西方国家问责制的理论与实践及对我国的启示

山东行政学院课题组

（山东行政学院，济南250014）

党的十八大报告明确指出：“建立决策问责和纠错制度”，“健全质询、问责、经济责任、审计、引咎辞职罢免等制度”，“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”，表明了新一届中央领导集体对领导干部问责制度建设的高度重视。

我国领导干部问责制发端于2003年的SARS危机，其后历经十年不断发展完善，逐步走向成熟并取得了一定成绩，各级领导干部有权无责、权责不一的现象有所好转，重行政权力、轻政府责任的倾向已开始扭转。但不可否认，我国领导干部问责制在发展过程中，也暴露出了诸多问题。问责制产生并成熟于西方国家，认真梳理、研究西方国家问责制产生的理论基础与实践，对于深入贯彻落实的十八大精神，健全完善我国领导干部问责制具有重要借鉴意义。

一、西方国家问责制的理论基础

西方国家问责制的理论渊源是契约论和人民主权论，其体系构建以有限政府论为基础。随着新公共管理运动的兴起，问责制又得到委托－代理理论、公共选择理论等理论的充实。

（一）契约论和人民主权论

问责制体现了责任政府的原则，目的在于保障公共利益不受政府及其官员不当行为，如腐败、失职等影响。因此，问责制产生的前提就是公民可以对政府的权力进行限制。在西方政治思想发展历史中，从古希腊时期便产生了限制政府权力的思想，但这一思想真正形成理论还是以卢梭的契约论和人民主权论为标志。卢梭认为私有制使人类社会处于无保障的自然状态，在这种状态下，每个人的利益都与其他人的利益存在着冲突，从而导致每个人的财产、自由及生命都会经常受到威胁。为摆脱这种人人自由但人人受到威胁的状态，人们用签订契约的方式来保障每个人的权利、财产和自由。人类社会通过这种社会契约的方式形成了政府，每个个体把自己的部分权利、财产和自由让渡给政府，政府由此获得对社会的治理权力，从而保障社会契约得以实施和每个社会个体得以生存。也就是说“国家和政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约，其权力行使的目的是为了保障社会全体成员的公共利益，或者说，它必须将其所获得的普遍强制力用于公意契约的维护。”［1］当政府通过社会契约获得了合法的公共权力的时候，也意味着政府及其官员的行为受到了契约的约束。如果政府及其官员的行为违背了社会契约的规定，使公民的利益和社会秩序受到了威胁，那么公民作为契约的签订方，自然有权力追究政府及其官员的责任。

在社会契约论的基础上，卢梭提出了人民主权理论。既然国家和政府是社会契约的产物，是公民让渡自己权利所形成的，那么国家和政府的权力就不是天然的，也不是神赐的，而是人民赋予的，因此国家的主权只能属于人民，这便是人民主权理论。该理论论证了政府权力的来源——人民的授予，因而政府及其官员必须对人民负责、接受人民的监督，当人民赋予的权力被滥用时，政府及其官员也就必须承担相应的责任。这正是问责制的核心价值所在。

社会契约论和人民主权论阐明了国家是因公民缔结社会契约产生，而国家和政府的权力则来自人民的授予，这在理论上为问责制的形成奠定了基础。

（二）有限政府论

有限政府的思想起源于16、17世纪古典自由主义思想。该思想主张给予个人和企业最大限度的自由，政府职责只限于保障个人最大程度的自由和私有财产权等方面，最好的政府应该是管得最少的政府。作为古典自由主义思想的集大成者，洛克在其著作《政府论》中提出了政府体制构建过程中的有限政府思想。洛克也认为政府的权力来自人民的让渡，而且是代理人民行使权力的工具，因此，政府权力的使用范围仅限于保护个人的生命、财产和基本权利。为了实现政府权力的有限性，就必须进行分权，即把政府的权力分为立法权、行政权和外交权，只有这样才能实现用权力制约权力，从而防止权力被滥用。洛克的分权思想后来得到法国思想家孟德斯鸠的进一步完善。孟德斯鸠将国家权力明确分为立法权、司法权和行政权，并将三种权力分属立法部门、司法部门和行政部门，使其相互制约、彼此制衡，从而形成系统的三权分立学说。这一学说最终成为西方国家宪政民主制度构建的理论基础。有限政府论表明，政府的权力是有界限的，并非所有领域都需要政府的参与；同时，政府的权力是受到分隔制约的，不存在不受限制的政府权力。在实践中，根据有限政府理论，“英美等宪政国家都通过一定的程序将权力划分为若干部分，各个部门的人员又以独立而不同的方式在不同的时间和不同的范围内产生，对不同的对象具体负责。各个部门都有宪法和政治上的独立性，这样政府权力就被限制在各个相对独立的领域并在宪法的统治下协同运作，避免政府对公民权利和自由的侵犯”［2］。一旦政府官员行为不当，不仅要面对政府内部的问责，而且也要面对来自立法机关和司法机关的问责。因此，如果说社会契约论和人民主权论赋予了问责制法理基础，那么有限政府理论则建立起了能够确保问责制在实践中得以实施的宪政体制。

除了社会契约论、人民主权论和有限政府理论外，随着上世纪八十年代新公共管理运动的发展，许多经济学理论被公共管理学者借用，为问责制的发展和完善提供了新的视角。这些理论包括“委托－代理理论”、“公共选择理论”等。此外，我国学者近年来也从法治政府等角度提出了行政体制改革的思路，为问责制研究做出了积极贡献。

二、西方国家问责制的实践

问责制是一个国家政治制度的重要组成部分，一国的政治制度决定了该国问责制的特点。从本质上看，西方国家实行的都是资产阶级代议民主制度，各国有着共同的思想理论基础、根本原理和基本原则。就行政机关与立法机关的关系而言，西方国家表现出多样的政权组织形式，有总统共和制、议会共和制、议会君主制以及半总统制。所以，西方国家问责制在宏观层面有许多相同之处，体现了代议民主制的权力结构，同时在具体表现形式上，各国问责制又有不同，体现了不同政体的差异。本部分选取美国、德国、英国和法国，作为不同政体的代表，分别考察各国问责制的内容。

（一）美国问责制实践

美国的政体是总统共和制，其问责制度包括四方面的内容：立法机关问责、司法机关问责、行政机关内部问责及选民的问责。立法机关主要通过弹劾制度和调查制度对政府官员进行问责。美国国会众议院和参议院分别享有弹劾权和弹劾审议权。弹劾提案经众议院提出后，交常设委员会或特别调查委员会进行调查，然后交由参议院审议。当参议院出席议员超过三分之二多数认定弹劾议案有效时，对被弹劾者的处分决定就生效了，而且如果参议院认定被弹劾对象有罪，还需要移交司法机关处以刑罚。需要指出的是，上至总统，下至普通官员，美国所有文职官员都可能因叛国、贿赂及其他犯罪行为受到国会的弹劾。美国国会还会通过对政府的调查进行问责。最著名的例子是1973年参议院水门委员会对水门事件展开的调查，该调查最终迫使尼克松总统宣布辞职。正是由于这项权力的存在，美国政府各级官员对自己的言行极为谨慎，避免因不当言行被调查、被问责。

美国司法机关通过司法审查制度对政府官员进行监督。在美国，最高法院享有对宪法进行解释的权力，这就意味着最高法院可以对行政机关行使职权的行政行为进行审查。如果行政机关的行政行为被最高法院裁定违宪，那么行政机关就将为此行政行为承担相应的责任，这就等于在司法机关的监督下，行政相对人的权利得到了救济。不过，最高法院对行政部门的监督采取“不告不理”的原则，也就是说“只有在出现了具体纠纷并由利害关系人提出诉讼以后最高法院才进行审查。如果没有遇到具体的诉讼案件，司法机关不能主动地对某项法律进行违宪审查，也不能以假定的事实为依据，对法律法令进行预防性违宪审查。”［3］

美国行政部门内部有较为完善的监督机构，发挥着内部问责的作用。政府道德办公室负责推进行政系统内部的廉政建设，为各部门制定廉政计划，审阅政府官员的财产公开申报表。各行政机关内部的监察长办公室通过审计和调查等手段，监督各部门财政资金的使用情况，发挥着审计监督的作用。依据不当行为的违法程度，监察长可以将违法案件转交行政首长，甚至是司法部或联邦调查局。功绩制保护委员会主要受理政府公务员对于纪律处分或其他不利的行政决定的申诉，以及其他违反公务员法律和法规的争端。功绩制保护委员会有权作出包括纪律处分在内的决定，命令有关的行政机关或行政人员遵守。

美国选民也可以通过行使罢免权对政府官员进行问责，但不是所有的州都实行罢免权制度，而且选民只能罢免本州的官员。罢免权制度的一般程序是：一定数量的合格选民签名提出罢免申请，进行罢免投票。如拟被罢免者仍有多数票支持，可以继续留任，如无多数票支持，则应去职。

（二）德国问责制实践

德国立法机关对政府官员的问责有“弹劾”、“建设性不信任投票”、“质询”和“调查”四种形式。虽然德国联邦议院和联邦参议院的弹劾权针对的是联邦总统，但由于德国实行议会共和制，总统没有实权，只是虚位元首，其发布的命令必须经总理或主管部长部署才能生效，因此，如果总统有不当行为，那么联邦政府或联邦政府有关部长将会承担连带责任，于是“政治责任引起并连带了行政责任”［4］。所以尽管议会只能对总统提出弹劾，但实际上弹劾权也是议会对联邦政府的监督问责权。建设性不信任投票是德国特有的一项制度。同其他议会共和制国家一样，德国立法机关有权对总理提出不信任案，迫使其下台，但联邦议院在提出对联邦总理不信任案的同时，必须提出一名新的联邦总理的候选人，此候选人上任后，不信任案才算是通过。因此这种不信任案被称为“建设性不信任投票”。质询是德国立法机关对联邦政府及其成员进行问责的常用手段，通过质询议会党团可以对政府的一般性政策问题或重大事件进行监督，也可以对政府的具体工作进行监督。此外，联邦议院也可以成立调查委员会对行政部门及其成员进行问责。这种调查委员会独立于行政机关和司法机关，但可以通过传唤证人、收集证据、索要文件等刑事诉讼中司法机关采用的手段取证。调查结束后，调查委员会将向联邦议院提交书面报告，说明调查的过程和取得的结果，作为联邦议院采取进一步行动的依据。

与美国司法机关一样，德国司法部门也是通过行使违宪审查权对行政部门及其官员进行问责。在德国，违宪审查权由宪法法院行使。作为行使违宪审查权的专门机构，宪法法院的性质和地位较为特殊，因为“它既是一个政治机构，又是一个司法机构，其权力本质上是一种司法化的监督权，在监督政府活动、制约政府权力方面发挥着其他国家机构难以替代的重要作用。”［5］与美国高等法院行使司法审查权一样，德国宪法法院对宪法案件的审理也是以当事人的申请为前提。但如果审理程序开始，宪法法院便不完全局限于当事人申请的内容。“宪法法院的权力本质上是一种监督权，它与议会监督、政府监督的区别在于这种监督被司法化了，被纳入了诉讼的程序，与一般的司法监督相比。它又被专门化了”［5］。除宪法法院外，德国还有专门的行政法院对行政机关的行为进行司法审查。当公民个人权利受到行政机关违法行政行为侵害时，可以向行政法院提起诉讼，如果行政法院裁定此行政行为违法，那么该行政行为将被撤销，从而保护公民的个人权利。

除立法机关和司法机关的问责，德国还有严格的法律法规约束公务员的行为，公务员在职责、权利、待遇、收受礼品以及不准兼职等方面违反规定就是违法，就要被问责。德国公务员的违法违纪行为主要由司法机关调查，只有非常轻微的违法违纪行为才由行政机关组织调查。司法机关申诫、罚款、减薪、降级和免职等方面对公务员追究责任。其中，前三种属于较轻的处分或处罚，一般由违纪公务员所在行政机关作出决定，后两种是较重的处分，必须由德国行政法院作出判决。

（三）英国问责制实践

在英国，议会主要通过“不信任投票”、“质询”、“调查”和“违宪审查”三种途径对政府及其官员进行问责。由于英国是议会内阁制国家，内阁只有得到议会的支持才能使自己提出的政策得以推行。如果议会认为内阁出现政策错误或者内阁成员行为不当，可以通过决议案谴责政府政策，也可以否决政府的议案，甚至是对内阁提出不信任案。一旦议会通过对内阁的不信任案，要么是内阁总辞职，要么是议会解散，进行重新选举。根据英国法律，议会下院议员有权就政府的施政方针、行政措施以及其他事项对首相或内阁大臣提出质疑或询问。首相和内阁大臣作为内阁和部门的政治领导者，必须答复议员的质询。如果议员对行政官员的答复不满意，并且质询事项属于国家根本政策、事关国民利益时，议员还可以提议举行相当于不信任投票的表决。调查是议会对政府问责常用的方式，通常方式是议会任命一个特别委员会或授权某人对政府官员的腐败等行为进行调查。政府官员如果被调查发现有违反刑法的行为，则需要承担相应的刑事责任。与美国和德国一样，英国也有违宪审查制度，但英国享有违宪审查权的机关是议会而不是法院，因为英国议会享有解释宪法和维护宪法尊严的职责。

英国司法机关分为普通法院和高等法院，两者对政府官员的问责方式不同。普通法院通过普通诉讼和上诉监督政府行为。英国没有公私法之分，所有的侵权行为，无论是私权利还是公权力都由普通法院提供救济。因此，英国的普通诉讼就是法院监督行政机关行政行为合法性的一种手段［6］。在英国，如果当事人不服行政裁判所的裁决，可以向普通法院请求重新审查政府的行政行为，这被称作上诉，是普通法院监督政府的另一种方式。高等法院主要通过司法审查对政府进行问责。依据法律，英国高等法院有权依当事人的请求对下级法院和行政机关的行为进行合法性审查，这种审查是高等法院监督行政机关和行政裁判所行使权力、履行义务的主要手段。

英国行政机关内部监督问责有两种方式：部长监督和行政裁判所监督。公民权利受到地方政府不当行政行为的侵害时，有权直接向内阁部长申诉。行政裁判所是英国专门解决行政争端的特别裁判机构，它独立于普通法院系统，数量大，种类多，比法院更具有专业性，在处理行政争议方面程序上更为简便。因此行政裁判所比法院更能有效地解决行政争议，从而成为行政机关内部有力地监督力量。同德国一样，英国也有专门的法律约束公务员的行为。例如英国文官法规定的对公务员的惩处措施包括警告、申诫，停止或延期晋升、停职、免职等。而且英国公务员还要遵守不成文的“荣誉法典”，如果不当行为，则要分别受到警告、申诫、停职或撤职等处分。

（四）法国问责制实践

在法国，议会通过行使弹劾权、质询权和不信任案表决权问责政府。法国议会的国民议会和参议院可对犯有叛国罪的总统和有犯罪行为的政府成员行使弹劾权。弹劾案一般先由两院议员中的至少十分之一提出，并且必须在两院通过公开投票的方式获得绝对多数票才能通过。然后由议会两院议员组成的特别高等法院审理该弹劾案。如果被弹劾官员被认定有罪，不仅要被免职，还要被追究其刑事责任。议会议员还可通过对政府提出质询进行问责。质询的形式包括书面质询和口头质询。政府需要在书面质询发出后的一个月内给予答复，而口头质询被提出后，先由议长主席会议列入议事日程，然后在规定的时间由政府进行答辩。除了弹劾权和质询权，国民议会还可以行使不信任案表决权对政府进行问责。如果国民议会通过不信任案，总理要么向总统提出内阁总辞职，要么请求总统解散议会，重新进行议会选举。如果新国民议会仍然通过了对政府的不信任案，总理就必须率内阁总辞职。

法国司法机关通过违宪审查和行政诉讼对政府进行问责。在法国，违宪审查权既不掌握在宪法法院或最高法院手中，也不掌握在议会手中，而是由宪法委员会执掌。宪法委员会的基本职能是：监督总统选举、议会两院议会选举和全民公决的合法性；审查法律和法令是否符合宪法。而且宪法委员会审查法律、行政行为既不以发生具体纠纷为前提，也不以利害关系人提出审查请求为要件，这种违宪审查方式与美国司法审查制度明显不同，被称为“抽象的违宪审查”或称“预防性的违宪审查”。行政诉讼制度是法国司法机关问责的另一种方式。法国作为大陆法系的代表，最早在普通法院体系之外建立起了行政法院体系，专门审理行政诉讼。法国行政法院的一个重要职责就是追究行政机关和公务员个人因行政行为不当而应承担的责任，例如失职或以权谋私等行为。

法国行政机关的内部问责机制比较成熟，建立了行政调解专员、财政监察专员、财政监察总局、内政监察总局、社会事务监察局以及反腐败斗争中央局等专门的内部监督机构。其中，行政调解专员制度是法国特有的行政机关内部问责机制。行政调解专员由部长委员会任命，可监督中央和地方各部门的活动。与行政法院只对政府行为的合法性进行监督不同，行政调解专员不仅监督政府行为的合法性，还监督其适当性。行政调解专员还可以对政府部门进行调查并提出改进建议，如果这些建议得不到相关部门的采纳，行政调解专员有权采取措施进行制裁。

法国公务员问责被称为纪律处分，是针对公务员执行公务时因违反应当遵守的义务而给予的一种制裁。法国公务员必须遵守的职务义务包括执行职务的义务、廉洁奉公的义务、服从上级命令的义务、中立义务、保守秘密义务等。公务员在执行公务时有违反这些义务的行为，就会受到纪律处分。法国公务员的纪律处分，一般由行政主管长官斟酌而定，主要分为警告和申诫，取消晋升资格降级、不超过15天的临时解除职务、调职，降职、临时解除职务3个月至2年，以及强制退休和撤职等四类。

三、西方国家问责制对我国的启示

从上述西方国家的问责实践来看，它们有着许多相似之处，比如明确而健全的法律规定，严厉的立法机关问责，完备的司法机关问责，等等。这些成熟的实践保证了西方国家问责制的有效运行，使社会契约论和人民主权论等问责制的理论基础在实践中得以贯彻。因此，它们对我国问责制的完善具有借鉴意义。

（一）抓好问责制立法顶层设计，保障问责依法有效运行

在西方国家的实践中，问责制的施行都有明确而健全的法律制度为依据，如德国基本法明确规定了联邦议院和联邦参议院享有弹劾联邦总统的权力。没有规矩不成方圆，缺少了相应的法律制度，问责的权限、程序、对象等便模糊不清，问责制自然就会变成空中楼阁，发挥不出应有作用。西方国家的问责实践表明，为问责制度提供完善的法律依据十分重要。目前，我国还没有制定统一的问责法，只有部分地方政府制定了行政问责规章，立法层次还较低。而且，在已制定问责规章的各地方，问责对象、问责事由等内容也不尽相同，导致了问责制在我国各地区发展的不平衡。问责法律体系的欠缺造成我国问责制难以有效扼制政府及官员的不当行政行为，因此，借鉴西方国家的经验，我国应加强问责制的立法顶层设计，“尽快制定、出台《行政问责法》，从法律层面上统一各省、市、自治区的地方性行政问责规章”［7］，为问责的有效运行提供完善法律依据。

（二）加大立法机关问责力度，提高人大制度权威性

西方国家问责实践的另一个共同点是严厉的立法问责。由于立法机关拥有对行政部门的问责权，政府官员因为一句不当言论就可能被追究责任，甚至要被迫辞职，因此，在西方各国，政府官员普遍对自己的言行极为谨慎。可以说，严厉的立法问责，保证了西方问责制度的有效运行，确保政府部门及其官员行使职权过程中的行为合理合法。相比较而言，在我国，作为国家权力机关的人民代表大会极少直接对行政部门及其官员进行问责，往往是行政机关首先对被问责对象进行内部问责，然后人大再启动立法机关问责程序。这样，在整个问责过程中，人民代表大会，较行政机关而言，显得权威性不足；较西方国家议会问责而言，则显得缺乏严厉性。当然，西方国家立法问责的严厉性很大程度上源于立法机关的独立性，即它不受任何党派、任何政府的影响，这一点不同于我国的政治制度。但这并不妨碍加强人大问责的力度，因为我国现行宪法已经赋予了各级人民代表大会调查权、质询权、罢免权等问责权力，关键是各级人大要充分运用这些权力，真正将这些权力落到实处。只有这样，才能提高人民代表大会制度的权威性，这也是健全问责制的一项重要措施。

（三）积极推进司法问责进程，充分发挥司法问责作用

司法问责在西方国家问责实践中起着十分重要的作用，例如司法审查制度已经成为美国问责制度最重要的特点。西方国家司法问责是建立在三权分立政治制度的基础上的，正是因为这一点，才使得司法机关对政府官员的问责发挥了重要的监督和制约作用。立足我国司法实际情况，司法机关可以借鉴西方国家的经验，在某些方面推进司法问责的进步。例如，明确司法机关对政府行政行为的司法审查权，使人民法院“既有权审查行政行为的合法性，还有权审查行政行为的合理性，行政诉讼的范围应当涵盖违法行政、不当行政、行政不作为等各类涉诉行政行为，通过司法审判，依法确认行政机关及其公务员的责任”［7］。另外，司法机关还可以加强与纪检监察、审计、组织人事等问责主体的协调配合，形成问责的整体合力，以实现问责效果的最大化。

（四）加强问责配套制度建设，形成健全的问责制度体系

如同其他制度一样，西方国家问责制的成熟与完善也需要众多配套制度体制，如信息公开制度、绩效评估制度、回避制度、申辩制度、救济制度，等等。没有这些制度的配合，问责制就成为空中楼阁，不可能有效发挥作用。因此，我们在借鉴西方国家问责制合理之处的同时，也要注意问责制与众多配套制度的衔接配合，在完善问责制的同时，构建配套制度体系，为我国问责制的发展创造良好的条件。例如，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，进一步加大对领导干部的监督与问责；完善政府信息公开制度，通过制定全国统一的《政府信息公开法》，对政府信息公开作出明确、具体的规定。再如，改进政府绩效考评体系，引导政府部门及其工作人员树立正确导向、尽职尽责地做好各项工作，也是保障行政问责制有效运行的重要制度［8］。

注：本文为山东行政学院院级课题《领导干部问责制度建设研究》（YKT201104）阶段性研究成果。课题负责人：李坤轩（1975－），山东菏泽人，山东行政学院副教授；执笔人：李磊（1981－），山东济南人，山东行政学院讲师；其他参与人员有：陈玉忠、郝勇强、邱群生。

［1］董向芸，沈亚平．问责制的理论基础和现实功能［J］．河北大学学报：哲学社会科学版，2011（04）．

［2］威尔逊．国会政体［M］．熊希龄，吕德本，译．上海：商务印书馆，1986：32．

［3］施雪华，邓集文．西方国家行政问责制的类型与程序［J］．中共天津市委党校学报，2009（05）．

［4］甘超英．德国联邦议院的监督机制［J］．山东人大工作，2003（02）．

［5］马岭．德国和美国违宪审查制度之比较［J］．环球法律评论，2005（02）．

［6］周亚越．行政问责制比较研究［M］．北京：中国检察出版社，2008．

［7］张成立．西方国家行政问责法治化对我国的启示［J］．当代世界与社会主义，2011（01）．

［8］高学栋．山东省行政问责体系建设研究［J］．山东行政学院学报，2011（02）．