地方治理：协同治理机制探究

杨 颖

（上海师范大学法政学院，上海200234）

地方治理在微观上能解决当地公共事务治理难题，整合地方资源，降低政府治理成本；中观上有助于推进行政体制改革，转变政府职能；宏观上地方治理的公民参与是民主政治的推进器。因此，地方治理是公共行政研究的重要课题。

特定情况下的公共事务总是因得不到关怀而导致悲剧性的结果，即亚里士多德所说“凡是属于最多数人的公共事务往往是最少受人照顾的事物”［1］。如何避免呢？人们提出了不同方案，或依靠政府解决，或依靠市场手段，亦或是“在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完善的组合间的选择。”［2］埃莉诺·奥斯特罗姆教授则对国家手段和市场手段这两种传统手段进行了批判，提出了地方公共事物治理的第三条道路，即在一定条件下人们能够为了集体利益而自主组织起来，进行自主治理［3］。奥斯特罗姆由此提出了自主组织和治理公共事务的集体行动制度理论，即自主组织理论，为较小规模公共资源的有效治理提供了较好的模式。

我国地域辽阔，现阶段地区间发展不均衡、城乡差异短期内难以消除，这些客观因素使地方公共事务治理不能采取一刀切的方式，而应该结合地方特色、发挥地方优势、因地制宜；另一方面，公共事务治理难以逃离由个人理性行为导致的集体行为非理性的结果，实践中公共行政部门所提供的统一制度难以帮助人们走出集体行动的困境，几乎不可能是高效率的。再次，公共行政精神要求的是能有效实现公共利益、提供优质服务的小而能的政府，若公共行政部门要全权担负地方公共物品的供给与生产，那么成本是高昂的。最后，孕育地方自主组织的土壤业已存在。改革开放以来，我国社会经历了深刻的变化，政治、经济、文化等方面的发展为大量民间自主组织的涌现提供了制度空间和现实空间。它们已经在地方公共事务治理中发挥着重要作用。因此，我们需要、并且有现实可能进行地方多机制协同治理。

本文采用典型案例分析的方式，以内蒙古自治区东乌旗额吉诺尔镇哈日高毕嘎查哈日高毕牧业协会为例，运用埃莉诺·奥斯特罗姆的自主组织理论，探究我国自主组织在地方治理中的作用及其如何发挥作用，尤其是处于正式制度边缘地带地方的公共事务的治理如何有效实现，发掘自主组织治理在实践过程中的问题，并针对存在的问题，研究公共行政部门应该如何发挥其职能与自主组织互动进行协同治理。

一、概念和一般性观察

（一）重要概念的廓清

自主组织。埃莉诺·奥斯特罗姆把自主组织定义为一群当事人能够自愿的组织起来，以保持自己努力所形成的剩余［3］。我国的公共行政实践中，把参与公共事务治理的这种自主组织定义为专业合作经济组织，定性为在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营服务的提供者和利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织［4］。总之，自主组织是利益相关的个体，自愿结社，相互合作，自主治理的组织。

作为公共行政的治理。联合国将“治理”定义为“运用政治经济和行政权威管理一国事务的行为。正是通过这些复杂的机制、过程、关系以及组织，公民和群体才得以表达其利益偏好，实践其权利和义务并协调彼此的分歧。”对治理的研究有宏观和微观两个层次：宏观治理是在全球化背景下探讨无国界国际组织治理问题，微观层次上的研究则是关于地方治理。乔治·佛雷德里克森认为，作为治理的公共行政的第一层含义包括了参与公共活动的各类组织和机构；第二层含义包含了权力分立与权威的多元寓意；第三层含义强调了多元管理环境与管理专家；第四层含义是合法性，意味着对达到公共目的而作的积极贡献［5］。可见，治理理念的核心特征是主体多元化，价值选择是公共利益，要求政府转变职能，即掌舵而不是划桨。

协同治理机制。在治理的框架下，国家或政府仅仅是众多行使权威的组织之一，私人部门和公民社会组织在帮助公民表达利益偏好和行使权利过程中发挥着重大作用。政府不仅仅局限于政治治理，它还要与私人部门和公民社会组织有效互动，以实现公共目标［6］。协同治理机制是在这个意义下政府与社会组织合作，共同实现公共福利的一系列相互联系的、形成有机整体的措施。在这个机制中，政府要强化自身责任并明确对发展的战略性规划。

（二）自主组织的成立与发展

地方公共事务治理的实践需要和正式制度允许，是自主组织产生与发展的两个必要条件。

首先，80年代以来中国的政治体制发生了巨大的变革，政府日益重视法制和法治，公民的结社自由开始具有实质性意义；政府大幅度放权，并开始转变职能，在大部分生产、经营、民事和文化、艺术和学术等领域中，政府不再履行直接管理的职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织［7］。公民结社自主治理有了制度上的空间。其次，在地方公共事务的治理中，理性人难以克服基于集体行动逻辑的困境，个体的理性行为导致了集体行为的非理性恶果，当国家理论和市场理论都不能解决问题时，新制度安排的获利机会就会出现。罗伯特·帕特南明确指出社会组织的特征，例如信任、规范和网络等，能够通过协调的行动来提高社会的效率［8］。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，没有彻底的私有化，没有完全的政府权力的控制，公共资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共资源的合约［3］。民间自主组织就是在这样的背景下产生的。

改革开放后，内蒙古牧区实行畜群户有户养、草场公有承包制度，明晰了牲畜和草场产权。实施三十多年的草畜双承包制虽然极大地刺激了经济发展，但也呈现一系列问题：牧民追求眼前利益而过度放牧；忽视了互助合作，导致倒场放牧困难、大面积草场退化，劳动力资源得不到合理配置，疫病防治和畜种改良中难以实现规模效应等。个体的理性行为导致了集体行为的非理性恶果，牧业发展陷入恶性循环。在同样的草畜双承包制度供给下，东乌旗额吉诺尔镇哈日高毕嘎查牧业发展困境与大部分嘎查的情况相似。2001年的旱灾造成大量牲畜死亡，牧民面临困难加剧，这时候一些善于总结经验的牧民开始寻求出路。他们认为牧业的发展需要家庭之间的合作。为了突破集体行动困境，实现区域资源的互助利用，2003年1月，在嘎查长浩比斯哈拉图的牵头下，八户牧民成立了牧业协会，统筹资源、互助互利，并不断壮大，增进了牧民集体的利益［9］。

二、自主组织治理的实践分析

正如埃莉诺·奥斯特罗姆教授总结，自主组织和自主治理理论研究的中心问题是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。必须同时解决的问题是增加自主组织的初始可能性；增强人们不断进行自主组织的能力；增强在没有某种外部协助的情况下通过自主组织解决公共池塘资源问题的能力。

实际上，并非所有面临困境的公共事务治理都能有自主组织进行成功的自治解决难题，埃莉诺·奥斯特罗姆教授认为，其实质原因就在于要解决制度供给、可信任承诺、监督机制并非易事。

（一）制度供给问题

地方公共事务治理中，人们结社自治，自主组织从无到有是一个制度的供给问题，制度供给涉及制度选择和供给机制问题。一方面，制度选择是在固有规则下进行的。每当与制度约束下的行动相比较探讨制度变更的问题时，认识到以下两点是重要的［3］：第一，一个层次的行动规则的变更，是在较之更高层次上的一套“固定”规则中发生的；第二，更高层次上的规则的变更通常更难以完成，成本也更高，因此提高了根据规则行事的个人之间相互预期的稳定性。通常，需要区别长期影响使用公共池塘资源时的行为和结果的三个层次的规则［3］。操作规则直接影响占用者有关下述问题的日常决策：何时、何地及如何提取资源单位，谁来监督并如何监督其他人的行动，何种信息必须进行交换，何种信息不能发布，对行为和结果的不同组合如何进行奖励或制裁等。集体选择规则间接影响操作选择。通常由占用者及其公务人员或外部当局在就如何管理公共资源时使用。宪法选择规则通过决定谁具有资格决定用于制定影响集体选择规则的特殊规则影响操作活动和结果。即占用、提供、监督和强制实施的过程发生在操作层次；政策决策的制定、管理、评判的过程发生在集体选择层次；宪法决策的规划设计、治理、评判和修改发生在宪法层次。

我国宪法规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，即“集体所有、分户经营”；地方政府部门也依照法定职责，落实这种使用权明晰，包产到户的小农经营形式；操作层次规则则是个体理性行为的选择结果。地方公共事务治理操作层次规则的选择与提供，受制于宪法选择规则和集体选择规则。集体选择规则包含正式规则和非正式规则，它们都可以影响、决定操作层次规则的选择。上述事例中公共行政部门不能提供有效地操作规则，那么，只能由非正式的途径来进行规则选择。

另一方面，正如贝茨所说，即使回报是对等的，引进新制度会使所有人的情况都同等程度地变得更好，但既然制度提供的是一个集体物品，理性人寻求的是免费确保自己的利益，就仍然会有制度供给的失败。搭便车的动机会逐渐削弱组织解决集体困境的动机［3］。所以在自主治理的实践中，新制度供给机制是重要问题。

自然灾害是哈日高毕嘎查的牧民致贫的直接原因，但导致草场退化、牧民生活难以为继的根本原因是草畜双承包制度下操作层次规则的选择。首先，牲畜和草场的产权明晰使得超载放牧、过度放牧成为必然。其次，草畜双承包不仅在牧户个体水平上打破了生产的良性技术配置的可能，使不同个体之间的收入差距扩大，而且改变了嘎查内部牧户之间的生产合作关系，使得牧户之间转为一种恶性竞争的关系。此外，草畜双承包打击了嘎查一级的集体所有制经济，弱化了嘎查扶贫济弱和阻击外力不良侵害的能力。对比草畜双承包制度前的传统轮牧，规则各自的优劣性显而易见［9］。

结合上述分析，哈日高毕嘎查面临的困境需要新的制度来解决。由于草畜双承包作为当地基本经济制度的确定，新制度的规则只能是操作层次上的，并且最适合的制度提供者是牧民自己。对于牧民而言，草场发展和牧业收入是生活的根本保障，与自身息息相关，比较长期贫困和结社自治，自主提供新制度的长期收益要大于成本。但由于牧民结社意识不高、搭便车现象存在、对结社自治有顾虑，在集体性贫困的逆境中，制度供给机制不足。如哈日高毕自主组织的成立是典型的精英推动型，而不是普遍行为。

（二）可信任的承诺问题

在解释一组委托人如何才能组织起来取得长期集体利益时，需要解决的第二个难题是承诺问题。目前的问题是一个自主组织的群体必须在没有外部强制的情况下解决承诺问题。他们必须激励自己（或他们的代理人）去监督人们的活动、实施制裁，以保持对规则的遵守。

信任关系到最初的制度供给，关系自主组织运行的持久性与有效性，关系到组织内知识、技术、信息等资源的共享和扩散，还将关系到组织合作机制的建构。更重要的是，信任是自主组织运行机制的关键纽带，它可以拓展合作机会，强化合作倾向，这是正式合约所不具有的功能。并且信任能传递能积累，能实现组织社会资本的增值。对于哈日高毕牧业协会而言，协会主要成员之间的高信任度有利于形成干练高效的管理与决策团队，提高协会的工作效率。会员对协会生产效率与分配机制的信任，使当地牧民的收入连年上升，直接促进了协会经济资本的壮大。会员对协会技术的信任，使协会的技术咨询与培训工作得到了初步开展。而外界对协会的信任，使该协会获得更多的相关资源。然而，若协会普通成员对于核心成员的信任度不足，以及对于协会服务宗旨的信任度低下，将对协会的发展形成很大的隐患。持低信任度的牧民很可能将选择退出，或对合作的经济交易持保留态度，这将影响协会的发展规模并将进一步影响协会的合作机制，削弱协会的统筹协调功能。

这种信任承诺是具有相互性的。“你遵守，我就遵守”，即我遵守以你遵守为前提。但当诱惑发生时，没人去遵守其他人都在违背的承诺，此时占用者之间承诺的可信度就会降低。因此可信的承诺只有在解决了监督问题之后才可能作出。

（三）相互监督问题

没有监督，就不可能有可信承诺。奥斯特罗姆认为已经有人对公共池塘资源有关规则的执行情况进行监督作出了探索。自主治理成功的案例表明，“由于所使用的规则的作用，在许多长期存续的公共池塘资源中，监督成本是低的［3］。

哈日高毕牧业协会刚成立时，牧民以现金、草场和牲畜入股，至2008年8月共有65户会员，7个自愿联合的生产组。65户会员中有34户入股（其余的仅交会费），每户股金2500元每年，部分会员是用种养折价入股。浩比斯哈拉图是协会会长，他最早团结的7户牧民成为协会中7个作业组的组长，早期入会的牧民成为合作组织发展最初的人力资源和扩展后的骨干［9］。生产组把盈利上交协会，协会统筹安排，由一些具有专业特长的会员进行专门化作业，为各小组的需要提供服务。作为乡土社会内生的社会资本，道德规范和村庄舆论对于协会的发展起到了一定的监督作用，但是，正式规范的有效实施对于协会公平与效率双重目标的实现具有更重要意义。为了体现牧业协会的民主性和自愿性，协会领导者由所有成员推选产生，领导者对所有成员负责。在充分保证民主的同时，牧业协会从每次成员大会中总结出一整套的正式规章制度，协会设有理事会、监事会、会计和出纳、助理（两个助理：一个是当地的学者教授、一个是旗政协副主席）等，有章程、会计制度、工作制度等等。这些规章制度是协会成员一致同意并表决通过的，具有很强的约束性。

在哈日高毕牧业协会的运作中，制度建设尽管取得了最初的效果，但是由于协会正处于发展阶段，相关制度不健全，并且难逃民间组织的家长制作风和管理的业余性，导致潜在的规范型社会资本缺失。这影响和制约了协会长远发展和公平与效率的实现，降低了成员对协会负责人信任的持久性和对协会宗旨的信任度，不利于协会社会资本的积累，甚至可能导致协会相关社会资本的损失。

三、公共行政部门职能转变，建立协同治理机制

哈日高毕牧业协会的发展存在的障碍是多方面的，其中当地政府与协会关系是突出问题。牧业协会在会长浩比斯哈拉图的努力下已经在民政部门注册，即已经取得合法的地位。但是，在实际的工作中，政府对于牧业协会的态度较为复杂，一方面，牧业协会的活动造福了当地，减轻政府扶贫负担，政府是支持牧业协会发展的；另一方面，由于当地社会总体发展滞后，无论是政府还是社会对民间组织的认识不够，定位模糊，不敢在协助协会发展方面有大的举动。此外，协会的发展往往涉及到资金的申请，政府一般不愿给予资助，即政府态度在很大程度上影响、制约自主组织的发展。

一方面，政府权威对自主组织有较大影响力是我国的现实状况。在自主组织治理理论的提出者奥斯特罗姆看来，解决制度供给、可信任承诺问题和相互监督问题以外，自主组织自治的成功实现还需要不受政府权威挑战的环境，这一点也被许多学者认为难以在大多数国家实现。结合我国现阶段情况，在“分级登记，双重管理”的行政管理体制下，自主组织活动空间的去政府权威化是不可能的。

另一方面，我国自主组织治理能力有待开发，其作用发挥有赖于一些因素。首先，我国真正意义上的民间自主组织产生于上世纪80年代以后，发展还不成熟，家长制作风、管理业余性等特征明显。其次，政府对民间自主组织的认识、判断、态度不利于自主组织发展，民间自主组织制度环境特征表现为宏观鼓励与微观约束并存、制度剩余与制度匮乏并存、现实空间与制度空间不相吻合［7］。第三，我国民间自治组织面临的主要问题是：缺乏资金、活动场所和办公设备，政府支持力度不够、缺乏人才，缺乏信息交流与培训机会，相关法律、法规不健全，组织内部管理不规范，政府行政干扰太大等［10］。

鉴于以上原因，笔者认为，不应该把自主组织与政府对立化，应该结合我国实际，构建公共行政部门与地方自治组织积极互动的合作伙伴关系。因此，要转变地方政府职能，建立建设地方政府与自主组织的协同治理机制。这样可以节约政府治理成本，整合地方组织资源，同时使地方治理更有效率，还能在互动关系中培育民主政治的社会资本。

政府与自主组织多元协同治理机制的理论依据是政府供给职能与生产职能的区分。政府不仅需要思考如何承担供给职能，更重要的任务是认真探讨如何调动社会力量和市场力量，协同生产民众需要的公共物品。除了根据社会福利最大化、均等化，以及效率、合意原则确定公民基本公共服务由政府直接生产之外，在公共服务的其他生产项目中，政府的职能主要是公共服务的提供者而不是生产者［11］。所以，公共行政部门应该妥善定位，进行自我能力建设，推进职能转变，有足够的胸襟气魄和信心与自主组织共同建立建设协同治理机制。在协同治理机制中政府应当是资源提供者，制度和规则的倡导者，是公共物品生产的组织协调者和监管者。

四、增强自主组织治理能力，强化协同治理机制

（一）发展社会资本以解决自主组织三大机制问题

埃莉诺·奥斯特罗姆认为建立一种社群观念便是解决新制度供给问题的机制［3］。制度供给、可信任承诺和相互监督问题都与社会资本的类型和存量相关，发展社会资本能强化合作性的制度供给、信任和相互监督；同时，社会资本的发展也需要合作化的制度供给、信任和相互监督。政府可以加以引导，投资于现代社会资本。

我国社会资本的建构需要从两个方面入手，一方面要对现有的社会资本存量进行改造，发掘传统社会资本的积极作用，即取其精华去其糟粕。另一方面，是利用制度创新增加现代意义社会资本的规模。具体而言可做以下努力［12］，首先，不断完善社会主义市场经济体制。一方面，建立健全市场法规和管理制度，加强市场监管，维护市场秩序，保护合法经营和公平竞争；另一方面，要政企分开，逐步减少行政权力对经济活动的直接干预，让多元化的经济活动主体逐渐演变为公民社会基层稳定的、有序的力量。其次，推进基层民主建设。加强相关法制的完善、执行及落实，拓宽基层治理的民众参与机制、利益表达机制，完善选举制度，强化民主思想的宣传工作，努力营造有利于基层民主的制度环境，变传统民众被动接受管理为主动表达利益诉求和参与治理。第三，在法律上确定自主组织的合法地位及社会关系，建立自主组织的公信力以吸引人才和资源的流入。第四，提供稳定的制度背景和制度激励，如鼓励地方民间组织自主治理，提供咨询服务和基本办公设施；完善自主组织税收优惠政策，对工商注册的自主组织给予税收减免；协调自主组织间信息交流和提供培训机会。第五，树立社会主义核心价值在公民中的认知度，以社会主义核心价值为标准，评价、引导、调节不同社会资本之间的冲突或矛盾，建立完善民众互学共进心理系统。

总之，公共行政部门要多管齐下，投资和发展现代意义的社会资本，以在地方基层催生性质好、能力佳的自主组织，解决自主组织三大机制难题。

（二）建立完善协同治理机制以推进其规范化运行

关于地方治理模式的探索基本上不会缺乏创新之举，缺乏的是将经得住实践考验的模式规范化、制度化，以求治理模式的持续性、稳定性和公信力。因此，推进地方政府与自主组织间的协同治理机制规范化运行意义重大。

首先，强化政府的公共责任。对“平等参与”、“伙伴关系”、“多中心”强调的同时不要模糊了各行为主体的责任和界限，公共利益的实现和提高服务始终是公共行政的责任，所以在协同治理关系中，政府仍然要履行使命，提供相关资源，协调、监管公共物品的生产，以免公共责任的架空。第二，推行参与式决策。参与式治理通过赋权给普通公民，使他们的声音能够被各个层次的决策层听到，从而使政策能够更有针对性和回应性，能够更有效地解决民生问题［13］。在协调治理机制中，参与式决策的推行能让自主组织充分表达利益诉求，提高自主组织的积极性，有助于培养自主组织的公民精神，并且能拉近政府与自主组织的关系。参与式决策实施的重点是如何持续改善决策机制，真正使产出的政策是自主组织参与的结果。第三，可以尝试把协同治理成果纳入政府绩效考核。地方政府与自主组织的协同治理机制并不是强制性的统一模式，而是在有自主组织发展需求的情况下实施，因此，可以把协同机制治理成果纳入政府绩效考核体系，作为促进地方政府善治的激励机制。第四，有关部门应出台相关细则，明确规定鼓励建立协同治理机制，在政府内成立专门小组接洽相关事务，在实践探索的基础上不断完善协同机制。如明确规定双方合作关系，把政府提供的咨询服务、培训服务常规划、制度化，在资源提供方面规定详细要求，做到既保障自主组织运作又能避免个别自主组织套用资源。

（三）充分发挥大众媒体的作用以监督协同治理机制

此外，公共媒体要履行公共职责，充分发挥公开信息和监督的作用。在激励不相容、信息不对称和权责不对等的情况下，政府权力很有可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力异化、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害公民的利益。而公民借助于社会团体以及承担社会责任的大众传媒，通过利益表达、意见综合、监督评议等方式，可以实现对协同治理机制的有效制约和监督。这样一种参与式制约将权力制约的主体扩展到整个社会领域，无疑比权力相互之间的制约要广泛得多，其有效性也必将大为增强。因此，要构建媒体、政府、自主组织之间的三角稳定关系，作为协同治理的制衡机制。

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