论英国法治现代化过程中警察管理制度的改革

□张 静

（山西警官高等专科学校，山西太原 030021）

现代治安社会的建立有赖于警察制度的现代化。英国的警察制度建立较早，基本制度也比较完备。即使如此，维持社会秩序正常化的常态治安管理也需要立法规制，《1964年警察法》（1964）、《1969年警察法》由此而来。20世纪90年代以来，英国调整警察制度，通过《1996年警察法》、《1997年警察法》、《1997年警察（健康安全）法令》、《1997年警察（财产）法令》、《2002年警察改革法案》等构建起满足现代社会治安要求的警察制度。

一、建立行政区划为准的警务区制度

根据《1964年警察法》，“在除伦敦以外的英格兰和威尔士地区，由所有郡和郡一级的行政区域组成联合警务区”。为此，建立新的地方警署，规定地方警署人员组成由地方议会决定，即“三分之二经郡议会选举任命的成员，三分之一经法院任命的郡的行政长官”。立法同时规定了地方警署的基本功能在于“第一，每一个警区的警署均有责任遵守本法第一条的规定，确保该地区内有充分有效的警察部队行使赋予警署的职权。第二，每一个地方警署，经国务大臣的批准，并根据本法第二部分的规定，经委任的警察局局长决定组成结构及每一级组成人员的数量。第三，地方警署经国务大臣同意，可根据警务目的的需要，提供或持有各种建筑物或场所。第四，地方警署在本法第二部分规定下，可根据警务目的的需要，提供或持有车辆、器材、服务等设备。”从上文看，新建立的地方警务区制度职责明确，人员组成合理，地方警务管理制度更加规范。然而，从事实上看，地方警署的权力小于此前的制度规定。因为，新的地方警署是以行政区划为标准建立起来的，而行政区划是由中央政府设置的。在新行政区划内，内政大臣享有比以前更多的监督权。地方警署只负责维持有效的地方警察部队，不负责操作性的事务，警察事务的决策权和调动权力由内政部执行。地方警署的权力受到削弱。

二、建立全新的警察领导体制

根据《1964年警察法》，英国建立了由内政部（Home Office）、地方警署（Police Authority）和警察局局长（Chief Officer）共同负责的三角结构领导体制，加强了内政部对警察组织的控制权，削弱了地方警察委员会的地位，试图建立一种中央、地方和警察局局长三方相互牵制的警察负责制，使英国警察形成“以地方自治为主、部分自治、部分集中”的模式，在自治和中央集中这两者间寻求一条折衷的道路。“三方的主要职责:内政部行使所有最有助于推动警察效率的权力;地方警署要保证维持人数足够、有效的地方警察组织并实施为实现该目的而为法律所授予的权力;警察局局长则指挥和控制警察组织，全权负责警察局的操作性事务，内政部和地方警署对操作性事务不得干预。”［1］

三、创设有组织犯罪重案局

20世纪70年代以后，有组织犯罪数量在英国呈现上升趋势，境内比较活跃的有组织犯罪团伙多达2800个，远远高于警方的统计，且还有继续增多的趋势。据英国报纸报道，这些犯罪组织每年洗钱的案值多达150亿英镑，诈骗案值达200亿英镑。另外，他们每年还将30吨海洛因投放到英国的大街小巷，并大肆组织贩运妇女从事色情行业，向英国非法进口武器等。更为严重的是，有组织犯罪正从城市向乡村蔓延并渗透进英国几乎所有的社区。同时，有组织犯罪成员逃避打击的能力不断增强，数千名有组织犯罪骨干成员逍遥法外。为了打击日益猖狂的有组织犯罪，根据《1997年警察法》，英国设立国家重案组。该法第二部分第48条规定了国家重案组管理局和国家重案组的基本职能:（1）国家重案组管理局是国家重案组的主体。（2）国家重案组的职能是预防和侦查涉及英格兰和威尔士范围内多个警区的严重犯罪。（3）重案组同时也遵照英格兰和威尔士警察署长的要求，为警察部队在预防和侦查严重的犯罪行为的活动中提供支持;遵照国家刑事情报局总干事的要求，支持国家刑事情报局的行动;提起刑事诉讼;在预防和侦查严重犯罪的行动中与联合王国的其他警察部队合作;为其他执法机构在预防和侦查严重犯罪的行动提供支持。［2］2004年，为了有效打击日益猖狂的有组织犯罪，英国设立“有组织犯罪重案局”。这是一个整合了警察、海关和移民局的人员及功能的反犯罪机构，其成员来自国家打击犯罪部队、犯罪情报机构、海关和移民局的调查机构等。它向四十多个国家派遣工作人员，负责与当地的反犯罪机构进行情报交换。其工作人员并不具有凌驾于其他法律执行机构之上的特权，但可以在“最紧急的”行动中，不通知当地警察部门，独自采取行动。布莱尔宣布，如果需要，将赋予“有组织犯罪重案局”更大的权力:“如果发现我们需要走得更远，我们就会走得更远……在我看来，绝对没有任何事，比让我们的人民免受有组织犯罪之苦更重要”。［3］2005 年，英国议会通过《2005 年严重有组织犯罪和警察法》（Serious Organised Crime and Police Act 2005），为打击有组织犯罪建立起制度保护屏障。这部法案确定了严重有组织犯罪局的建立和职能，制定了侦查、起诉、刑事诉讼中的罪犯和证人，以及对涉及侦查或诉讼中的参与人进行保护的规定，制定了更多的规定打击犯罪和扰乱秩序，包括逮捕权力、搜查令和父母赔偿的新规定，制定了关于警察、治安和支持警察人员的更多规定，制定了组织不受他们活动干扰的规定。法案分为六个部分:严重有组织犯罪局;侦查，起诉，诉讼和犯罪所得;警察的权力等;公共秩序和公共场所的行为等;杂项;最后的规定。该法第一部分第一章第2条就对严重有组织犯罪局（SOCA）的职责作出明确界定:预防和侦查严重的组织犯罪;用其他方法为减少此类犯罪和减轻此类犯罪的结果而作出贡献。第3条就SOCA对与犯罪有关信息的职责进行界定，要求收集、存储，分析和传播与以下有关信息的职责:对罪行的预防，侦查，调查或检控;并用其他方法减少此类犯罪或减轻此类犯罪的结果;并将这些信息传输给相关部门。第5条明确了SOCA的基本权力:“可以在英格兰和威尔士或北爱尔兰提起刑事诉讼;遵照警察署长或特种警察部队的要求，为其行动提供支持;遵照执法机构的要求对其行动提供支持;在合适的情况下遵照其他组织或个人的安排。”此外，还有提供年度计划与报告、接受中央的监督和指导、经费的支出、运行中的事项、非法行为的责任、对信息的使用和披露、基本职责等规定。［4］这些法律规定，对强化打击英国的有组织犯罪提供了有力的支持。根据有组织犯罪重案局第一份年度报告，该局在一年内调查了遭通缉从事贩毒、贩卖人口、枪支走私、欺诈等严重犯罪嫌疑头目，将其数量从8万人缩小到1600人;调查了数量急剧上升的犯罪团伙相互绑架事件，还缴获73吨可卡因，挫败35起谋杀阴谋，收缴150多支非法枪支，实施了1700次逮捕行动。

有组织犯罪并非短期内形成，打击和取缔也非短期内可完成的任务，正如有组织犯罪重案局主席史蒂芬·兰德所说，“这一行动（打击有组织犯罪）并非一朝一夕就能完成，而是一场马拉松”。因此，内政大臣特雷莎·梅于2010年7月26日宣布，英国将对警察系统进行50年来最大规模的改革，成立国家打击犯罪局取代有组织犯罪重案局，该局将包括一个新的边防警察部门、儿童与网络保护中心以及全国警务促进局等机构。国家打击犯罪局将重点处理跨境有组织犯罪、贩毒等案件。特雷莎·梅说，之所以要对警察系统进行重大改革，是因为“该系统过于官僚，它只对中央政府负责，而不是对他们服务的人民负责”。根据这项改革计划，英格兰和威尔士43支警察队伍的地方管理局将被取消，当地居民将于2012年5月投票选出取代他们的警察和犯罪事务专员。这些专员将决定警方的预算，有权任命和撤销郡警察局局长。另外，将允许志愿者从事警察工作，社区打击犯罪人员将与警察进行联合巡逻。英国改革警察体系旨在使警方能更高效、负责任地履行自己的职责。不过，英国改革警察体系的计划遭到一些地方警察管理局和高级警官的抵制。有警官表示，如果强迫他们接受直接选出的警察和犯罪事务专员，他们可能辞职。［5］目前，这一改革计划还未得到议会批准。

四、完善警察逮捕制度

现代社会的特征之一，就是社会流动性加大，社会关系变动频繁。由此带来的是社会管理任务加重，行政执法任务数量大增。具体到社会治安管理领域，警察执法不仅涉及行政执法，更多时候涉及刑事执法。规制警察刑事执法就是立法重要任务。根据《1975年公共服务车辆（罪犯逮捕）法》［Public Service Vehicle（Arrest of Offenders）Act 1975．］，英国完善了警察执法制度。这部法案的内容主要是对在没有逮捕令的情形下，对涉嫌违反乘客在公共服务车辆内行为规定情形进行逮捕的授权。法律分为两部分:第一部分“对犯罪嫌疑人无逮捕令的逮捕”，第二部分“简称、废除、起始和范围”。法律界定了“对犯罪嫌疑人无逮捕令的逮捕”:如果一名警员有合理的理由怀疑有人违反或者没有遵守《1960年交通法》（其中有涉及乘客在公共服务车辆中行为的规定）第147条和《1870年电车法》第46条关于乘客在电车中行为的规定，则警员可以要求该人提供他的姓名和住址，如果该人拒绝提供他的姓名和住址给警员或者提供了姓名和地址给警员，但是他的回答仍使警员难以确定他的姓名和住址是否正确的情形下，警员可以在没有逮捕令的情形下逮捕嫌疑人。［6］可见，为了保证公众安全，也为了使处置突发事件的警察依法执行公务，英国完善了警察执法制度，赋予警察特定情形下的逮捕权。

五、沉默权制度的改革

“二战”结束以来，刑事诉讼制度一直是英国司法制度变革的中心。20世纪50年代，英国国内就出现了改革刑事司法的激烈争论，形成法律与秩序派和民权自由派。法律与秩序派认为，英国的刑事司法体制已经成为“阻碍警察和保护罪犯的规则体制”，提出应赋予警察更多的自由实现对犯罪的有效控制，改革刑事诉讼程序实现对屡教不改和职业罪犯的有效惩处。民权自由派则主张审判的目的是为了确定控诉方是否能够证明针对某人的一个具体的指控，故对抗制的观念必须贯彻于刑事司法体制的始终。

上述两派的争论催生了20世纪70年代英国的刑事司法改革，改革中心之一就是限制沉默权。沉默权是普通法中一项重要原则，被称为“贯穿英国法律的一根金线”。它源于1639年的李尔本案。是年，作为王室特设法庭的星座法院在审理约翰·李尔本贩卖煽动性书籍一案中，强迫李尔本宣誓作证，李尔本以“任何人都不得发誓折磨自己的良心，来回答那些将使自己陷于刑事追诉的提问，哪怕是装模作样也不行”为理由拒绝作证。由此导源出英国特有的理念:强迫公民回答使其陷于面临刑事处罚危险的问题也是违法的，对要求个人提供自己负刑事责任的材料的做法应予限制，因为宣誓供述侵犯了个人自由和尊严。在此理念基础上，沉默权作为纠问式刑事诉讼程序的直接对立物生成。1912年英国的法官规则明确要求治安法官或警察在每次询问或预审开始之前，必须主动告知犯罪嫌疑人，“你有权保持沉默。如果你有话要说，那么你所说的一切将被记录下来，用作判案的证据”。

在特定历史条件下产生的沉默权制度对保护被告人和犯罪嫌疑人的权益十分有利。然而，随着各种犯罪活动的猖獗，屡教不改和数目庞大的成熟职业罪犯日渐生成。他们熟知其法律上的权利，在被抓获时惯于利用所有可能的方法逃避有罪判决。沉默权的存在对政府打击犯罪产生不利影响，促使英国刑事司法制度开始向有利于打击犯罪方面倾斜。《1984年的警察与刑事证据法》（Police and Criminal Evidence Act 1984）开始了扩张警察权力的改革。该法扩展了警察临时扣留、进入房屋、搜查、扣押和逮捕的权力。该法第l条规定，警察根据“合理怀疑”可以搜查“任何人身或者车辆”、“车辆中或者车辆上的任何东西”和“被盗或者违禁物品”，包括武器和违禁毒品。警察可在没有正式起诉的情况下监禁嫌疑人24小时，警监以上的警官可以延长到36小时，治安法官可以延长到96小时。［7］在扩张警察权力的同时，警察与刑事证据法和讯问守则也保护嫌疑人权利。法律规定:监禁的决定必须在6小时之后由“审查警官”审查，之后每隔9小时审查一次;当局必须为被监禁的人提供连续至少8小时的休息时间，其间不得进行讯问，并且在讯问时每两个小时休息一次，在适当的时候提供进餐的间歇;嫌疑人享有绝对的律师帮助权;嫌疑人必须在讯问前被告知沉默权;警察应对每一次讯问嫌疑人进行录音录像。尽管1984年法律并未承认限制沉默权，但通过扩张警察的调查权，有效打击犯罪的立法价值取向已经出现，限制沉默权的使用已经在所难免。

1987年，英国颁布了刑事司法法，以妨害欺诈案调查为由开启了限制沉默权之先河。次年，英国又颁布了适用于北爱尔兰地区的《1988年刑事证据法令（北爱尔兰）》［The Criminal Evidence（Northern Ireland）Order 1988］，对沉默权进行了严格限制。1994年通过的《1994年刑事司法和公共秩序法》（Criminal Justice and Public Order Act 1994），对沉默权进行了普遍限制。法律规定“你没有必要说任何话。但是，如果有些情况你在讯问的时候不说而在审判时作为辩护理由，这可能会损害你的辩护。你说的话可能被作为证据使用。”这个规定意味着:起诉方和法官都可以对被告人在警察讯问过程中保持沉默或者未能提到某一相关事实作出不利的评价。法庭和控方可以对被告人未能在法庭上提供证言或证据进行不利的评价。如果被告人在警察讯问的时候未能对一些在身上或住所发现的痕迹或者物证作出合理的解释，法庭和控方可以要求陪审团作出相反的推论。如果一个嫌疑人未能对警察关于他在犯罪现场的问题作出合理的解释，法庭或者控方也可以要求陪审团作相反的推论。法律对沉默权的限制，事实上是对当代社会职业惯犯逃避法律制裁漏洞的一个补充。它反映出传统法制的局限性，是现代化法治对传统法制的改正。

［1］夏 菲．论英国警察负责制的新发展［J］．华东政法大学学报，2010（2）．

［2］Police Act 1997［EB/OL］．http://www．legislation．gov．uk/ukpga/1997/50/contents．

［3］英国建立“有组织犯罪重案局”［EB/OL］．http://news．sina．com．cn/o/2006 － 04 － 08/08568645059s．shtml．

［4］Serious Organised Crime and Police Act 2005［EB/OL］．http://www．legislation．gov．uk/uksi/2012/1769/contents/made．

［5］“英国宣布对警察系统进行大改革”［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/world/2010 － 07/27/c_12375614．htm．

［6］Road Traffic Act 1960［EB/OL］．http://www．legislation．gov．uk/ukpga/Eliz2/8 －9/16/contents．

［7］Police and Criminal Evidence Act 1984［EB/OL］．http://www．legislation．gov．uk/ukpga/1984/60/contents．