“五联动”社区管理创新模式研究以乌鲁木齐市北站西路街道办事处社区管理实践为例

周 萍

(清华大学 高校德育研究中心 北京100084)

社区管理本质上要求政府、社区组织、驻区单位、非营利组织、社区居民等5个主体之间的互动合作。“五联动”机制是乌鲁木齐经济开发区下辖的北站西路街道办事处自觉进行社区管理模式创新的一项举措，它使社区管理主体由单一化转变为多元化，管理组织体系由垂直科层结构转变为交叉网络结构，管理过程由行政控制转变为平等协商，管理方式由粗放式转变为精细化，既符合社区管理发展趋势，又切合我国居民自治现状，是推动社区科学管理、和谐发展的一个可行路径。本文以此作为研究对象，运用结构——功能主义的分析框架，对五联动机制的参与主体及其相关职责进行系统分析，进而从正负两个方面客观评价其所具有的现实意义，探索实现各方联动制度化、规范化、常规化的方法与途径，从而达到化解社区矛盾、维护社区稳定、促进社区和谐的目的。

一、结构分析：五联动机制的参与主体

（一）现代社区管理的一般原则：多主体共治

传统的社区管理主体是街道办事处和居民委员会，这种管理模式仅仅强调政府在社区管理中的作用。然而，社会是一个复杂的综合体，现实的管理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的，单一主体的单一管理行为往往难以取得最优的绩效。因此，现代的社区管理主张多主体共治，关注各个主体间的沟通交流与协同合作，以实现社区管理效果的优化。顺应此种趋势，北站西路街道办事处提出了“五联动”机制构想。

具体来说，五联动机制是北站街道办事处根据辖区内流动人口多、流动性大、居住分散等特点而探索和推动的一项以流动人口综合管理为主的社区管理新模式，是指在街道党工委的领导下，以社区为基点和中枢，整合街道、派出所、用工单位、劳务派遣组织等机构的职能和力量，形成一个协同行动的工作网络。其目的是借助社区内各方面力量、通过多条途径、运用多种手段切实加强对流动人口的综合管理与服务，力求从根本上打破社区管理工作的单一和被动局面，形成全社会多元联动、共管共建的良好局面。显而易见，五联动机制与多主体共治的现代社区管理理念是契合的。

（二）五联动机制参与主体的基本构成

1.街道办事处在社区管理中居于主导地位。街道办事处是区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。它的作用主要体现在综合协调管理上，即按照中央与地方文件的指示与要求，着力进行联动工作的制度性安排，对社区内的社会性、群众性、公益性工作，街道办事处负责牵头，在宏观上指导、协调、监督联动工作的进行，以保证联动工作的正确方向，同时给予必要的财政、人员支持与政策、舆论引导。建立社区党组织工作制度，及其与辖区内单位党组织资源共享、优势互补、互惠互利、共驻共建的工作机制。

2.派出所具有执法权，是社区稳定的有力保障。派出所下派人员到社区成立社区司法警务室，作为警力下沉、警务前移的一个重要举措，同时也是联动的直接机构。社区警务的核心是密切警民关系，通过发动群众，搞好社区安全防范，控制和减少社区犯罪。

3.按照“谁用工谁负责，谁受益谁管理”的原则进行管理。用工单位应及时对新到员工的信息进行登记，3日内向社区汇报备案，并督促新到员工到社区办理居住证；加强对其正式员工及临时聘用人员各方面情况的了解，及时解决员工的实际困难，增强员工的归属感；负责对员工的管理与教育，结合员工的需要，联合社区进行各种专业和法律培训、讲座与思想教育，提高员工的业务素质与思想道德素质；自觉协助社区做好企业内部的安全生产、环境卫生等工作，鼓励员工参与社区各项活动；增强企业对社区的认同感，积极参与社区建设与管理，主动向街道、社区反映企业需要，自觉配合街道、社区各项工作。

4.劳务派遣组织是推动劳动力有序活动、进而减少社区不稳定因素的有效载体。劳务派遣组织应合法注册、按照规范进行劳务派遣，主动向社区报告用工来源，学习流动人口管理相关政策法规，同时实行跟踪回访制度，监督用工单位合法用工，建立工会组织，协调解决务工人员提出的合理诉求，真正保障同工同报酬、同工同权利、同工同地位。

5.社区直接承担大量的社区工作实务，因而成为联动的中枢和协调机构，促使联动的顺利进行。社区要接受街道的指导，并将联动过程中遇到的各种问题与居民、企业的诉求及时反映给街道，落实区、街道的相关政策与任务，配合街道综治科、社保科、计生科等部门做好劳动保障、医疗卫生、环境卫生、文化体育等工作；社区以警务室为依托，协助派出所做好居住证的办理与流动人口的登记工作，对居住5年以上常住流动人口实行函询，对居住5年以下暂住流动人口，与其原籍电话联系，了解其以往表现，对有犯罪记录的人员实行重点防控，以打击犯罪、维护治安；社区应经常与用工单位沟通交流，收集空岗信息，以实现用工单位与个人的有效衔接，满足双方需要，监督企业落实与用工人员的合同签订以及与劳务派遣组织间的协作关系，维护外来务工人员的合法权益。同时，整合社区资源，为企业困难员工解决一些力所能及的问题。还要根据用工单位的要求，为其员工提供法律、社保、安全生产等方面的培训，协助用工单位进行思想教育，增强员工的法制观念与认同感、归属感；社区定期与劳务派遣组织联系，及时互通各自掌握的劳务输出与务工人员信息，宣传流动人口管理相关政策法规，共同解决新到流动人口的就业问题和权益保障问题。

二、功能分析：五联动机制的现实意义

“五联动”机制是在深化社区管理体制改革过程中，通过对街道、派出所、用工单位、劳务派遣组织与社区各自职责的重新定位思考，在组织结构、管理体制、运行机制合理组合的基础上，依靠和调动社区各方力量，整合行政资源、市场资源和社会资源，以更好地维护社区稳定、服务社区居民。在实践中，它不仅取得了很大的成效（正功能），同时也存在着很多的不足（负功能）。充分发挥其正向功能，弱化其负向功能，对于我们创新社区管理、推动社区建设具有十分重要的现实意义。

（一）彰显正功能

“五联动”机制的正向功能就是它给我们的社区管理所提供的经验，集中体现在管理目标、管理理念与管理方式三个方面的变化上，即在管理目标上，依托参与，变单向制约为互动合作；在管理理念上，依托服务，变刚性控制为柔性激励；在管理方式上，依托沟通，变被动防治为主动管理。

1.依托参与，变单向制约为互动合作。传统的社区管理即“街居制”，是“单位制”解体的产物，“单位制”的瓦解导致原来由单位承担的诸多社会功能外溢，而由基层管理机构即街道办事处和社区来承担，因此形成了“政府办社会”的模式，这种模式以行政指令为主，强调政府对社区的绝对管理与控制。在此情况下，政府包揽一切社区管理事务，不仅“掌舵”还要“划桨”。这大大增加了政府的财政、人员负担，降低了政府的工作效率，同时由于政府独自决定社区管理方案，致使许多措施难以反映居民与驻区单位诉求，社区管理难以取得实效。“五联动”工作以社区为基点，在明确联动需要的前提下，社区与驻区单位、劳务派遣组织签订“联动承诺书”，从维护稳定、社区发展、志愿服务、人员管理等方面，进一步明确各方权利和义务。它用交叉的网状结构替代了扁平的垂直结构，改变了政府唯一管理主体的地位,通过调动各种力量参与社区管理，变单向的政府制约为多向的互动合作，使居民与驻区单位的诉求能得到及时反映，大大激发了社区活力，同时整合了社区资源，降低了社区管理成本。

2.依托服务，变刚性控制为柔性激励。传统的社区管理中，街道、社区作为基层政府机构承接了大量的行政事务和社会事务，因此它的大多数时间和精力都用于应付各职能部门下派的任务，而对于作好社区服务等本职工作却无暇顾及。而“7·5”事件以来，乌鲁木齐面临着比较严峻的治安形势，导致街道、社区承担相当繁重的维稳任务。在这种情况下，社区管理强调以刚性控制来达到维护社区稳定的目标。但实践表明这种做法是有失偏颇的。服务是社区工作的基石，只有搞好服务，才能从根本上消除各种不稳定因素，从而杜绝治安隐患。街道领导对此有清醒的认识，同时在沟通协调过程中，其他联动各方也明确表达出对社区服务功能的期待。因此街道、社区大力倡导“服务”意识和“效率”意识，大力推进社区管理模式由“控制”到“服务”的转变，并通过“错时服务工作制”、“全程代办制”、“进度反馈制”和“服务回访制”等举措，从办事程序的每个环节出发，创新服务方式，提升服务水平。这些切实、贴心的服务，增强了居民与驻区单位对社区的认同感与归属感，成为一种柔性的激励因素，促使驻区单位更自觉、更积极地参与联动，从而更好地巩固了社区的稳定、推动社区的发展。

3.依托沟通，变被动应对为主动管理。由于受我国传统“官本位”思想的影响，政府管理往往是群众主动要求帮助，政府被动提供服务。街道、社区作为政府行政力量的“末梢”，同样存在这些不足，在社区管理实践中并没有把精力放在对事前、事中的提醒、监督和服务上，而是热衷于事后查处，社区工作人员存在简单根据指标执行上级任务，缺乏主动服务的态度。这种重问题处理、轻预防控制，重完成任务、轻主动服务的管理方式，使原本可以避免的问题产生或者由于时间上的延宕，造成处理时机的贻误，导致社区资源的极大浪费。网格化的实施为社区主动发现问题提供了条件，而“五联动”的开展则进一步推动社区工作人员主动去解决问题。联动的关键在于沟通协调，而沟通的基础在于了解情况、掌握需求。这就要求社区工作人员主动与居民、驻区单位工作人员接触、交流，以发现其他联动各方的要求和存在的问题。沟通协调具有双向性，社区在联动中的中枢地位必然要求社区工作人员在沟通协调中采取主动，这为社区变被动应对问题为主动解决问题提供了客观的动力。同时，社区在沟通协调中也可以向驻区单位传达社区发展目标与政府规划，从而促使驻区单位科学定位，自觉适应社区发展需要。这样社区便掌握了主动权，有利于减少社区管理障碍，推动驻区单位科学发展。

（二）克服负功能

“五联动”机制的负向功能就是“五联动”实践中存在的不足以及需要我们吸取的教训。它的不足集中表现为组织缺位、制度缺陷、动力缺失和经费缺乏，针对这些问题，可以通过以下四条路径加以改进：

1.设立专门性机构，克服组织缺位问题。目前联动思想主要通过街道负责人临时召集其他四个机构的相关人员进行座谈等形式传达，一方面由于没有制度化，不能保证联动五方人员的全部出席，造成联动力量的缺失；另一方面容易造成会议由街道控制的印象，使其他四方（尤其是用工单位与劳务派遣组织）主观上缺乏认同感，联动积极性不高。同时，由于缺乏专门的联动机构，各方往往临时指派工作人员进行联动，造成联动工作缺乏组织、不成系统。因此，需要建立联席会议制度，使五方以平等的身份就社区管理问题进行协商。联席会议每半年举行一次，由五个机构的相关负责人参加。通过联席会议，收集发现问题、提出意见建议、部署分解任务，并对联动各方的联动行为进行考核评议，实施奖惩。街道党政办负责联席会议议题的事先征集、会议的具体组织与会议决策记录，参加联席会议的人员负责会议决议在本单位的传达与落实。遇到突发事件，可临时召开紧急联席会议。

同时，建立网上交流协作平台，每月进行一次信息交流，通过各机构间经常性的网上交流与沟通，实现问题的及时发现、任务的及时传达、信息的及时反馈、决策的及时调整。网上交流协作平台有利于节省沟通与管理成本，提高管理的时效与实效。

2.制订规范性文件，解决制度缺陷问题。规范性文件包括正式的制度规范和非正式的道德规范两种。目前“五联动”工作的制度建设严重滞后，无法有效地指导联动实践。一方面正式制度规范极度匮乏，另一方面道德约束仅仅停留在口头，并没有形成成文的道德规范。2012年4月出台的《北站西路街道社区流动人口管理“五联动”工作实施方案》虽为联动工作提供了基本的思路，但对于联动工作的性质、联动各方的职责、联动的运作程序、联动效果的考核等均未作出说明，可操作性不强。对联动各方权力边界与职责分工的厘清，是顺利联动的基本前提。然而，由于相关实施细则的缺乏，居民和驻区单位往往采取“理性无知”策略，在联动中被动消极，将社区管理任务推诿给社区，造成表面上联动、事实上各自为政的尴尬局面。

在考核上可以借鉴山东潍坊市奎文区的“双诺双述双评”做法，并以制度的形式固定下来。具体就是，社区与驻区单位明确双向需求，相互做出共建承诺，签订承诺书，定期召开双述双评会议，邀请驻区单位代表、劳务派遣组织代表、社区党员代表、社区居民代表、社区负责人参加，联动各方分别述职、双向打分评议，评议结果与社区工作人员绩效挂钩，与驻区单位文明称号挂钩。这种做法实现了由单向考核向双向考核的转变，有利于联动各方的相互监督与制约。

联动工作的正常开展从根本上说需要依靠制度、规则的可靠性而非具体的人和组织的可信性，只有在征求联动各方意见的基础上制订明确的制度规定，才能减少甚至避免“单次博弈”中的机会主义问题。联动各方通过准确预期自己联动行为的成本与收益，才能树立联动的持久信心，保证联动持续进行。

3.提供针对性服务，缓解动力缺失问题。尽管社区已将提供服务作为工作的重点，社区管理所取得的成绩也得到了居民与驻区单位的广泛认可，但联动工作仍存在动力不足的问题。究其原因还在于，社区仅提供一般性服务，并不能真正地满足驻区单位的需要，导致联动意愿不强烈。首先，北站以物流企业居多，企业间的恶性竞争十分严重，极大地影响了企业的发展。因此，社区可以利用自己“旁观者”和“管理者”的身份，在保护企业商业机密和经济安全的前提下，推动企业间的信息共享，实施政府指导价，规范市场秩序，避免无序竞争就是可资借鉴的举措之一；其次，北站存在许多国企改制而成的民企，他们对国家相关优惠政策的知晓渠道比较有限，因此，社区可以针对企业关注的问题，举办主题突出、注重实效的政策宣讲、说明活动，结合政策内容和各项实施细则进行讲解，使企业充分了解本地区、本行业的扶持政策和便利措施；最后，目前社区大多开展居民间的文化娱乐活动，加强驻区单位间交流的活动几乎没有，所以社区应增加活动主体、丰富活动形式、提升活动层次，以满足居民与驻区单位多方位的需要。

4.发掘多向性渠道，弥补经费缺乏问题。由于社区并非完全意义上的一级行政机构，没有独立的财政收入，而经济开发区与头屯河区实行“区政合一”后，街道不再负责社区的经济发展事务，因此财政上也更加依赖于上级政府。同时管理重心下移，造成社区事务急剧增多，事权下放、财权上移导致社区“什么都是、又什么都不是”，“什么都做、又什么都做不好”。难以全面顾及居民与驻区单位的实际需要，造成社区认可度不高，限制了社区工作的全面开展，成为制约北站地区社区建设的一大瓶颈，也是导致联动动力不足的根源。针对北站地区特殊的区位因素，以及落后的现状，街道、社区应努力拓宽资金来源，寻求多渠道的支持。首先，做好项目规划与预算工作，力争区政府加大投入力度，包括社区阵地建设经费，办公经费，街道、社区党建经费，社区干部培训经费，非公企业党建经费，社区基础设施经费等；其次，按照“权随责走、费随事转”的原则，与有关职能部门进行沟通，争取职能部门在下派工作任务时，向社区划拨相应工作经费、提供人员支持，以保证工作顺利开展；再次，通过开展共建活动，调动驻区单位支持社区建设的积极性，动员驻区单位为社区基础设施、党建、社区活动等提供资金支持；最后，一些社会团体和公益组织非常乐意通过各种形式支持社会事业，因此社区可以多关注这方面的规定、要求与程序，主动做好项目规划等工作，积极争取资金、设备等方面的支持。

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