关于统筹推进城乡社会保障体系建设的思考

罗志先

(中共中央党校法学教研部 北京100091)

党的十八大对统筹推进城乡社会保障体系建设作出了明确的部署,即要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度,整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度,逐步做实养老保险个人账户,实现基础养老金全国统筹,建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道,建立社会保险基金投资运营制度,确保基金安全和保值增值。完善社会救助体系,健全社会福利制度,支持发展慈善事业,做好优抚安置工作。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,加强保障性住房建设和管理,满足困难家庭基本需求。坚持男女平等基本国策,保障妇女儿童合法权益。积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业。健全残疾人社会保障和服务体系,切实保障残疾人权益。健全社会保障经办管理体制,建立更加便民快捷的服务体系。

上述十八大报告关于统筹推进城乡社会保障体系建设的部署,我理解主要包括七个层面的精神:一是统筹推进应坚持什么样的原则;二是社会保险改革完善的主要方面;三是社会保障基金筹集及投资运行的要求;四是社会救助、社会福利、社会优抚制度完善的要求;五是社会保障配套改革完善的主要方面;六是特殊群体社会保障事业建设;七是社会保障经办管理体制及服务体系完善与建立。对这些方面的改革与完善,十八大报告只是作了方向及原则性的部署和要求,至于怎么改如何改还需要也有待于政府行政部门出台相关的具体政策,但对此问题的理解可以进行讨论。本文试图对统筹推进城乡社会保障体系建设及相关问题谈谈自己的学习体会及理解,以就教于大方。

一、统筹推进城乡社会保障体系建设的几个理论问题

1.统筹推进城乡社会保障体系建设的意义。首先,统筹推进城乡社会保障体系建设是坚持以人为本,构建和谐社会的根本要求。党的十八大提出,必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场,始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,尊重人民首创精神,保障人民各项权益,不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。社会保障制度涉及到城乡居民的每一个人的利益,是改善民生的基础性工程,是人民的最切身的利益,试想城乡居民如果都在为看病上学就业等诸多问题发愁,谈何社会和谐,谈何社会稳定,因此,在发展的基础上,不断统筹推进兼顾各方很有必要。

其次,统筹推进城乡社会保障体系建设是实现国民经济又好又快发展的重要保证。十八大提出,全党必须更加自觉地把推动经济社会发展作为深入贯彻落实科学发展观的第一要义,牢牢扭住经济建设这个中心,坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展,着力把握发展规律、创新发展理念、破解发展难题,不断解放和发展社会生产力,不断实现科学发展、和谐发展、和平发展。统筹推进城乡社会保障体系建设,可以进一步解决城乡居民的后顾之忧,从而一心一意谋发展,同时又可以拉动扩大城乡居民消费能力,因为,有了基本的社会保障作基础,老百姓可以对自己的消费预期有个基本的把握,从而刺激社会内需,促进经济持续快速协调发展。

第三,统筹推进城乡社会保障体系建设是实现社会公平正义的要求。实现发展成果由人民共享,共同富裕,是中国特色社会主义的本质,也是社会主义社会公平正义的要求和体现。统筹推进城乡居民的社会保障体系,不仅可以解决城乡居民最基本的生活安全问题,在此基础上还可以逐步提高城乡居民的生活水平和质量,享受各方面的社会福利,真正实现成果由人民共享,达到共同富裕的目的,实现社会公平与正义。

2.统筹推进城乡社会保障体系建设应坚持的基本原则。所谓基本原则,是指工作行为准则。统筹推进城乡社会保障体系建设坚持的基本原则应是统筹推进城乡社会保障体系建设过程中坚持的基本行为准则。十八大提出要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。我理解全覆盖、保基本、多层次、可持续应当是我们全面做好统筹推进社会保障体系建设的基本方针,具体到如何落实这些方针,如何做到全覆盖、保基本、多层次、可持续呢?同时又要保证公平性、适应流动性呢?我以为,必须坚持以下两个基本的原则:

一是坚持法治原则。坚持法治原则是实现全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本要求。要做到城乡社会保障体系全覆盖、保基本、多层次、可持续,首先要有一个基本的依据问题,这个依据一方面是党的政策依据,另一方面是法律依据。党的十七大、十八大报告是政策依据,但这些政策规定比较原则,只是些方针,不具有操作性,实施起来没有参照比较难以到位。只有把党的政策转化为法律才能真正落实好、实现好全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本方针。坚持法治原则,就要求首先要做到有法可依,其次是有法必依,执法必严,违法必究问题。有法可依就是要解决怎么全覆盖、如何全覆盖?怎么保基本、如何保基本?怎么多层次、如何多层次?怎么可持续、如何可持续的立法问题。因为,法律最基本的特点就是它比较具体、规范、稳定连续、具有可操作性,同时又具有权威性。只有全覆盖对象问题、全覆盖的内容范围问题在法律上明确了,保基本的基本内容规范了,多层次的层面明确了,城乡社会保障体系才可能做到可持续、有序稳定的建设发展。

坚持法治原则,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,也是统筹推进城乡社会保障体系建设,使其适应流动性的要求。随着经济社会的发展,资金流、物流、人才流不断加大,在流动中要解决好不同地区、不同行业、不同部门有关社会保障之间的政策差异,使城乡社会保障体系建设不断增强适应流动性的要求,必须建立与之相适应的应对机制。但这些机制的建立与运行必须规范、有效、统一、连续、权威,这就要求城乡社会保障体系建设统筹推进上,一开始就要在顶层设计上注重法律制度及机制的建设,使其做到安全、稳定、有序、高效,从而保证其适应社会保障对象不断变化动态流动的要求。

二是坚持公平与效率统一原则。党的十八大指出,必须坚持维护社会公平正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上,加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展权利。

社会发展,既需要公平,也需要效率,两者不可偏废。随着经济社会的不断发展,人们对公平与效率的认识不断深化,公平与效率相比,在某种意义上讲公平更重要。有公平,必然有效率。因为有公平,付出和回报就对等,劳动者的付出就会得到合理回报,必然就会鼓励劳动者有更多的付出,劳动者的劳动积极性就会得到极大调动,社会劳动生产率也就会得到有效提高。若没有公平,劳动者的付出就不能得到合理回报,这就不利于从根本上充分调动劳动者的积极性。另外,社会若没有公平,长期下去,人们的不满就会增加,社会稳定和秩序就是问题,维稳成本就会增加。所以,从长期看,有公平的社会,必然是有效率的社会;而社会没有公平,社会发展可能只有短期的效率,但肯定不会有长期的效率。当然,我们所讲的公平不是以往讲的平均分配,也不是指原来意义上大锅饭。

十八大指出,实现发展成果由人民共享,必须深化收入分配制度改革,努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,再分配更加注重公平。要完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制,加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。我们在统筹推进城乡社会保障体系建设中,必须考虑这些因素,无论是在顶层设计,财政投入,还是制度建设,机制构建上都要坚持公平与效率统一原则,统筹兼顾各方利益需求,真正做到权利公平、机会公平、规则公平。

统筹推进城乡社会保障体系建设除坚持法治原则和公平效率原则外,坚持社会保障水平与生产力发展水平以及与中国的国情相适应原则也尤为重要,本文不再赘述。

二、对统筹推进城乡社会保障体系建设的认识

结合当前我国城乡社会保障体系建设的现状,笔者以为,统筹推进城乡社会保障体系建设工作必须做好以下几个方面的工作。

1.加快统筹城乡居民的社会保障法律体系的立法工作。加快覆盖城乡的社会保障法律体系建设工作,是解决统筹推进城乡社会保障体系建设的依据运行落实不可或缺的工程。目前,覆盖城乡的社会保障法律体系建设有了很大的发展,诸多方面都基本做到了有法可依。但还存在许多不足:一是缺项多。社会保障法律体系是由若干的社会保障法律部门组成的有机统一的整体,覆盖城乡的社会保障法律体系应包括五个方面的子体系,及社会保险法体系、社会救助法体系、社会福利法体系、社会优抚法体系和社会互助法体系。虽然我国这些社会保障法律框架已经建立,但具体到每一个子体系都显现明显不足缺项太多。目前,我国除出台制定了中华人民共和国社会保险法外,其他如社会救助法、社会福利法、社会优抚法和社会互助法都没有出台。[1]即使是已出台的社会保险法,也存在不少问题,如农村养老保险问题、农村合作医疗问题、农民工社会保险问题等都没有解决好,只是作了原则性的规定。要统筹推进城乡社会保险体系,必须解决这些问题,而不能回避。二是目前生效执行的社会保障法律制度,其法律效力等级不高,大多是部门规章。这些部门规章很多带有部门利益色彩,有的是一种无奈,有的是部门利益的强化,不利于社会保障制度的长足发展、实施与推进。三是已出台的法规及规章相互之间不衔接不配套,有的相互冲突,整体功能没有得到充分的发挥。这主要是因为长期以来我国社会保障管理体制是由不同的部门组成的一个分散的相互之间配合不畅各把一滩的状况造成的。社会保障建设没有统一的规划,没有牵头的单位,人力资源与劳动社会保障部虽然叫社会保障部,但其职能主要是社会保险这个板块,其他的板块,如社会福利、社会救助、社会优抚由民政部统管。这种体制出台的政策规章相互不衔接不配合是不可避免的。

要解决好上述问题,首先,要逐步理顺社会保障管理体制问题,明确社会保障管理相关部门之间的职权范围,逐步建立科学、规范、有序、高效的社会保障管理体制。其次,具体到立法上,修改立法法或国务院《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》,明确规定有关覆盖城乡社会保障法律制度立法的,由全国人大或国务院制定。第三,由全国人大法工委或国务院法制办牵头制定覆盖城乡社会保障法立法规划,对社会福利法、社会救助法、社会优抚法制定工作作出规划。第四,加快制订当前亟须出台的有关覆盖城乡社会保障法法规,待时机成熟后再上升为法律。

2.加快推进城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度衔接工作。统筹推进城乡社会保险体系建设工作涉及到统筹推进城乡基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等诸多方面,但最基本最核心的是要加快推进城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度衔接工作。

一是加快推进城乡居民基本养老保险制度衔接工作。具体来讲,要重点推进新型农村养老保险制度与城镇居民养老保险制度合并工作,做好两项制度合并实施的方案,以及合并实施的政策如何进一步优化完善问题。解决好城乡居民养老保险与企业职工养老保险制度间的衔接问题。提高养老保险基金管理层次,明确养老保险基金省级管理的目标任务、制度模式、支撑条件及责权利划分、逐步做实养老保险个人账户,逐步实现基础养老金全国统筹。建立并强化城乡居民参保的激励机制,进一步完善并落实多缴多补、长缴多得等参保缴费激励机制。提高保障水平,让城乡居民共享国家发展进步的成果。

二是统筹推进城乡居民医疗保障制度的衔接工作。虽然覆盖城乡居民的基本医疗保障制度框架及体系已基本形成,医疗保障制度覆盖面也在不断扩大,城乡居民从中享受到越来越多的福利及实惠,但目前的制度体系还存在不少问题,其中一个突出问题是城乡医疗保障体制呈三维分割运行状态。所谓三维分割运行体制是指目前的医疗保障是依据二元社会体制下的户籍标准(城乡标准)、就业标准(劳动者与居民不同标准)、行业部门标准(公职人员与普通劳动者的差异)等确立的制度及机制。这种体制其缺陷是明显的,其在运行中必然导致一系列的问题,主要表现在:一是造成制度的公平缺失,如按照三维标准会造成参保、筹资、待遇等社会保障权的不同差别待遇等;二是极易导致效率低下,不仅增加了行政管理成本,而且重复参保和漏保现象频频发生,保险基金安全性降低了;三是限制了劳动力的自由流动、削弱了参保人员的就医选择权,阻碍了社会经济有序健康持续发展。

要解决三维分割运行的医疗保障体制,必须转变观念,取消身分歧视,树立社会保障人人享有,做到权利公平、机会公平和规则公平。在具体操作上,既要考虑不同地区和部门之间的差异,又要树立一体平等享有的理念,至少在待遇基数、覆盖层面、权力享有、制度安排上等方面做到公平合理。

3.加快统筹城乡社会保障体系的信息化建设工作。统筹推进城乡社会保障体系建设,必须加强社会保障管理信息化建设。社会保障管理信息化是制约统筹城乡社会保障体系建设发展的关键和瓶颈。经过十多年的建设,一方面,我国社会保障信息化水平有了很大的发展,信息化基础设施建设得到了加强,全国系统的总体设计和规划标准已基本完成,全国网络框架已具雏形,统一软件开发及应用取得可喜进展。另一方面,随着社会保障制度建设快速发展,社会保障相关信息量也急剧增加、数据频繁更新。要使公民社会保障信息交换准确、及时,传统的社会保障手工操作和单机管理等方式已难以适应社会需求。目前,我国农村行政村一级的社会保障管理信息及服务平台几乎是空白,农民持有的社会保障信息卡在农村行政村一级几乎无法发挥作用,统筹城乡社会保障信息化建设亟需加强。加强统筹城乡社会保障信息化建设可以说是社会保障事业发展的内在要求,它对加强社会保障基金监督、适应参保人员频繁流动增强适应流动性和提高统筹层次增强公平性、实现统筹城乡社会保险社会化管理等具有重要作用。

加快统筹城乡社会保障体系的信息化建设工作,应做好以下几项基础性工作:一是建立中央及地方数据中心,实现地级以上城市全市范围的数据集中,建立全国地市级异地数据交换平台,扩大采集数据的覆盖面,基本养老保险和医疗保险采集及监测数据要覆盖到全部参保人员,失业登记和失业保险监测覆盖到全部失业人员。二是加快中央、地方、中央与地方、地方与地方之间社会保障网络建设工作,并向街道、社区和农村乡镇行政村延伸;三是建立多层次、全方位的信息化公共服务体系,构建统一的劳动保障信息化公共服务平台,构建信息系统安全诚信体系。四是实现异地保险缴纳业务,加强跨地区业务协作,开展异地业务联网应用等,提高社会保障制度运行管理的效率和质量,确保社会保障制度运行有序通畅快捷。

与此同时,要加快社会保障信息化管理的立法工作,从法律上对社会保障信息化管理进行规范,明确管理者的职责,管理程序以及运行中相互之间的法律关系。

此外,统筹推进城乡社会保障体系建设,还需要建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制,扩大社会保障基金筹资渠道,建立社会保险基金投资运营制度,确保基金安全和保值增值。同时还要不断完善社会救助体系,健全社会福利制度,发展慈善事业,做好优抚安置工作,以及建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,不断满足困难家庭基本需求,健全社会保障经办管理体制,建立更加便民快捷的服务体系等。

[1]高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[EB/OL].新华网,2007-10-24.

[2]胡晓义.全国城乡居民社会养老保险制度研讨会在重庆召开[EB/OL].社会保障网,发布日期:2012-09-05.

[3]仇雨临.统筹整合城乡居民医疗保障制度很有必要[EB/OL].社会保障网,发布日期:20011-02-15.

[4]十二五规划纲要[EB/OL].中国网,2011-03-16.

[5]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗[EB/OL].新华网,2012-11-17.

[注 释]

[1]这里所讲的没有出台的社会救助法、社会福利法、社会优抚法和社会互助法是形式意义或狭义上的社会保障法。而实质意义上的或广义上的社会救助法、社会福利法、社会优抚法和社会互助法建设工作还是取得不少成绩。