山东省齐河县推进“两区同建”实践研究

郑周元，郝勇强

（山东行政学院，济南250014）

“三农”问题一直是我国政府高度关注的重点问题。胡锦涛同志在十八大报告中明确提出，推动城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。［1］德州市是山东省的农业大市。针对其村庄多而小、农业生产方式落后的实际，该市作出了推进“两区同建“的战略抉择，把农村居住社区、产业园区建设同步规划、同步建设作为加快城乡一体化发展的总抓手。

一、“两区同建”的提出背景、概念与特点

“合村并居”（亦称为“合村并点”）可以说是“两区同建”的政策前身，由山东省于2004年正式出台并在全省范围内逐步推广，2008年在德州正式推开。这一政策是在山东省建制村数量多、规模小带来诸多问题的背景下提出的。对于解决德州市村级组织运转成本高、基层负担重，空心村比例高、土地浪费严重；基础设施建设成本高、公共服务水平低，以及村级管理水平低，带领群众增收致富难、民主管理难等“三高两难”问题有着积极的作用。但这一政策在实施后期也引来了质疑声，由于这一政策对于地方政府而言更实质的好处在于能够腾退出更多土地从而获得收益，因而盲目“合村并居”造成的农民“被上楼”、生产不便、失地等问题凸显。为了更好地发挥政策良性作用，并切实保障农民合法权益，提高农民收入和生活质量，德州市于2011年初作出“两区同建”部署。

“两区同建”是指农村社区和农村产业园区同步建设，大力推动农民集中居住和农村经济集约发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，最终构建起城乡一体的基础设施体系、城乡对接的公共服务体系和城乡联动的产业体系，实现城乡统筹发展，努力把传统农村建设成现代农民幸福生活的美好家园。

较之“合村并居”，“两区同建”有以下特点：一是按照统一规划，由乡镇引导，以农户为主体，集中建新村。即综合考虑土地使用规划、产业发展规划、区位优势、自然村分布情况等条件，对部分远离主干道、相对偏僻的自然村实行合村并居，在交通便利、适宜居住的地方建设新型农村社区。二是以构建“三新”即新型农村居住环境、新型农业模式和农民新生活方式为目标，通过国土整治项目资金注入、政府自筹及配套投入等方式，推进农村基础设施建设。三是产业先行，以产业配套和结构调整为引导，做好居住新区、产业园区同步开发，合理规避农民失地、失业风险。

二、齐河县”两区同建”的基本情况

齐河县是德州市最为典型的农业大县，也是实施“两区同建”战略的排头兵。近年来，齐河县紧握“两区同建”抓手，坚持“尊重民意、让利于民、因地制宜、规范操作、产业同步”的原则，精心组织，扎实推进，取得了一定成效。目前，全县173个并居社区已开工57个，涉及村庄245个，惠及农民3万户、12万人；已有28个全部或部分建成入住，受益群众5万人。建设规模以上农业、工业和服务业产业园区210个。

（一）社区建设

社区建设情况主要有四个特点：一是规模大。新开整村迁建型社区14个，涉及村庄138个，其中已开工建设46个。建设万人社区2个，分别是赵官镇锦川社区、晏城街道南北社区（北区）；5000人以上9个，分别是表白寺镇梅苑社区、兰苑社区、刘桥乡流洪社区、胡官屯镇前楼社区、赵官镇银杏社区、潘店镇红星社区、安头乡张保社区、马集镇齐庄社区、仁里集镇田楼社区；3000人以上3个，分别是潘店镇十里雾社区、大黄乡二郎庙社区、马集镇北方寺社区。二是进度快。新开社区4月份集中开工以来，目前大部分已完成主体，其中5个年底前建成入住，其余明年上半年全部完成；续建的26个社区，已有11个入住，年底前可全部建成入住。三是配套全。社区全部按照“五化八通八有”标准，配套建设了政务中心、学校、警务室、卫生室、超市、污水处理厂、休闲广场等设施，实现了功能完善、环境优美、生活方便。四是群众满意度高。建立了”两区同建”指挥部，县乡签订了目标责任状。通过多方筹资，及时拨付奖补资金。深入做好群众工作，没有一起因社区建设引发的上访案件。

（二）产业园区建设

通过旧村复垦、产业招商等方式，同步规划建设产业园区。在已有118个的基础上，今年续建、扩建各类产业园区40个，新开工建设52个。园区以农业园区为主，共有186个，占总数的89%；其中，千亩以上的园区37个，包括万亩以上的1个，3000亩以上的11个。如赵官镇锦川社区同步建设了投资1亿元、占地3000亩的恒盛天雨农业示范园，种植的蔬菜以会员制方式直供北京大型超市和社区。焦庙镇张村街社区规划建设了金鲁班有机农业示范园，总投资6亿元，占地4000亩，集花卉苗木、优质蔬菜、畜牧养殖于一体，解决2000多名社区群众就业。园区建设促进了土地流转，全县流转土地28万亩，占耕地面积的23%。同时，规划建设了华店民营创业园、表白寺济南特别园区、潘店煤电煤化工产业园等8个工业园区，安置2万多名社区群众就业。规划建设了服务业园区16个，如坤河公司在投资建设泉城海洋极地世界的同时，规划建设了古城苑社区，社区1000多名群众实现了转移就业。

（三）村庄拆旧复垦

齐河县把拆旧复垦作为”两区同建”的关键环节来抓，上半年有8个村庄通过省国土资源厅验收，获得挂钩土地指标1510亩，居全省各县市之首；加上已验收的土地置换项目1220亩，已完成挂钩指标2730亩。年底前，还将有7个村的旧村复垦通过验收，可获得挂钩指标970亩，并有950亩的工矿废弃地调整利用项目通过验收。2012年，共可获得土地增减挂钩指标4650亩。

三、齐河县开展“两区同建”的收益与问题

（一）开展“两区同建”的收益

首先，社区化土地整理模式能够带来巨大的经济效益、社会效益和生态效益。建设社区并建点的优点是能够打破旧有的村庄布局的限制，根据需要采用城市小区标准进行房屋设计，规范公共服务配套设施建设，加强社区管理，实现科学布局；有利于改善农村环境、完善基础设施、提高农民生活质量；有利于促进城乡和谐发展。同时能够最大化地节省出土地，增加建设用地和耕地，有利于节约土地资源和提高土地利用价值。其次，通过建立产业园，进行土地适度规模经营，培植农业产业化龙头企业，有利于实行机械化、释放劳动力、提高农业生产技术，生产高附加值农产品，增加农民收入；发展二、三产业，特别是因地制宜地发展农产品加工、物流，商旅业及观光农业等能够解决当前土地荒置、农民外出打工不愿从事种植业的矛盾，将农民从土地上解放出来。

（二）推进“两区同建”过程中遇到的问题

首先，土地问题。新区建设所需土地主要有三种来源途径：一是使用原村庄建设用地；二是通过土地增加挂钩获得用地指标；三是直接购买或上级分配用地指标。从实际情况出发，原村庄建设用地一般较为分散，不适宜建设并建点，而购买或获得分配用地指标各方面难度较大，因此第二种途径是较为适合的，但建新先于拆旧，先期建设仍需要占用土地。再者国家对土地变性有着严格规定，报批手续复杂；目前农民对土地的感情也十分深厚，整理土地仍需要做大量工作。因此，土地来源问题已经成为制约土地整理以及“两区同建”的瓶颈之一。

其次，资金问题。旧村拆迁、农民补贴补偿需要大量资金和深入细致的工作。在新区基础设施建设、房屋建设方面也要相当大的投入。在此过程中，要处理的问题非常多，执行成本较高。

再次，群众问题。农村社区化建设，对农民的影响是最大的。因此在”两区同建”过程中容易产生矛盾。影响主要集中在以下几个方面：一是思想意识，主要是对土地、祖屋的依恋心理；二是生活习惯，主要是生活区域变小、邻里关系变化、上下楼不便等；三是生活成本与生产不便，主要是购房成本高、生活支出提高、生产资料与工具存放不便、工作距离太远等。

四、思考与建议

开展“两区同建”的根本在于社区化土地整理与集约利用，同时进行的产业发展既是保障也是目标。这一工作是需要土地、经济、社保、民政等多部门配合的系统工程。进一步深入开展“两区同建”工作，应当注意以下几个方面：

（一）坚持保证公众参与

在社区化土地整理过程中，因政府往往能够获得土地用途的改变带来的高额土地收益，又可以获得所谓的“政绩”，因此政府往往是这一工程的推动者。一刀切地盲目快速推进往往容易导致条件仍不成熟的自然村被强制合并社区化，从而造成强拆、强迁、耕地破坏、农民“被上楼”等一系列损害农民合法权益、促使社会矛盾激化的现象。因此在进行“两区同建”过程中要坚持“引导而不主导、倡导而不硬推”的自愿原则，充分保证公众参与度，条件成熟一个建一个，以此在一定程度上监督和纠正地方政府可能出现的冒进倾向。要积极探索社区自治模式，建立健全各种基层组织与民主决策机制。可以依托现有的农村社区基层党组织，建立农民代表组织，广泛听取农民意见，建立健全听证制度，涉及整理项目规划、权属调整、安置补偿、利益分配等敏感问题，要通过一定形式的表决再行实施。不管是在对利益的分配上，还是在整理项目前期的规划编制、实施过程中对项目的监督以及后期的管理等方面，都应有公众的广泛参与。各级政府及职能部门尽量不在社区设立独立机构，避免工作任务摊派，力戒社区行政化。同时还要对社区工作人员进行培训，调动社区居民参与自治与服务的积极性，拓展社区服务功能。

（二）认真做好土地规划与运作

在整个“两区同建”工作中，土地的合理使用是重中之重。首先应当以地区总体规划为发展方向，做好社区建设的土地规划工作，在新社区并建点的选址工作中充分听取农民代表、村委会等各方意见、建议，认真考虑旧村自然传统、交通优势、产业基础、生活便利等因素，按照方便群众生产生活的原则，确定选址方案。由当地政府统一上报国土部门审批，纳入新一轮土地利用总体规划。其次是要用好土地增减挂钩、土地整治挖潜政策。在当前用地需求压力下，虽然有制约因素，土地增减挂钩政策仍然是一条合法有效的土地整理途径。在法律许可范围内最大限度地获得建设资金和集中使用用地指标是用好这一政策的关键。

（三）积极拓宽资金来源

鉴于土地整理所带来的社会效益较大，政府的投资应占主导。有材料指出，德国土地整理的来源中，土地所有者承担20%，州政府和联邦政府各承担32%、48%。在荷兰，政府投资土地整理也占到70%到80%。由此来看，政府投资占大比重是一个合理的趋势。但目前我国各级政府的财力有限，因而对土地整理的投资比重过大并不现实。积极探索建立符合我国国情的农村居民点整理多元融资机制就变成一条可行之路。坚持“谁整理、谁受益”的原则，赋予投资单位或个人优先使用新增用地的权利，实施减免税收等优惠政策［2］，理顺土地整理增值收益分配关系，调动土地整理的积极性，吸收社会闲散资金，再结合社会主义新农村建设的农村基础设施改造资金，为农村居民点整理带来充足的资金保障。

（四）着力强化产业支撑

作为农村新型社区可持续发展的有力支撑，产业先行是做好”两区同建”工作、为农村新型社区的建设和运营打好经济基础的重点和关键。让农民尝到做“新农民”、住“新农村”的甜头，避免农民“失地”又“失业”。强化产业支撑，第一，必须要有思路、有规划，不能盲目发展。要引导农村优势产业向新型社区靠拢，推动特色工业向特色城镇集聚。要不断创新完善发展“公司＋基地＋农户”的模式，培植一批有较强带动作用的农业产业化龙头企业。第二，必须要加大农业科技创新力度，建立现代化农业生产模式。按照农业产业化发展的要求，深化农业科研和技术推广体制改革，鼓励各级农业技术推广机构和农技人员积极投身农业产业化经营第一线，建立农业科技服务体系和示范网络，为农民转变传统生产方式，开展现代化农业生产提供帮助。第三，必须要大力发展第三产业。要积极拓展服务领域，做强服务品牌，多为农民提供本地就业的机会。［3］要以服务业为依托，筹建新型社区服务场所，广泛开展农技、农机、家政、养老、托幼等服务，解决外出务工农民的后顾之忧。第四，必须要不断提高农民工就业本领。采取多种形式，加大技能培训力度，规范劳务输出。

（五）切实维护农民权益

温家宝同志在2012年1月的《求是》杂志中撰文指出：在城镇化过程中要充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计，任何人不得剥夺农民的土地财产权。［4］在”两区同建”过程中，维护和保障农民合法权益正是需要一以贯之的重要原则。在进行土地整理的过程中应当注意以下几个问题：一是必须先确权再流转，既要明确界定土地的集体所有权还要明确所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权，避免行政决策的盲目性以及土地流转的无序性，进而导致对农民财产权利的侵犯。二是在土地经营权流转过程中，要通过各种手段避免过度的行政主导，调动广大农民和集体经济组织进行主动参与。三是保障“失地者”基本权益，遵循依法、自愿、有偿的原则，鼓励村民参与土地入股、经营权租让，要求使用土地的企业优先雇佣本地“失地者”，以保障其土地流转后的稳定收入与合法权益，并应及时建立“失地者”信息数据库，定期免费提供招聘信息、发布求职信息，并以专项资金补贴主动参与职业技能培训的“失地者”；完善“失地者”低保制度，各级政府可以从城市土地出让金以及“种粮直补”等补贴中提取一定比例，在辖区内为失业的“失地者”提供一定期限的最低生活保障，帮助其过渡到再就业阶段，避免引发其他社会问题。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［C］．北京：人民出版社，2012．

［2］岳永兵．农村居住点用地集约利用的影响因素分析及整理模式研究［D］．南京：南京农业大学，2009．

［3］吴建华．鄂州市农村新社区建设的难点及对策［J］．城乡建设，2010（9）．

［4］温家宝．中国农业和农村的发展道路［J］．求是，2012（2）．