国家审计与创新社会管理理论探索

程 鹏

（山东省审计厅金融处，济南250012）

2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，提出要“加强和创新社会管理”；2011年2月20日，时任中共中央政法委书记周永康也在该研讨班上强调，“加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场改革”；2011年5月30日中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题；7月5日，党中央、国务院印发了《关于加强和创新社会管理的意见》，进一步明确了加强和创新社会管理的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施。

至此，深入贯彻落实中央关于加强和创新社会管理的决策部署，全面开创社会管理工作新局面，已经成为当下我国推进“依法治国”，管理社会事务总战略的主题。本文试从这一社会实践提出的新挑战，对国家审计推动创新社会管理的新理论进行探索。

一、国家善治与创新社会管理

世界上任何国家的当政者都将面对治理国家与管理社会的基本任务。面对全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各国都在寻找一种更好地适应本国政治、经济、法制、文化环境的新的治理形式，以便在时代的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的持续发展。这就是顺应当今时代发展趋势的国家善治理念。

改革开放30多年后的今天，国家善治理念推动着我国创新社会管理，促进政府行政向有效、有限、分权、透明政府转变。在国家治理与管理社会框架中，合理的制度安排，有助于推动政府、市场和社会共同维系良好的秩序生态。国家审计制度作为国家政治与经济制度的重要组成部分，是国家治理与管理社会的一项重要制度安排。其最终的目标是促进国家善治与社会和谐。国家审计通过间接参与治理市场失灵和直接参与治理政府失灵的双重任务，促进有限政府与法制社会的建立，最终达到完善国家治理，“创新社会管理”的目标。

国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。中共中央编译局副局长俞可平认为：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。他列举了治理的六种不同定义：1．作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本获取最大的效益；2．作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；3．作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；4．作为善治的治理，它指的是强调效率、法律和责任的公共服务体系；5．作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；6．作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络［1］。

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分，社会生活的不同领域，以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程，是实现国家善治的重要方面。

二、国家审计与创新社会管理的关系

国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动创新社会管理，实现国家良治。由此可见，国家审计作为国家治理的重要手段，与加强和创新社会管理有着极其重要的直接关系。

在2008年7月14日举行的联合国经济与社会理事会的圆桌会议上，最高审计机关国际组织秘书长Moser指出，国家审计是良好国家治理的关键要素，是通过公正和客观的评价政府是否负责和有效地管理公共资源并实现既定目标，从而帮助政府组织实现责任、改善管理，以增强公民和利益相关者对政府的信心。

2004年，时任国家审计署审计长李金华在“中国财经法律论坛”演讲时首次提出 “国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”。2008年3月，国家审计署审计长刘家义在中国审计学会五届三次理事会上阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点，指出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》则把充分发挥审计保障国家经济社会运行“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，把审计上升到了国家安全的高度，把推进民主法治、维护国家安全、保障国家利益、促进国家经济社会全面协调可持续发展作为审计工作的主要任务。2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。

以上有关国家审计的权威性论述，从不同方面说明了我国已将国家治理与社会管理的内涵赋予国家审计，体现了改革开放以来，国家从统治到治理转型的战略性转变。国家审计是社会管理体系中一个重要的组成部分，是内生于国家治理伦理的。国家审计为创新社会管理服务，通过特有的独立监督对国家长治久安发挥着啄木鸟的作用。由此可见，国家审计与创新社会管理的内在逻辑关系。

加强和创新社会管理，是构建和谐社会的必然要求。审计部门作为社会治安综合治理工作成员单位，要充分认识加强和创新社会管理重要性和紧迫性，正确把握审计手段与成果运用，积极发挥审计工作建设性作用，正确认识与创新社会管理的重要关系，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，创新审计思路与方法，为加强和创新社会管理提供有效服务。

三、审计推进创新社会管理的思路与方法

国家审计推进创新社会管理的基本任务，就是要用新思路、新视角、新办法创造性地参与协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，保持社会稳定，实现国家审计的转型升级。

国家审计推动社会管理创新的社会实践，当下正面临着新形势、新任务和新要求的挑战。国家审计应当及时总结经验、寻找差距，调整和校正发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，不断提高审计监督的服务层次和水平，积极发挥审计工作的建设性作用，推动国家治理与社会管理的改革与发展。在转型时期，要真正发挥高层次审计监督职能作用，促进转型时期社会管理创新。

所谓审计思路的创新：首先要进一步解放思想，牢固树立科学审计理念，努力培养战略的、辩证的、开放的和创新的审计思维，科学谋划审计工作发展的新思路，准确界定国家审计在国家治理框架内的角色定位，不断调整和校正国家审计服务国家治理的努力方向；其次是突出重点，紧紧围绕当前国家治理服务科学发展，促进改善民生，推进制度建设，推动深化改革，促进反腐倡廉的任务要求，努力在更宽领域、更广范围、更高层面上发挥更大作用，实现更大作为；第三要以构建和谐社会，尤其是财经秩序的和谐作为思考整个审计工作的新思路，充分考虑审计工作对构建和谐社会大局的适应性；第四，进一步加强法制建设，适时修改不适应审计作用发挥的审计法律法规，着力构建系统完备的审计法律法规规章体系，积极推进国家审计机制与体制改革，不断提高国家审计的独立性和开放度，充分发挥在国家治理框架内保障国家经济社会健康运行“免疫系统”的监督作用。

审计方法的创新一是要紧紧围绕科学发展这个主题，牢牢把握转变发展方式这条主线，将绩效审计、资源环境审计、信息化审计、数字化审计作为突破口，实现国家审计工作创新发展，为实现国家良治提供更好的审计服务；二是要力促审计公开，体现国家审计的社会性，提高审计工作的开放度和社会公众的参与度，实现国家审计与公众治理互动共赢的创新；三是加强审计督改方法的新探索，及时对在审计工作中或审计结束后发现的问题，提出建设性的审计整改意见，以促进审计整改督察创新，为推进社会管理创新创造良好环境；四是实施审计追查，跟踪关注审计发现问题的整改情况，通过开展对审计发现问题的原因分析，深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，加大预防腐败工作力度，进一步健全完善权力运行监督机制。

四、强化审计在创新社会管理过程中的功能

通过创新审计方法，强化审计功能，提高审计“社会管理”的执政能力，达到促进权力运行和社会发展的双赢和谐稳定。因此，强化审计创新社会管理的功能，要把握好以下几个方面：

一是着眼综合审计，配合社会管理。审计要做好社会管理基础是发展，难点是落实，关键是建立党委政府统一领导，审计、组织、纪检、司法等部门相互制约又协调一致，共同参与。通过审计工作联合会议制度，将权力运行监控与社会管理工作双向融合，有机统一，促进职能部门各司其职，正确履行社会管理职责。

二是加大民生审计，服务社会管理。要加大政府投资审计工作力度，确保民生工程有效完成，促进社会和谐稳定。进一步加大对涉及民生资金和政策的审计监督，着力推动国家民生政策的落实，有效维护人民群众的切身利益，积极促进民生领域政策改革。

三是注重国家安全，加强社会管理。国家安全是社会管理的首要任务，国家审计在维护国家安全方面，具有独特的作用。一方面审计能够提供及时、可靠的综合信息，为涉及国家经济、科技、军事等安全问题提供决策参考信息。另一方面，国家审计能够有效揭示国家经济社会运行中的薄弱环节和风险，及时提出维护国家安全的建议，强化社会管理的审计功能。

四是深入审计调查，督导社会管理。化解矛盾前提是要切实畅通群众利益诉求渠道。目前群众利益诉求渠道主要靠信访途径，审计机关要充分发挥自身优势，拓展审计调查，及时有效地了解和发现群众利益诉求，通过审计监督，督促部门和单位建立有效地受理、办理、回应群众诉求机制。同时还可以利用内审协会管理服务、交流职能建立部门之间共建共享，沟通协调，工作衔接，转办协办机制，提高处置信访问题的效率，切实保护群众合法权益，维护社会稳定。

五、创新审计模式，促进国家善治

国家审计是民主与法制的产物，促进民主与法制是国家审计的不懈追求。我国的审计实行的是行政模式。《中华人民共和国审计法（2006修订）》规定，审计机关职责是“对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。”这样的制度设计，符合社会主义民主发展初期的需求，但也在一定程度上导致了审计机关独立性的不足，不利于发挥制约性的审计监督作用。这种审计人不能独立于被审计人的模式，事实上也给审计机关的工作造成了一定障碍，以权压审、内部变通审计的现象也时有发生。随着我国政治经济体制改革的不断深入，现有的审计模式在许多方面确实阻碍了审计机关职能的行使和审计目标的实现，审计独立性得不到充分保证。因此，为提高国家审计“社会管理”的执政能力，应当进一步解放思想，针对我国现行审计模式的缺陷，积极探索制度性的改革理论，逐步建立起审计机关隶属于立法部门的立法型审计模式，以适应创新社会管理的新要求，促进政府部门依法理财和依法行政，推进国家的权力制衡与社会的民主管理，从根本上维护法律法规的权威性，最终达到促进国家善治与社会和谐的总体目标。

［1］俞可平．治理与善治引论［J］．马克思主义与现实，1995（05）．

［2］宋夏云．国家审计目标及实现机制研究［D］．上海：上海财经大学，2006：6．

［3］李金华．审计是国家治理的工具［J］．今日中国论坛，2005（01）．

［4］张立民，赵彩霞．论善治政府理念下的政府审计职能的变革：基于政府绩效评价的视角［J］．中山大学学报：社会科学版，2009（02）．

［5］刘家义．国家审计与国家治理［J］．中国审计，2011（16）．

［6］崔振龙．审计事业发展与创新的新标志［J］．中国审计，2011（07）．