替代模型*

石发勇

当今的全球化进程和工业社会向后工业社会的转型已经引发了普遍性的国家治理危机①Bob Jessop，“The rise of Governance and the Risks of Failure:the Case of Economic Development”，International Social Science Journal，vol.155，1998，pp.29-45.。基层治理状况不仅关系到普通民众的切身利益，而且也影响到社会稳定和政权合法性。因而，如何改善治理状况成为各方关注的一个热点问题。很多国家都在基层推行各种社会改革以求达致“善治”的理想状态。

当前对于中国而言，尽快在城市基层建立良好的治理秩序是国家面临着的紧迫任务。自二十世纪九十年代中期以来，国家原先赖以开展城市管理和社会控制的“单位制”再也难以适应新的治理需求。于是在城市开展了广泛的社区建设以激活垂直的地方行政管理系统，取代等级制单位系统。相应地，社区不但变成国家在城市基层进行治理的主要渠道，而且成为政府、市民和其他社会力量的主要利益交织点。基层政治能够发挥透视中国政体基础的窗口作用。国家更是提出:基层社区是建设和谐社会的基础。因此，如果能准确把握城市基层治理现状及存在的问题，便能了解在全球化和市场经济改革背景下社会主义中国政治秩序建构的一个重要基石。

本文首先回顾中国城市基层政治发展的已有研究，检验这些理论对当前社区现实的解释力。其次，将简要分析当前社区政治场域中各主要行动者的关注重心，以便展开进一步讨论。在此基础上，本文将归纳并试图解释当前城市基层治理状况。

一、中国基层政治发展的现有理论阐释

目前已有很多研究检视了当代中国的基层政治实践和权力关系。这些研究大多采用“国家—社会”分析框架，聚焦于考察基层政府机构和普通市民的关系，并将其看作国家—社会关系的代表。在考察当代中国基层政治时，以往研究大多采用国家中心论视角，致力于检视国家对基层社区权力关系的影响。一些研究者相继运用全能政体范式和庇护主义模型来解释国家如何运用强制手段和意识形态来控制社会，或者如何通过庇护网络渗透入基层社会①参见 Victor Nee，David Stark，Remaking the Economic Institutions of Socialism:China and Eastern Europe，Stanford:Stanford University Press，1989，pp.3-5。。他们发现，国家机构垄断了政治和经济权力，因而在基层社区具有绝对操控地位②Franz Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley:University of California Press，1968;Martin.King Whyte，William L.Parish，Urban Life in Contemporary China，Chicago:University of Chicago Press，1984.。但自八十年代后，市场化改革导致了巨大社会变迁;在城市中，国有企业、劳动力市场和房地产等系列改革使得国家在基层治理的重心从单位转向社区。学术界也开展了大量新的研究，考察这些变革对基层政治和社区发展带来的影响③如项飚、宋秀卿:《社区建设和我国城市社会重构》，《战略与管理》1997年第3期;李友梅:《社区治理:公民社会的微观基础》，《社会》2007年第2期。。但在分析框架上，现有研究仍大多假定在国家与社会之间存在着二元结构分化，因而要么继续采用国家中心论视角，要么采用社会中心论范式，并相应形成下列两大主要观点。

1.国家加强渗透

自二十世纪九十年代中期以来，很多城市根据国家的安排发起了社区建设运动，并引入“社区自治”、“基层民主”新概念和居委会选举等新实践。很多研究把国家对基层社会的渗透视为关键因素，考察基层社会何以根据其制定的目标实现新的制度安排和结构调整，为国家加强政权建设和实施社会控制提供渠道④桂勇:《邻里空间》，上海书店出版社2008年版，第7页。。这些研究既包括对社区建设运动的总体应然性推断，也包括对其中具体项目如居委会选举、社区党建和其它社区组织的实证检视。

有研究者发现，社区建设运动背景下的中国城市社区，是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题，自上而下建构起来的国家治理单元，而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体⑤杨敏:《作为国家治理单元的社区》，《社会学研究》2007年第4期。。社区建设实际上反映了国家企图重新巩固权力以创造一个可治理的社会，并应对诸如为贫困和老龄市民、下岗工人提供帮助和流动人口管理等方面压力的努力。因此，城市社区在原有基础上的重构反映了延续而不是转型⑥Fulong Wu，“China's Changing Urban Governance in the Transition towards a More Market Oriented Economy”，Urban Studies，vol.39，No.7，2002，pp.1071-1093.。其结果是，国家通过这一运动重新获得并强化了对基层社会的控制⑦L.Wong，B.Poon，“From Serving Neighbors to Recontrolling Urban Society:The Transformation of China's Community Policy”.China Information，vol.19，2005，pp.413-442.;而这一运动的主要参与者则局限于城市基层政府的派出机构——街道办事处及其控制下的居民委员会，居民自发参与不足⑧如卢汉龙:《单位与社区:中国城市社会生活组织重建》，《社会科学》1999年第2期;闵学勤:《社区自治主体的二元区隔及其演化》，《社会学研究》2009年第1期。。

在被官方作为推动基层群众自治进程标志的居委会改革上，林尚立认为，“在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度”⑨林尚立主编:《社区民主与治理:案例研究》，社会科学文献出版社2003年版，第9页。。很多研究则具体检视了居委会的行政化趋势以及国家政权如何通过这一社区组织向下渗透。其中瑞德提出了“基层行政参与”概念，试图解释国家如何通过居委会这一基层准行政机构及其构建的社会网络引导居民参与并管理基层社区。他发现，居委会实际上首要功能是对居民开展信息监控，并通过积极分子在社区中开展动员，为国家政权服务。因而，他们首先只是代表国家管理社区的一个工具。对于很多研究乐观地宣扬新开展的居委会选举对于基层民主的积极影响，瑞德也认为其效果实际上相当有限。①Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.陈周旺对基层社区党政合一的管理模式进行的考察发现，国家正是通过在居委会建立党组织，为介入基层治理提供了渠道和空间②陈周旺:《党与社会:党的组织与社区治理》，载林尚立主编《社区民主与治理:案例研究》，社会科学文献出版社2003年版。。刘春荣也认为，国家对邻里的介入是社区社会资本发育的必要动力③刘春荣:《国家介入与邻里社会资本的生成》，《社会学研究》2007年第2期。。

总体而言，上述国家中心论模型聚焦于检视国家对基层社区的渗透以及市民群体与地方行政机构的合作及服从。但几乎所有研究者都承认的一点是，尽管国家仍然能够对基层社区实施渗透和动员，却无法再像改革之前一样开展全面控制。尤其是，从九十年代后，在中国城市开始涌现了大量的超越国家直接控制的市民组织，在城市基层社区中也出现越来越多的针对基层管理机构的市民抗争，国家中心论模型不能充分解释这些地方政治中的新兴现象。

2.市民社会崛起

在九十年代，“市民社会”的概念被研究者激活，用来反映这样一种国家与社会关系:社会相对独立，具有积极的市民参与以及存在大量诸如工会等社会组织，并能够与国家平等协商甚至抵制国家过度干预。大多数研究者也相信一个强大的市民社会能够促进民主④如 Jurgen Habermas，The Theory of Communicative Action，Translated by Thomas McCarthy，Boston:Beacon Press，1987;邓正来、亚力山大主编:《国家与市民社会:一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社1999年版。。随着中国经济改革的推进，社会上也出现了很多民间组织和市民自发组织的集体行动。因此，基于国家与社会二元分化的假设，很多研究者认为由于经济改革，中国社会已经摆脱了国家的严厉控制。他们转而采用社会中心论框架以解释中国的社会变迁。这种转向导致了学术界关于中国市民社会的激烈争论以及这一概念的流行⑤如邓正来、景跃进:《建构中国的市民社会》，《中国社会科学季刊》1992年创刊号;梁治平:《“民间”、“民间社会”和CIVILSOCIETY——CIVILSOCIETY概念再检讨》，《云南大学学报》2003年第1期;何增科:《市民社会、社会主义与社会主义市民社会——八、九十年代以来国外市民社会研究述评》，http://www.comment-cn.net/data/2006/0619/article_9862.html。。

在研究地方政治发展和权力关系变迁时，心仪市民社会理论的研究者聚焦于检视那些能够促进市民争取权利和发展自主权的社会变革。他们发现，当前已兴起很多新形式的反对基层政府不当行为的市民抗争，如“依法抗争”⑥李连江、欧博文:《当代中国农民的依法抗争》，载吴国光编《九七效应》，(香港)太平洋世纪研究所1997年版。、“草根动员”⑦应星:《草根动员与农民群体利益的表达机制》，《社会学研究》2007年第2期。甚至“以法抗争”⑧于建嵘:《当代中国农民的以法抗争》，《社会学研究》2004年第2期。。在基层政治场域中出现了“能够表达群体利益的有组织的平台”⑨Andrew Walder，ed，The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，Berkeley:University of California Press，1995，p.16.，如工会、企业家协会和业主委员会等社团或市民组织⑩如王颖、折晓叶、王炳耀《社会中间层:改革与中国社团组织》，中国发展出版社1993年版;Gordon White，Riding the Tiger:The Politics of Economic Reform in Post-Mao China，Stanford:Stanford University Press，1993.。这些研究者主张，“有组织的平台”和集体抗争的出现意味着市民社会的崛起和基层民主化的良好前景。很多研究者则把房产改革导致的业主委员会等维权组织的建立和业主维权行动的开展看作是市民社会崛起的先声，认为其对国家和社会关系的重塑产生积极影响，并将促进中国的民主化进程⑪如 Benjamin L.Read，“Democratizing the Neighborhood?New Private Housing and Homeowner Self-organization in Urban China”，The China Journal，vol.49，2003，pp.31-59;夏建中:《中国公民社会的先声——以业主委员会为例》，《文史哲》2003年第3期;陈鹏:《从“产权”走向“公民权”——当前中国城市业主维权研究》，《开放时代》2009年第4期。。

就城市社区建设而言，沈关宝提出其最终目的应是发展相对独立的并与国家、市场实现良好互动的现代社区①沈关宝:《发展现代社区的理性选择》，《探索与争鸣》2000年第3期。。德累斯和科德克推断，如果在社区建设中形成的社区组织继续发展，将会从根本上改变国家、社会和个人的关系，促进市民社会的发育，进而推动中国的民主化和法制化②James Derleth，Daniel R.Kokdyk，“The Shequ Experiment:Grassroots Political Reform in Urban China”，Journal of Contemporary China，vol.13，No.41，2004，pp.747-777.。在市民社会思潮影响下，一些研究者对城市社区基层民主建设的成效和前景也抱着非常乐观的态度。徐勇认为，城市社区自治虽然为时不长，但是已经显示了不可忽视的制度成效，它创造了国家与社会分权治理的一种新范式，有力地促进了市民社会的形成，也推进了“公共服务意识”，改善了党和政府的治理③徐勇:《“绿色崛起”与“都市突破”—中国城市社区自治与农村自治比较》，《学习与探索》2002年4期。。很多对于居委会选举的研究也声称选举不仅会导致社区自治本身的发展以及居委会功能的变化，改变居民与居委会之间的关系，而且促进了国家与社会之间权力结构的改变，为宏观的政治民主化奠定了必要的基础④刘春荣:《中国城市社区选举的理论想象:从功能阐述到过程分析》，《社会》2005年1期。。

上述研究都致力于揭示中国基层政治发展和权力关系变化。其中的理论转变，包括从全能政体范式到市民社会范式，本身也是当代中国社会渐进性变革的反映。然而，这些范式本身也存在着一些局限。

很多研究者已经发现，很多基于西方社会发展出来的概念如“市民社会”等并不能充分对应中国的社会政治背景;此外，被研究者们用来论证上述模型的证据大多也值得商榷⑤Andrew Walder，ed，The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，Berkeley:University of California Press，1995，p.16.。结果，如果拘泥于这些理论范式，反倒给认识中国社会变迁造成了局限。这些局限意味着国家中心论和社会中心论模型都存在推论过宽、或导致简约论可能。这些模型存在的一个主要问题在于其根本假设:国家和社会之间的结构性二分。

很多现有研究已经发现无论国家还是社会都不是一个统一的行动者。实际上，不同层级的行政部门经常为了各自的利益而相互竞争并产生矛盾。因此，当研究中国政府行为时，我们需要遵照“人类学的国家研究”路径，具体分析不同层级政府机构的行为模式差异⑥Joel S.Migdal，State in Society:Studying how States and Societies Transform and Constitute One Another.New York:Cambridge University Press，2001.。另外，城市研究发现无论在单位还是社区，从属群体都并非总能统一行动⑦如 Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986;Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.;而农村研究更是生动地揭示农民中不同群体与不同层级政府部门之间错综复杂的关系⑧如应星《大河移民上访的故事——从“讨个说法”到“摆平理顺”》，生活·读书·新知三联书店2001年版。。既然已经有大量研究证实国家与社会的边界变动不拘、因时而异，这就要求我们超越简单的国家中心论和社会中心论视角，建构新的理论模型，以更好地反映当前中国城市基层治理状况及其发展和变迁;也有研究者明确提出对当前中国城市社区的研究应该从国家—社会范式转向行动者分析框架⑨桂勇:《邻里空间》，上海书店出版社2008年版。。此外，现有相关研究大多针对城市社区政治的某个方面，缺乏对基层治理状况的整体性归纳，这有碍于我们对于现状和问题的深入理解。

基于对当前社区建设实践的长期深入观察，并结合现有社区研究文献，本文考察了城市社区建设所取得的成效和带来的后果，即社区建设的施行是否推进基层治理状况的改善。我们将探索影响中国城市基层治理的主要因素和动力机制，并进行理论概括。具体而言，本文讨论以下问题:当前基层治理的主要特点是什么?影响基层治理和社区权力关系的主要因素是什么?社区建设会促进普通市民增权并推进社区民主化吗?

二、社区建设内容以及行动者关注重心

1.社区建设主要内容

当前，中国各城市对社区建设的具体项目和侧重点存在或多或少的差异，并因而形成不同模式。在很多城市包括上海，社区建设最重要的内容涵盖以下几个方面:首先，政府改造和加强了社区中包括街道和居委会在内的行政体系，并赋予其更大的权限，以增强对基层社区的管理和服务。其次，为利用市场力量促进地方发展，国家鼓励商业组织如物业公司等参与社区管理。再次，国家也推行基层民主改革如居民委员会和业主委员会选举等，并赋予市民一定的民主权利，期望其通过政府设定的渠道和方式参与基层治理①关于社区建设的详细内容，参见徐中振主编《上海社区发展报告:1996—2000》，上海大学出版社2000年版。。概言之，在城市基层，国家期望商业组织和普通市民与基层政府合作开展社区治理。

社区建设的内容及其引发的后果，与十八世纪欧洲以及二十世纪早期的中国国家政权建设有相似之处，主要表现在以下几个方面:地方管理的官僚化和理性化、行政机构汲取资源的冲动、市民新式利益表达的兴起，乃至社区层面上新的权力关系的形成等。社区建设也与1949年新中国建立以来政府在基层开展的种种社会变革和政权建设努力一脉相承，但其具体施行方式和改革之前有了很大差异。早前的国家政权建设是以高压政治为特征的。如在五十年代新政权建立之初，政府为巩固统治发动了很多诸如“镇反”之类的政治运动，在城市基层肃清了大量在国民党时期控制社区的“反革命分子”，如前政权基层行政管理人员和帮会分子等②郭圣莉:《城市社会重构与国家政权建设》，天津人民出版社2006年版。。但在当前的社区建设中，政府采用更温和的手段实现其目标。总之，九十年代以来，国家在管治城市社会的途径和方式方法上都发生了巨大变化。

显而易见，城市改革和社区建设的启动从根本上改变了基层社会的政治图景，导致了很多新变化，如社区层面上政府行政机构的重新改造和新管理体系的形成、商业组织的勃兴及其在社区开发和管理中的参与，市民群体面对新的治理形势开始作出自己的适应性反应和和集体抗争等。在社区建设过程中，社区中除了原有的街道办事处等基层政府机构和居委会外，还出现了大量的新型组织，如参与社区开发和管理的物业公司等商业组织、正式的业主委员会等市民组织，以及非正式的诸如文娱锻炼的居民团体，等等。这些组织和团体分别具有不同的治理功能，涵盖了社区社会生活的方方面面。国家希望这些组织机构和群体按照设定的途径和渠道进行合作治理，以达致其所期望的良好控制状况。在互动过程中，这些组织和群体之间也发展了各种正式或非正式关系。此外，社区中各种非正式的人际关系网络，如邻居、亲友、居民派系等，也影响着基层治理。这些组织、团体以及非正式网络和私人关系交互影响。一方面，国家政权通过其在社区中的代理人，能够对城市基层施行管理;另一方面，社区政治场域中其他行动者也为了各自的利益而极力发挥影响并竞争权力。社区中的权力结构取决于各方行动者的互动，因而，分析社区各方互动状况，可以揭示社区内部的权力关系及其对基层治理的影响。

2.社区主要行动者的关注重心及其行为趋向

社区建设牵涉到各方行动者的实质利益，因而它们的反应和彼此互动状况取决于各自的关注重心。国家或高层政府最关心的是社会稳定和经济发展，希望通过诸如政治宣传、法律颁行等相对理性和温和的手段达致目标。随着我国进入现代化的加速发展阶段，主要社会群体的民主参与期望也日益增强。因此，国家希望通过推进城市基层民主建设，一方面部分满足民众的参与要求，另一方面促进对城市基层社会的有效治理。

随着社区建设的开展对资源的需求，再加上高层政府对于地方管理政绩的定量化评价，基层政府特别关心当地经济发展。上海的街道办事处被允许就辖区注册工商企业税收和国家分成，因而竭尽全力通过招商引资等手段促进当地经济增长。虽然很多街道办事处也大张旗鼓地宣传居委会、业委会民主选举等，但其中有些只是为了应付上级政府的要求。此外城市基层政府也比较重视“社会发展”，其中一个主要衡量标准是下辖居民小区获得“文明小区”等诸如此类的表彰、称号的数量和级别。

至于商业组织如房地产开发公司和物业公司，正赶上了自新政权建立以来最好的发展环境。国家鼓励它们参与城市开发和社区管理。此类组织的主要目标就是通过社区开发和管理获取利润。鉴于良好的关系网络在中国商业领域的重要性，这些企业大都十分重视与基层政府建立并保持良好的关系。

根据法律，居委会是居民自治组织，主要关心的应该是为居民提供服务。但现实中，由于居委会依赖街道办事处供给各种资源，因而不得不主要为街道工作。尤其是随着社区建设以来，国家加强了居民区中党支部的建设，并要求其为居民区治理负责;因此，居委会同时也是小区党支部的执行机构，后者又受街道党工委和办事处的领导，所以居委会的工作重心仍然是围绕街道任务工作，按照其指令行事。

自九十年代后半期，中国城市社区中也建立了大量业主委员会。这些市民组织的主要任务是代表业主管理物业维修基金，并监督物业公司工作。随着房产私有化改革的推进，越来越多的城市居民拥有了住房产权，业主委员会逐渐变成了城市居民的利益代表。由于住房是大多数普通市民的主要财产，因而有效运作的业主委员会能够在所在社区居民中获得大力支持。理论上，这些市民组织主要关注点应该是保护业主合法权益、督促物业公司更好地为业主服务。

由于社区建设和房产改革，城市市民的生活状况、房产价值乃至社会地位都越来越与所在社区的状况紧密相联。因而，很多市民开始更加关注自己社区的发展状况。但他们的具体关注重心因自身状况的差异呈现出很大不同。如老年市民大多对社区人际交往很感兴趣，而中青年人可能更关心社区的环境状况。由于上述社会环境的变迁，越来越多的普通市民也通过各种新式利益表达方式如选举和集体抗争等表达自己的诉求。

因为社区建设，上述各方都对社区中的权力分配日趋敏感，在社区活动参与上也日趋积极。为实现各自的目标和利益，这些行动者彼此合作、竞争甚至冲突，导致了很多难以预期的矛盾，如当前社区中日渐增多的普通市民与基层政府机构、商业组织之间的冲突等。进一步，社区建设也涉及到不同层级和部门的政府机构之间权力和利益的再分配，因而也导致了行政系统内部的矛盾。此外，由于不同市民群体关注重心的不同，彼此之间也会产生争执和矛盾。总而言之，社区中各方的利益和关注点都有很大差异，而且有时互相抵触，因而在功利主义日趋盛行的社会背景下导致相互之间产生了很多争斗。这些互动和博弈使得当前城市基层治理呈现出下述新的特点。

三、“准公民社区”的形成

1.市民参与和增权

社区建设的一个目标是促进市民参与。现有研究表明，活跃的市民参与对于实现民主和善治十分必要。在市民参与基层政治方面，中国研究者们依据与管理者的互动关系把单位和社区中的普通成员划分为两大群体:积极分子和非积极分子①Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986;Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.。

然而，这种二分法对于我们理解当前城市社区的政治参与太过粗略。比如，有些居民积极响应行政机构的号召并参与其组织的活动，有些则积极参与针对基层行政机构侵权的集体抗争，同样是积极分子，但这两种参与给当地社区造成了完全不同的影响。因而，我们需要考察具体参与方式的差异。实际上，当前社区中已经涌现出许多新型的参与。如随着社区政治所涉及的权力和利益日益增加，有些居民抱着争权夺利的目的积极参与其中，包括竞争社区组织如居委会和业委会职位，或与地方当局建立关系等。此外，越来越多的城市居民开始关注原先被忽视的公民权利。这些市民大多受过良好的教育、社会经济地位相对较高。他们并不一定参与日常性社区活动。但一旦市民权益受到威胁，或社区利益受到严重影响，他们便会挺身而出，为了自己及社区而积极抗争。在一些社区抗争运动中，很多高级知识分子包括大学教授和工程师也积极参与其中。随着近年来市民权益意识的提高，此类参与越来越普遍。这些都是九十年代以来随着城市改革的推进而出现的新型参与，并且对社区政治产生了很大影响①唐娟主编:《城市社区业主委员会发展研究》，重庆出版社2005年版。。

总体而言，随着社区建设的开展，越来越多的市民开始参与当地公共事务。在社区政治场域中，这些居民有了一定程度自由表达的权力②石发勇:《业主委员会、准派系政治和基层治理》，《社会学研究》2010年第3期。。而对于那些不参与任何社区公共活动的居民而言，他们也至少拥有了“退出”权。较之于改革前单位中职工只有非常有限的表达权和“退出”权的情形③Gail Henderson，Myron S.Cohen，The Chinese Hospital:A socialist Work Unit，New Haven:Yale University Press，1984.，当前社区政治参与状况表明中国民众在个体层次上得到更多增权。在社区参与过程中，市民的权利意识也日益增强。此外，除了受到限制的诸如居委会动员的社区参与外，有些市民开始自行发起“踩线斗争”④所谓的“踩线斗争”(boundary-spanning contention)，是指那些“没有明文规定或禁止，受到一些政府官员容忍(甚至鼓励)但却不见容于另一些官员”的抗争行为，参见Kevin O'Brien，“Neither Transgressive Nor Contained:Boundary-spanning Contention in China，”Mobilization:An International Journal，vol.8.No.1，2003，pp.51-64。，如集体抗争或自由选举来挑战传统的社区管理者的权威，进而导致了社区层面上公共空间的扩展。

2.“踩线斗争”、社区权力结构变迁与社会转型

改革开放之前，国家与其基层代理机构几乎垄断了所有公共资源。在城市中无论是单位还是社区，政治和经济权力高度融合，基层官员拥有处理各种事务的大权，并掌控了分配各种资源的权力⑤Andrew Walder，“Social Changes in Post-Revolution China”，Annual Review of Sociology，vol.15，1989，p.411.。在社区，街道办事处和居民委员会代表国家对普通市民进行着严厉的监督和控制，从而形成了国家行政机构单方面操控的集权型权力结构⑥Martin.King Whyte，William L.Parish，Urban Life in Contemporary China，Chicago:University of Chicago Press，1984.。这种权力结构的特征在于高度的国家控制和市民的无奈顺从，它是建立在国家对于强制手段的使用、意识形态灌输、国家对于资源的全面垄断再加上庇护政治所造成的群众分裂而鲜能以集体形式进行抗争基础之上的。

然而，我们发现当前社区权力结构有了相当大的转变。一方面，基层行政机构大多和当地商业组织建立非正式联盟，极力利用制度间隙并试图在社区中确立支配地位;但它们的自利行为又常常违背了国家和民众的利益⑦张磊:《业主维权运动:产生原因及动员机制》，《社会学研究》2005年第6期。。另一方面，在有些社会网络发育充分的小区，居民渐渐能够通过利用横向和垂直网络发动各种包括集体维权和独立参与选举等“踩线斗争”的方式来维护自己的合法权益。

这些社区集体“踩线斗争”也影响了社区政治场域中相关各方的认知。在抗争过程中，当地居民学得了很多知识和经验，因而在地方公共事务处理中愈加关注相关法律和公民权利;他们应对政府政策的积极性进一步得到增强。基层政府也意识到公众意见也是一种潜在的权威资源。另外，作为独立的市民组织，业主委员会的兴起及其在市民维权抗争中的积极作用，使得基层政府不得不承认此类市民组织在社区中的重要地位，并愿意与其就社区公共事务和当地政治议程进行对话和协商⑧石发勇:《业主委员会、准派系政治和基层治理》，《社会学研究》2010年第3期。。此外，近几年在一些发达城市基层人大代表换届选举中，都有业主维权积极分子自荐竞选，并有成功的案例。一些业委会还通过建立网站、举办各种研讨会以及向市人大提案等方式，试图影响地方立法和公共政策⑨唐娟主编:《城市社区业主委员会发展研究》，重庆出版社2005年版。。因而，业委会的建立不仅在很大程度上扩大了城市业主的参与空间和社区自主权，而且以其为基础的政治参与活动已经超越了社区层次，在更大的范围内具备了群体利益表达和聚合能力，并开始对更高层次政体产生积极影响。

上述社区发展过程意味着无论在社区重要事务的决策制定还是在当地政治议程确立上，普通居民和市民组织都有了参与权，因而，其社区权力结构已经从原来的集权型转向多元分散型，社区也实现了一定程度的自主。维权行动、社区对话和业主维权精英参与人大选举这样的“踩线斗争”改变了传统社区政治的结果，成为变迁的动力，由此使得市民抗争者能够进入政体之中。在此转变过程中，基层社区治理也得到很大促进。因而，社区建设有可能促进社区社会资本的发育，有助于其增强自主权。二十世纪早期的现代国家政权建设曾导致了村庄社区“权力的文化网络”解体，进而摧毁了基层治理，使得村庄社区落入赢利型经纪人的完全操控之中①［美］杜赞奇:《文化、权力和国家》，王福明译，江苏人民出版社1995年版。。但当代城市社区建设似乎能够避免这样的恶性循环。普通市民和市民组织得到增权能够防止基层行政机构滥用权力。此外，市民在基层发动“踩线斗争”的结构性机会的呈现，也有利于减少个体针对国家政权的不满累积并发展成大规模社会动乱的风险②参见Zhou Xueguang，“Unorganized Interests and Collective Action in Communist China”，American Sociological Review，vol.58，1993，pp.54-73。。

当代中国社会转型是社区权力结构变迁的根本动因。自二十世纪八十年代开始，社会生态发生了根本性的变化。由于经济改革的启动和国家对于基层政府以及普通民众控制的弱化，后者也都能够通过各种渠道获取资源，继而增强了彼此搏弈的能力。这些变化导致了新的权力关系的形成。一方面，随着社区建设的启动和国家权力的下放，基层政府的权力越来越大。而房地产开发和物业管理公司等商业组织，则通过各种关系网络和基层行政机构建立了非正式联盟以获取“关照”。因而，它们也在社区政治中具有很大影响③Jiemin Zhu，“Local Growth Coalition:the Context and Implications of China's Gradualist Urban Land Reforms”，International Journal of Urban and Regional Research.vol.23，No.3，1999，pp.534-548;张磊:《业主维权运动:产生原因及动员机制》，《社会学研究》2005年第6期。。另一方面，社会环境的变迁也使得普通市民有可能表达自己的合法诉求，并和侵犯自己权益的商业组织和基层行政机构进行抗争。改革开放尤其是九十年代后，阻碍他们采取集体行动的约束条件也都逐渐松弛。首先，因为经济改革，城市中新增了大量就业机会，有能力的市民不再过度害怕被开除公职。其次，单位制的逐渐解体也使得通过单位对普通市民的监视不再像以前一样严密。第三，现代交流方式和传媒的发展，尤其是互联网的普及，使得普通大众能够接触的信息来源越来越多。另外，还有很多其他社会政治变迁也有利于市民发动针对地方当局的抗争行动，比如国家更倾向于采用合法手段而不是高压政治进行管治。这也使得基层政府在面对抗议民众时难以轻易使用强制力量。④Yongshun Ca，i“The Resistance of Chinese Laid-off Workers in the Reform Period”，The China Quarterly，No.170，2002，pp.327-344.行政体系内部矛盾也日渐增多;在此情况下，民众便有可能从国家体制内部获取支持。与此同时，政府对于大众传媒的控制也相对松懈。普通市民也可以通过媒体表达自己的诉求，尤其是互联网等新技术工具使得他们有了更多的表达场所和渠道。最重要的是，国家也颁行了很多法令，授权民众依法享有和维护自己的政治经济权利。因此，有些城市市民开始积极地表达自己的利益诉求。他们有时甚至发起集体行动以抵制侵害自己合法权益的基层行政机构。概言之，社会政治环境的变迁构成了市民采取集体行动的“政治机会结构”及其表达诉求和参与、影响社区政治的制度背景。因此，从更广阔的历史视角来看，当前的社区政治与早期相比已经发生了根本性变化。

总之，随着各种改革的施行，社区政治场域中的各方行动者都拥有了各自的资源动员途径，成为相对独立的权力竞争主体。鉴于国家对“法治”的强调，各方的行动都受到法律框架的约束。因此，权力实施经常需要通过大量的对话和讨价还价，而不再完全是单方面的垄断。这种状况表明社区权力机构正从集权型转向多元分散型，有些社区的公共决策可能会通过更加民主的方式来制定。

3.社区民主化程度仍然相当有限

在理想的“公民社区”，市民可以通过民主方式来表达合法利益诉求①Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993.。与之相对照，在当前中国城市，有些社区的民主化建设虽然有所推进，但仍相当有限。当前市民增权、社区权力结构的变迁和社区政治空间的扩展并不意味着已经充分实现了基层民主化。实际上，社区民主化进程当前受到多方局限。

在极端功利主义日趋盛行的社会背景下，对于利益的追逐使得基层社区各方争斗不休。但由于制度建设的滞后，这些利益诉求和争斗有时无法通过正式的政治参与渠道来进行。有些政治力量于是借助非正式渠道来达到目的，由此可能导致基层政治的不规范和不确定性，并进而有损于社区民主化和基层治理②石发勇:《业主委员会、准派系政治和基层治理》，《社会学研究》2010年第3期。。这就限制了社区民主发展。

社区是否能够实现自主取决于当地居民的团结和合作状况，以及维持其合作的社会网络的数量和质量。但当前城市社区总体而言仍旧缺乏充足的社区参与和社会资本。在大多数城市社区，居民间缺乏团结和合作。在计划体制时代，城市居民对参与公共事务非常冷漠。这种参与冷漠所带来的“遗产”对当前市民的参与态度仍然有着负面影响。由于当前基层行政机构和商业组织对于社区公共管理的操控，很多市民不相信自己的参与能够产生任何影响，这种低下的效能感也妨碍了社区参与。进而，由于大规模的城市动迁和住房市场化改革，在新的社区中居民彼此不太熟悉，也妨碍了相互之间的合作。另外，整个社会中功利主义的过分泛滥，也使得市民不愿参与和自己利益没有直接关系的公共事务。所有这些因素都对社区民主化造成了消极影响。

在少数居民相互比较熟悉的社区，他们可能会与关系较好者合作，由此积极参与公共事务，进而在一定程度上促进社区自主权。但因为这些“关系”的非正式和排外特质，基于其上的合作很可能导致居民内部派系斗争的形成。实际上，当前在有些城市社区已经出现了这些新问题:一些居民群体的过度参与和派系斗争;很多媒介报道了各城市中所发生的典型案例。各种社区派系斗争往往互相纠葛，不但对居民生活带来了很大的负面影响，而且也对社区民主化进程造成了很大妨碍。因而，活跃的社区参与并不一定会导致社区治理的改善。由于少数既得利益市民精英的寡头统治，这些基层政治活跃的社区也没有充分代表大多数居民的利益③石发勇:《业主委员会、准派系政治和基层治理》，《社会学研究》2010年第3期。。总之，社区民主化进程受到上述多个方面的阻碍。

4.“关系”而非积极的社会资本成为基层治理的基础

当代主流发展研究认为良好的治理状况须得依靠社区所存在的大量的社会资本。科尔曼、帕特南等很多富有影响力的研究者都强调那些促进社区成员或群体团结合作的社会网络、信任、互惠规范以及嵌置在互动关系中的资源，把社会资本看成是促进经济发展和政治进步的关键因素，或者说是把社会资本看作是万“善”之源④James Coleman，“Social Capital in the Creation of Human Capital，”American Journal of Sociology，vol.94，1988，pp.95-120;Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993;Peter Evans，“Government Action，Social Capital and Development:Reviewing the Evidence on Synergy”，World Development，vol.12，No.6，1996，pp.119-32;J.Fedderke，R.Kadt and J.Luiz，“Economic Growth and Social Capital:a Critical Reflection”，Theory and Society，vol.28，1999，pp.709-745.。但是，正如波茨等指出，社会资本也可能产生很多消极后果，如排斥外来者、限制个人自由和商业进取心、奉行统一的“标准”规范以约束差异等⑤Alejandro Portes，Patricia Landolt，“The Downside of Social Capital”，The American Prospect，vol.26，1996，pp.18-21.。也有研究者批判了帕特南等新托克维尔主义者关于社会资本政治后果的乐观态度⑥Sheri Berman，“Civil Society and the Collapse of the Weimar Republic”，World Politics，vol.49，1997，pp.401-429.。因此，能够作为“公民社区”基础促进社区合作并导致“善治”的应该是社会资本中的积极部分，或者说积极的社会资本。在此研究中，我们只是在原本意义上使用社会资本这个概念来指称社会网络、互惠规范和信任等要素，即它们在本质上既可能是积极的也可能是消极的;在需要特别指明的地方，我们才加上“积极”等定语。

与社会资本在涵义上非常相近的中国本土概念是“关系”。正如很多研究均已经指出，在传统的中国社会，建立在特殊主义原则基础上的关系是促进社会成员合作的潜在动力。①费孝通:《乡土中国》，上海观察出版社1947年版。有研究者把关系等同于社会资本，但不同的研究者对于关系的定义也有差异。黄奇海综合了各种关系定义，认为关系是指那些奠基于互惠规范和相互信任基础上，并可以用来获取益处的私人的或非正式的联系和网络。它是工具性定位的，两个人据此可以互相交换恩惠，并牵涉到个人感情。社会资本和关系的内涵有很多重叠之处:如二者都包含社会联系和网络、互惠规范和信任，都可以用来促进行动者之间的合作。但是，二者也有很多区别，其中根本性的一点是:关系立足于个人性或特殊化的信任;而积极的社会资本则是奠基于制度化或一般化的信任之上。此外，关系仅仅是个人之间的联系，与私人利益相连。与之相对照，社会资本则既与个人利益又与公共利益密切相关②Qihai Huang，“Social Capital in the West and China”，Manchester Metropolitan University Business School Working Paper Series，2004，p.12.。因此，关系的概念无法完全涵盖能够促进集体合作的各种横向和垂直联结以及普遍性信任等因素。关系与积极的社会资本之间最重要的区别在于信任层次，关系可以看作一种个人层次上的社会资本。

正如前文所指出，当前社会形势的变迁使得社区越来越关系到各方行动者的切身利益，后者也越来越积极参与社区权力竞争。但由于正式参与渠道的有限性等其他原因，这些行动者通常寻求通过非正式的私人网络参与社区政治和基层治理。但从本质而言，这种社会网络大多是私人关系而非积极的社会资本。比如，为达到各自的目的，基层行政机构与商业组织可能通过非正式网络发展联盟。但这种合作实质上主要是基于权力和资源的交换而不是相互之间普遍性的信任或道义责任感③David L.Wank，“Bureaucratic Patronage and Private Business:Changing Networks of Power in Urban China”，in Andrew G.Walder，ed.The Waning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary，University of California Press，1995.。居委会通常也与社区积极分子建立私人关系，但他们这样做主要是为了获取后者的协助以完成自己的管理任务④Benjamin L.Read，State，Social Networks，and Citizens in China's Urban Neighborhoods，PhD dissertation，The Department of Government，Harvard University，2003.。很多参与社区公共事务的居民也是主要在居委会或居民帮派领导人的个人动员或因为互惠关系才参与其中的，而不是出于对社区集体利益的责任感。随着功利主义的过分泛滥，这些关系网络更多是利益定位而非情感定位的。换言之，支撑社区中行动者合作的社会网络从性质上来说主要是工具性的关系，而且关系在社区政治中扮演着日趋重要的角色。

当前最有影响的关系研究者杨美慧特别关注关系所导致的政治后果。她认为中国特有的“关系”构成一种“民间”社会空间，并有助于市民用来抵制正式制度⑤Mayfair Mei-hui Yang，Gifts，Favors，and Banquets:the Art of Social Relationships in China，N.Y.:Cornell University Press，1994.。然而，由于关系本质上是私人之间的联系网络，具有排他性，其广泛利用将有损于社区层面上具有包容性的、积极的社会资本的发育。关系可能被社区政治场域中的任何一方用来谋取自己的利益，由此导致种种社会政治后果。它既可以被用来促进普通市民的“踩线斗争”并在一定程度上发展社区自主权，因为市民可以利用关系来抵制基层行政机构和商业组织以保护自己的合法权益。但另一方面，私人关系而非积极的社会资本的利用，也会导致基层行政机构和商业组织的操控和少数既得利益市民精英排斥大众参与的寡头统治。在很多社区，正是行动者通过关系而非正式渠道寻求利益，导致了相互之间各种各样的矛盾以及继之而来的冲突。因此，关系对于基层政治的影响是变动不居的。现有关于社会资本和基层治理之间联系的理论并不完全符合当下中国社会实际情形。

关系在基层治理中的重要作用也与当代中国社会转型紧密相关。计划时代下中国的单位管理体系使得管理层能够利用所垄断的稀缺资源培养自己与积极分子之间的私人关系，从而导致了工作单位中关系亚文化的盛行①Andrew Walder，Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry，Berkeley:University of California Press，1986.。在实行经济改革后，关系更是盛行于社会生活很多领域包括基层政治经济场域之中。②Mayfair Mei-hui Yang，Gifts，Favors，and Banquets:the Art of Social Relationships in China，N.Y.:Cornell University Press，1994.社区建设的启动使得社区中各种正式和非正式社会网络逐渐发育，但因为其中包含的信任层次差异和普遍化/制度化信任缺乏，这些社会网络也很难发育成积极的社会资本。实际上，非正式关系网络的盛行也削弱了正式制度的公信力及其实施效果。但对于有碍于社会信任发育的行为，现行体制又没有足够的制约。因此，社会网络对于基层治理绩效的影响取决于更大的社会背景如传统文化和政治体制等。

综上所述，在当前中国城市，国家对基层社区政治仍具有十分重要的影响。实际上，社区建设主要靠国家推动。但基于特殊化信任的关系在地方治理网络中也具有非常重要的作用。社区建设和基层治理由此一方面展示了“现代”社会的理性化特征，如实行“法治”并在一定程度上允许普通大众表达其合法诉求，另一方面又印证了传统的关系网络的盛行。这两个进程交互作用，共同影响着基层治理状况。上述社区政治发展状况由此可用“准公民社区”的概念进行概括。这个概念的形成受帕特南关于意大利地方治理的经典研究所启发。他将那些市民之间充满相互信任和合作并导致民主繁盛、治理状况良好的社区称之为“公民社区”，而将那些市民之间缺乏信任和合作，以致黑恶势力横行的社区称之为“非公民社区”。具体而言，在一个理想的“公民社区”中，市民积极参与公共事务;他们同等分享政治权利和义务;人们通过横向网络彼此信任，相互合作，遵纪守法，公民性水平很高;社区中也存在大量活跃的市民组织。作为结果，基层政府的行政管理具有高效率，市民大众对生活非常满意。概言之，“公民社区”奠基于大量能够促进治理和民主的积极的社会资本之上。③Robert D.Putnam，Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton，N.J.:Princeton University Press，1993.与理想的“公民社区”不同的是，中国城市相对自主的“准公民社区”尚且面临着很多问题的制约。首先，市民彼此之间不够信任和宽容;一旦在某些涉及自身利益的事务上立场有所差异，他们就会相互憎恨，并拒绝在其他事务上进行合作。因而，社区团结和公民性水平不高。其次，市民在社区公共事务中并不同等享有权利和承担义务。有些社区领袖只希望他人毫无疑问地服从自己。第三，积极的社会资本发育不足。此外，当地公共机构对市民并没有很强的责任感，商业组织热衷于眼前利益和获取实际好处，而不太在乎公众利益。作为结果，虽然这些社会网络和市民参与比较发达的少数社区能够在一定程度上抵制基层行政机构和商业组织的操控，但却又面临着少数既得利益市民精英排斥大众参与的寡头统治问题。除了管理体制外，这样的社区与理想的“公民社区”一个重要区别在于社区合作是基于关系网络而非积极的社会资本之上。因此，“准公民社区”面临的首要问题是在市民群体和其他组织中培育普遍化/制度化信任和发展积极的社会资本。而对于大多数其他城市社区而言，其权力结构状况处于从基层行政机构和商业组织的完全操控到市民参与相对发达、拥有一定自主权的“准公民社区”的连续谱中;它们面临的首要问题是推动社区自治。

四、简要结论

中国城市基层治理总体而言已经逐渐趋向理性化，但是，由于高度功利性的管理体制和政绩评价机制等原因，近年来的城市社区建设导致了基层行政机构和商业组织非正式联盟的形成，进而对国家政权建设造成消极影响。社区建设也促进了市民的增权和公民性水平的提升，并由此有利于基层治理。城市改革也导致了“政治机会结构”变迁，使得一些市民能够利用社会网络发动“踩线斗争”以保护其合法权益。但社区政治进一步发展又受排他性“关系”的盛行以及积极的社会资本缺失所制约。因此，尽管社区自主权有所扩展，但很难充分体现普通市民的利益。面临着基层行政机构和商业组织非正式联盟以及既得利益市民精英所造成的上述问题，有必要在国家和普通市民大众之间创造垂直型社会资本以促进双方合作，抑制上述行动者利用公共资源肆意谋取私利的行为，以改善基层治理。而当前随着国家政治体系日益开放和透明，也将可能为此创造更加有利的条件。

总之，“准公民社区”模型试图从整体上反映基层治理和社区权力结构状况。它充分关注国家对基层治理的影响，主要反映在国家政权建设背景下的基层治理状况和社区权力关系。它表明，总体而言，当前城市社区中个人之间、个人与组织之间乃至组织之间的互动网络在数量上大大增加。在有些公民性水平较高和社会网络发育较好的社区，社区政治更为活跃，市民得到更多增权;邻里空间有所扩展，社区权力结构开始趋向民主化。但另一方面，这些促进发展的社会网络在本质上是关系而非积极的社会资本，因而也有可能阻碍社区民主化进程和影响治理状况。这一模型揭示了国家和非正式社会网络对基层治理绩效变动不拘的影响，也说明了当前城市社区政治发展所经受的现代社会理性化进程和传统因素的双重作用。