社会管理的转型升级问题研究——以山东省泰安市为例

亓慧亭

（泰安市行政学院 办公室，山东 泰安271000）

一、推进社会管理转型升级的必要性和紧迫性

党的十七大提出要“完善社会管理，维护社会安定团结”。在2011年2月举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛、习近平等中央领导同志都发表了重要讲话。2011年5月，中共中央政治局召开会议，专题研究加强和创新社会管理问题。同年9月，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会。十八大报告再次强调“加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平”。推进社会管理转型升级，尽快实现社会管理管理观念、管理方式、管理能力、管理主体等方面的全面转型，对于顺利实现“十二五”宏伟蓝图，实现全面建成小康社会目标都具有重大战略意义。

（一）推进社会管理转型升级是经济社会大转型的必然要求

从全国来看，当前中国正处于经济社会大转型的发展阶段，在经济社会转型过程中，政治、经济、文化各个方面都在建设中寻求新的方向和秩序。党中央、国务院近年来对加强和创新社会管理高调作出战略性部署，主要就是因为“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期”，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会管理面临着一系列新情况、新问题，而社会管理理念、体制、机制、制度、方法、手段等方面存在许多不适应的地方。改革开放以来的三十多年，可以总结概括为一种“双模式”变迁：一方面是从传统社会向工业化和信息化的现代社会变迁导致的结构转型，另一方面是计划经济向市场经济变迁导致的体制转轨。这种“双模式”变迁导致社会管理面临重大挑战。这是当前和今后一个时期全面建设小康社会、推进中国特色社会主义建设的基本背景，也是加强和创新社会管理工作面临的根本性挑战。在社会转型时期，面对新时期出现的矛盾复杂化、利益多元化和社会虚拟化等问题，要求各级党委、政府积极应对，创新社会管理的思路与方法，加快社会建设和社会管理的转型升级，及时解决新时期、新形势下出现的新问题。

（二）推进社会管理转型升级是建设经济文化强省的现实需要

随着经济的发展、人民生活水平的提高，在当前加快实现全面建成小康社会的新形势下，人民群众对党和政府有着诸多新期待，要求我们切实解决好各类突出社会矛盾和问题，为他们创造既有秩序又有活力的工作和生活环境。2012年7月23日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部专题研讨班上强调，在经济发展基础上逐步提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。我们必须继续加强工作，多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，保证人民过上更好生活。2012年5月召开的山东省第十次党代会发出了“加快建设经济文化强省，谱写山东人民美好生活新篇章”的动员令，明确提出了“一个提前、六个更加”的战略目标，要求“提前实现全面建成小康社会的奋斗目标，开启基本实现现代化新征程”。姜异康同志在省第十次党代会报告中特别强调：“顺应人民群众新期待，加快以改善民生为重点的社会建设”，要求“加强和创新社会管理，促进社会和谐稳定”。时代的变革增加激发了政府和人们对社会管理的更多、更高需求，也更凸显了推进社会管理创新的重要性。加快社会建设、加强社会管理，就要适应社会发展的规律，推进社会管理创新。

（三）推进社会管理转型升级是建设幸福城市的应有之义

近年来，很多城市都作出了建设幸福城市的战略部署。泰安市第十次党代会提出了“推进富民强市，建设幸福泰安，为加快实现全面小康社会而努力奋斗”的目标，泰安市党代会报告明确提出：“推进富民强市，建设幸福泰安，要求我们更加关注百姓幸福感受和人的全面发展，更加注重社会进步和管理创新，更加注重民主法治建设和人文精神塑造。”泰安市作为全国社会管理创新综合试点城市，既要坚定不移地贯彻中央和山东省委关于社会管理的方针政策，又要结合泰安自身发展实际，引领干部群众改变以往已不适应现实需要的管理观念、管理模式、管理手段等，以尽快适应经济社会加速转型的要求，更好地处理和应对经济社会发展过程中遇到的各类矛盾和挑战。这对于深入推进社会管理创新综合试点工作，推进富民强市、建设幸福泰安目标的实现，都具有重要的现实意义。

二、泰安市推进社会管理转型升级的核心路径

泰安市在推进社会管理转型升级方面不懈探索，受到中央政法委、共青团中央及社会各界的充分肯定。2011年初，泰安市作为35个全国社会管理创新综合试点城市之一和山东省唯一的试点单位，在全国社会管理创新综合试点工作推进会议上做了典型发言。在2011年9月召开的国际城市论坛2011年年会上泰安市获得“中国城市管理进步奖”，并被列为全国首批“社会管理创新研究基地”。在不断探索社会管理创新过程中，泰安市为社会管理创新积累了宝贵经验。

（一）坚持围绕发展大局

就全国而言，社会建设是发展大局中的“短板”，社会管理又是社会建设的“短板”。因此，社会管理转型升级事关发展大局，事关社会和谐稳定和人民群众切身利益，必须做到准确定位、紧贴中心、服务大局。泰安市“十二五”规划纲要明确提出：“加强和创新社会管理机制。整合社会管理资源，提升社会管理水平，深入推进平安泰安建设，维护社会和谐稳定。抓好全国社会管理创新综合试点城市工作，积极推进社会管理认识理念创新、社会保障体系创新、社区公共服务管理体系创新、社会动态协调体系创新、社会重点特殊人员群体服务管理创新、社会治安防控体系创新、互联网和新经济组织、新社会组织管理创新、基层基础工作创新，促进管理创新项目化、实体化。”2011年10月举办的“2011泰山论坛”即以“社会管理科学化”为主题，来自中央党校、国家行政学院、国务院发展研究中心、中国社科院等单位的60多位专家学者参加了此次论坛，并对泰安市的做法给予高度评价。

（二）坚持实施项目化管理

按照《泰安市社会管理创新综合试点实施方案》要求，泰安市在社会管理创新试点工作推进工作中，全面实行“项目化”运行机制，将社会管理创新内容细化。市委政法委确定了五大工程，进行重点推进。各县市区和市直有关部门也分别确定了重点项目。每个项目都由市级领导担任责任人，并确定了牵头单位和责任单位，逐一立项分解、量化任务指标。项目化管理有效提升了社会管理效果。

（三）坚持加强“平安协会”建设

建立完善市、县市区、乡镇（街道）三级和专业性“平安协会”组织，发挥好调解矛盾纠纷、协助处置群体性事件、宣传法律知识、维护社会公平正义四个方面的作用，广泛整合社会资源，参与社会管理，积极配合党委、政府和政法综治部门工作。目前，泰安市6个县市区、87个乡镇（街道）发展各类平安协会168个，平安分会2079个，会员12万人。“平安协会”在化解社会矛盾、处置突发事件、开展法制教育等方面发挥了显著作用，成为维护社会稳定、加强社会管理坚实有力的助手。仅2010年以来，各级平安协会化解各类社会矛盾7600多起，防止民转刑案件128起，有效预防群体性事件32起。

（四）坚持加强重点人员服务管理

在“社会闲散青少年、有不良行为或严重不良行为青少年、农村留守儿童、服刑在教人员未成年子女、流浪乞讨青少年”五类重点青少年帮助教育和预防犯罪，刑释解教人员、肇事肇祸精神病人和流动人口重点人员的服务管理上实现新突破，探索建立长效机制。为做好重点青少年群体教育帮助和预防犯罪工作，成立了青少年教育创业中心，以分类管理和项目运作为关键，坚持预防为主，教育帮扶并重，有效确保了五类重点青少年群体问题第一时间发现、第一时间处置、第一时间化解，初步形成了符合社会管理创新工作要求的工作体系，青少年违法犯罪率明显下降。2011年3月，泰安市在全省率先建立起重点青少年群体数据库，实现了对五类重点青少年群体的实时监测和动态管理。2011年4月，全国重点青少年群体教育帮助和预防犯罪试点工作座谈会在泰安召开，当地创新社会管理、引领健康成长的“青春护航”工作模式得到充分肯定。

（五）坚持开展社区“菜单式服务”

近年来，泰安市在群众性精神文明创建活动中，按照“一切为了群众、一切依靠群众、一切服务群众”的工作思路，立足推进社会管理创新，重点打造了“星级文明社区创建”和“泰山文明使者”志愿服务两个工作品牌。2011年，又将两个品牌有机融合，组织动员全市广大志愿者开展“菜单式”志愿服务活动，通过广泛调研“备菜”，按照需求“点菜”，热情服务“送菜”，认真反馈“品菜”等环节，把城市社区建设成为充满爱的温馨家园。社区“菜单式”志愿服务活动的开展，实现了社区居民需求和志愿者专长的有效对接，为许多有专长的志愿者搭建了奉献爱心的平台，为一些有不同需求的社区居民量身打造了及时、快捷、周到、无偿的帮助，得到了广大志愿者的积极响应，受到了社区居民的热情欢迎，产生了良好的社会效果。开展社区“菜单式”志愿服务，传承了中华民族“助人为乐、扶贫济困”的传统美德，彰显了“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神，弥补了公共服务和市场服务的不足，发挥了为政府分忧、为百姓解难的作用，推进了社会管理创新，促进了社会和谐稳定。

（六）坚持完善社会管理防控体系

以社会化、网络化、信息化为重点，着力构建信息化引领、点线面结合、网上网下结合、人防物防技防心防结合、专门力量与群防群治结合的立体化社会管理防控体系。健全完善社会管理防控体系，把严打、严治、严管、严防有机结合起来，重点完善了社会治安视频监控系统和街面、社区、单位、农村四个层次的立体化管理防范网络，城区社区技防覆盖率达到了100%，农村技防覆盖率达到了85%以上。在大力推进平安协会建设的基础上，在农村推行“中心户长”联户工作机制，以20—30户为一片推选一名“中心户长”，协助村委做好该片的群众事务、邻居纠纷调解、治安防范、信息搜集、政策宣传、村务监督、重点人员帮教等工作。目前，已推选农村“中心户长”2000余人，联系群众4万余户，覆盖率达90%以上。

（七）坚持规范矛盾纠纷化解流程

完善市、县市区、乡镇（街道）、村（居）四级人民调解工作平台，成立市调解指导委员会、交通事故调解委员会和人事劳资争议调解委员会，完善非诉调解司法确认机制和社会稳定风险评估机制，进一步规范矛盾纠纷化解流程，健全完善从受理到分流交办、挂牌督办直至销案的一条龙办理机制，及时解决群众诉求。为有效化解社会矛盾，确立了“大调解＋司法确认”新模式，对各类非诉讼调解组织调解达成的协议且符合法律规定的，由人民法院出具司法确认决定书，一经确认，协议书便具有了法律效力，一方反悔将被强制执行。杜绝了过去存在的当事人反悔、重新诉讼的现象，大大提升了调解的权威性和公信力，实现矛盾纠纷处置的“一揽到底”。

（八）坚持健全基层社会管理服务体系

立足群众多元化需求，充分运用社区这一有效平台，通过卫生服务站、社会保障站、法律维权站、文化活动室等相关载体，利用一网通、一键通、一卡通和一家通“四个一”信息化服务方式，及时了解掌握社区居民生活动态，消除不安定因素。在此基础上，推行“网格化”管理新机制，按照一个网格100户到150户的标准，按照单位住户、从业类别、居住商业等不同类型，将城区社区合理划分为若干网格。每个网格配备一名协管员，全面负责网格内搜集信息、化解纠纷、教育宣传、服务救助等各项事务，逐步完善了“一个网格、一员负责、一岗多责、社会参与”的工作机制。

三、推进社会管理转型升级的主要启示

实践证明，推进社会管理转型升级，必须结合经济社会发展的新形势，不断研究新问题、开拓新思路、提出新办法，真正实现社会管理管理观念、管理方式、管理能力、管理主体等方面的全面转型，为全面建成小康社会、落实“十二五”目标任务提供坚实保障。

（一）必须进一步创新社会管理的方式方法

1．围绕解决稳定问题，推进社会管理动态协调体系创新。要探索建立 “三个机制、一个体系”。“三个机制”，一是社会稳定风险评估机制，将社会稳定风险评估作为重大决策、项目、事项出台的前置程序和必要条件，防止因决策不当引发社会矛盾；二是社情民意诉求表达机制，严格执行领导干部公开接访等各项接访制度，建立“信、访、网、电”四位一体的诉求表达格局，切实畅通社情民意诉求表达渠道；三是应急指挥和处置机制，加强对社会形势的分析研判，提升信息预警工作的质量；梳理完善各类突发事件预案，增强预案的实效性，尤其是立足妥善化解问题，不断提高对突发事件的现场指挥、依法处置、舆论引导能力，确保不出任何问题。“一个体系”，即不断深化大调解体系建设，积极构建党委、政府统一领导，综治部门组织协调，人民调解、行政调解、司法调解、民间调解既各自发挥作用，又相互衔接的社会矛盾纠纷大调解工作机制，及时有效地化解矛盾纠纷。

2．围绕解决平安问题，推进社会管理防控体系创新。完善社会管理防控网络建设，健全社会管理视频监控系统和街面、社区、单位内部、农村治安防控网络建设，切实打造“巡防队员全天候巡逻、技防中心全方位监控、人防技防无缝隙衔接”的管理防控体系。扎实开展社会管理重点地区排查整治活动，加大对“两抢一盗”、传销等违法犯罪活动集中区域的整治力度，增强群众的安全感和满意度。加强对特种行业的管理、引导和服务，促进特种行业健康发展。加强对社会各类特殊群体和重点人员的管理，突出抓好流动人口管理，深化社区实有人口、实有房屋管理，建立“两实管理”信息采集平台，全面掌握社区人口动态；以街道镇综治工作中心为依托，搭建重点人员信息管控平台，全面摸清底数，建立信息台账，分类管理施治，最大限度地减少违法犯罪；创造性地做好重点青少年群体帮教服务和犯罪预防工作，探讨预防青少年违法犯罪的新路子。

3．围绕解决虚拟社会、新型组织管理问题，推进互联网和“两新”组织管理体系创新。加强对互联网等新兴媒体的管理，建立健全互联网舆情监测预警、快速反应、联席会议等制度，实现网上网下联动管控，不断提高对虚拟社会的管理水平。加强对新经济组织的管理和教育，不断强化其社会责任，规范经营行为，自觉依法经营、严格自律。加强对新社会组织的管理，创新业务主管单位和登记管理机关“双重负责、分级登记管理”体制，拓展政府和社会组织合作渠道，积极推动社会组织参与社会管理。

4．围绕从源头上解决平安稳定问题，推进社会保障体系创新。牢固树立以人为本的理念，在处理问题、民主决策、行政执法等各个环节，都首先考虑人民群众的利益。认真落实各项惠民政策，加大对保障群众利益问题的执法监察力度，坚决遏制各类损害人民利益问题的发生。尤其对各类企业，做到凡是开工运营的，就必须按规定为职工缴纳各类保险，对违反规定的，人力资源和社会保障、监察等相关部门要加大执法力度，切实保障职工权益。

（二）必须进一步夯实社会管理的基层基础

推进社会管理转型升级，关键要抓好基层、打好基础。各种资源都要向基层倾斜，进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。

1．巩固平安创建活动成果。深入推进平安社区、平安医院、平安校园等重点领域、重点行业的平安建设，做到“看好自己的门、管好自己的人、办好自己的事”。推进重心下移、警力下沉、保障下倾、工作下延，进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，始终做到底数清、情况明、信息灵、行动快。

2．深入实施强基固本计划。突出抓好各级班子特别是基层班子建设，结合村级换届工作，配齐配强村级领导班子特别是村（社区）党组织书记。继续深化街道镇综治工作中心、基层群防群治队伍和各类平安协会组织建设，为各项工作开展奠定坚实基础。

3、充分运用社区有效平台。要加快推进社区组织建设，在社区党组织和居民自治组织建设、公共服务体系建设、工作运行机制建设、社区工作者管理和经费保障等方面，不断加大工作力度，提升社区规范化建设水平。加快推进社区网格化管理，建立完善网格化服务管理模式，科学划分管理单元，改变过去以条为主的管理模式，实行条块结合，整合各类有效资源共同管理社区，实现社区管理的扁平化、精细化、高效化。实施社区建设延伸工程，把城市社区建设中形成的好经验好做法，应用在农村社区建设中，使公共管理服务体系成为城乡一体化发展的重要抓手，形成覆盖城乡的社会管理新体制。

4．大力培养社会管理人才。建立健全现有社会管理人才专业培训、继续教育制度，有计划、分层次、多形式地开展教育培训，不断提高基层社会管理人员的职业能力和专业素质，为经济社会发展提供广泛的人才支持。

（三）必须进一步提升社会管理创新的能力

1．强化社会管理职能。在社会管理理念上，要实现由“统治”向“治理”的转变。统治是依赖公共权威，运用行政命令和行政手段对社会事务实施管理的过程。统治的主体是单一的，只能是政府；统治的权力运行是单向度的，总是自上而下；统治的手段是强制性的，只有服从的义务。“治理”是国家和社会在认同和合作的基础上，共同管理社会事务的过程。治理的主体是多元的，既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共部门和私人部门的合作；治理的方式主要通过合作、协商等方式管理社会事务；治理的目的在于最大限度地增进社会公共利益，实现对社会事务的有效管理。在社会管理功能上，要实现由“行政管理为主”向“社会管理为主”的转变。适应“小政府、大社会”的要求，做到凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织、中介组织通过自律能够解决的事项，政府不再实施直接管理。在社会管理方式上，要实现由行政手段为主向法律手段和经济手段为主的转变。

2．强化社会管理责任。从现代社会管理的角度看，领导干部对社会管理负有两种不可推卸的责任。一是政治责任。主要体现为领导干部是否通过制定和执行社会政策来解决社会事务问题的意愿，表现为对某一社会事务问题的原则性、指导性、意向性的意见。二是管理责任，这是作为社会事务管理的实施者的责任，体现为领导干部是否能运用科学合理的具体管理措施，有效解决社会事务问题。随着依法治国的推进，责任理念已经深入人心，我们应当尽快适应这种社会事务管理发展的趋势，努力追求更高的社会事务管理技巧，提高领导干部担负社会事务管理责任的能力。

3．完善社会管理体制。在市场经济条件下，单位的社会管理职能不断弱化，社会管理职能开始社会化、市场化，这就要求政府强化社会管理职能，不断提高社会服务能力和水平。但是，仅靠政府的这种转变仍然不能完全适应社会发展的新变化。因此，一方面，要改变政府介入市场过多的“越位”和在提供社会服务的“缺位”现象，着重建立健全社会管理的政策法规，依法管理和规范社会组织、社会事业、社会保障，完善社会管理的制度体系，实施有效的社会事务监控，维护社会正常的秩序和稳定。另一方面，充分发挥各种社会组织的作用，把应该由社会组织进行管理的社会事务，或者由社会组织进行管理效率更高的社会事务交由社会组织来管理。

4．把握社会管理规律。社会管理转型升级是一个新的重大课题，很多问题需要在实践中不断研究探索，才能逐步把握规律。要深入实际调查研究，全面掌握社会管理的现实状况，梳理分析影响和制约社会管理的难点和症结，找准贯彻落实的结合点、着力点，提出加强社会管理创新的重点环节和工作措施，力求在解决突出问题上取得突破性进展。要注重社会管理创新深层次问题的研究，敏锐地抓住阶段性重大社会问题、影响重大的社会现象、苗头性社会矛盾，深刻分析其产生的原因，研究实施合理应对、妥善处理的措施。要把学习书本上的社会管理知识与解决现实中的社会管理难题有机结合起来，在实践中不断提升自身的社会管理创新能力。

（四）必须真正形成齐抓共管的体制机制

1．以党委领导为根本。重视社会管理创新，就是重视发展大局，就是突出工作重点，就能确保各级腾出主要精力去干事创业。必须充分发挥各级党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用，支持政府依法行政和依法管理，引导各类社会组织、群众组织积极有序参与社会管理。

2．以政府负责为前提。实行政府负责，是国家履行社会管理职能的必然要求。在建设新型的社会管理格局过程中，政府应更加注重发挥在社会管理和公共事务中的职能作用，负责具体的组织管理。包括建立健全社会建设和管理的政策法规，建立健全社会保障制度，建立公共突发事件的应急机制，推进社会事业管理体制改革，等等。

3．以社会协同为依托。实现社会协同，是整合社会管理资源，建立新型社会管理格局的重要途径。要充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合。

4．以公众参与为基础。公众参与既有利于在社会事务管理中得到群众的支持，又能有效地实现人民当家作主，是国家性质的必然要求，是党的群众路线的生动体现，也是实现有效管理的重要形式。只有牢固树立多方参与、共同治理的理念，使社会管理资源投入和产出主体从单一的政府主体走向政府、企业、民间组织、社区等多元主体共同承担，才能真正凝聚起打好“十二五”攻坚战的强大合力。

［1］中央政法委调研组．创新社会管理体系，提高提高社会管理科学化水平［J］．求是，2011（6）．

［2］泰安市人民政府．泰安市社会管理创新综合试点市实施方案［Z］．2011－01－26．

［3］泰安市政法委．扎实开展社会管理创新综合试点工作［J］．泰安工作，2011（3）．