我国现行侦查监督制度之突围

薛 培，鞠友志

（1.成都温江区人民检察院 四川成都 610000；2.成都高新区人民检察院 四川成都 610041）

我国现行侦查监督制度之突围

薛 培1，鞠友志2

（1.成都温江区人民检察院 四川成都 610000；2.成都高新区人民检察院 四川成都 610041）

在中国现行刑事诉讼制度中，检察机关现行侦查监督工作尚未充分控制并制约侦查权。在侦查监督的现实运行中，侦查监督的权威与手段较弱。修改后的《刑事诉讼法》从若干方面相应完善了侦查监督程序，对于促进司法公正，保障公民人权等方面具有积极作用。贯彻新刑事诉讼法应以强化人权保障为目标，建构强制侦查措施司法审查制度，赋予检察机关对侦查活动的适时介入及全面引导权，侦查监督的相应保障权，完善侦查监督内部规范化工作规程，以确保侦查监督在司法实践中具有现实可操作性，籍此提高检察机关的侦查监督能力和权威。

侦查监督制度；侦查权；司法控制；法律监督；检察权威

侦查是刑事立案程序启动后侦查机关及侦查机构为收集证据，查明案件事实而运用侦查权进行的一系列专门调查活动和采取的有关强制性措施，是侦查机关为了追缉查证犯罪而开启刑事诉讼程序的基础性环节，更是刑事诉讼进入实质性运行的前奏。侦查具有两个最基本的目的：惩罚犯罪和保障人权。侦查权在运行过程中如何保证两个目的都能被恰当、及时、准确实现，防止为打击和防控犯罪而忽视人权保护，特别是防止侦查权被恣意滥用而侵夺涉案当事人合法权益，因此对侦查行为进行监督就显得极为必要。但是问题不在于是否应当对侦查行为进行监督，而在于采取何种方式对侦查行为进行监督才能取得较为理想的效率和效果。同时尚需注意的是，在对侦查行为进行监督之时必须确保公正与效率的协调。在当代中国语境下，目前理论界和实务届对侦查监督的讨论基本停留在当前制度的注释和分析层面上，一般认为侦查监督是检察机关对公安机关等侦查机关的立案、侦查活动是否合法所实行的专门法律监督，其目的是确保侦查行为的正常进行，以维护司法公正。侦查监督在现实运行中，无论是理论界或实务届多是对其基本属性进行表述，其通常表述为，“侦查监督是指依法享有法律监督权的检察机关通过履行审查批捕、审查起诉职能对法定侦查机关（主要是公安机关）侦查案件在认定事实、适用法律等方面是否正确，以及侦查机关和侦查人员的侦查活动是否合法，依法实行的监督”[1]。“侦查监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，在检察机关的整个业务工作中占有重要地位”[2]。如果稍微有所突破，也依旧停留在如何建立司法审查机制，建构司法令状主义，如何赋予犯罪嫌疑人及辅佐人何种权利等技术层面上，而没有从宏观上给出一种侦查监督的架构①。在司法实践中，目前我国侦查机关拥有相对宽泛和较为强势的权力，为了调查并证实犯罪，侦查机关经法律授权有权采取具有高度专业化、程序化、规范化的调查工作和有关且必要的以保障侦查能够顺利进行的强制性措施，而且在实践中侦查机关不仅可自行决定采取一般性的调查手段，对于强制性侦查行为，除逮捕须经过检察机关批准之外，其余均由侦查机关自行决定或者批准实施。相对于侦查权，检察机关在原1997年《刑事诉讼法》规制下且在修改后2013年《刑事诉讼法》规制下仍会继续沿袭并进一步规范完善的现行侦查监督制度，其对侦查机关的监督、制约乃至控制还显得比较稀缺乃至稀薄。就此，笔者拟结合新《刑事诉讼法》从侦查监督权的有限扩张之角度就现行侦查监督制度之突围略陈管见。

一、新《刑事诉讼法》对侦查监督制度之完善及导向

侦查监督的本质是限缩侦查权的过度恣意行使以防止对公民权利的恣意侵掠，尽力保障公民对强制性公权力的有效防御，其应不限缩于侦查阶段，出于纠偏、扶正、救济之理念和目的，还理应贯穿刑事诉讼的始终[3]。新《刑事诉讼法》的出台，一个重要的变化无疑是检察机关侦查监督权的适度扩张，其根本意义在于对侦查权的有效限制，即“侦查权的行使和展开必须遵循法定原则、有限原则、程序原则、责任原则、比例原则和制约原则等”[4]。而侦查权的行使和展开最为有效的规制方法及途径莫过于以当下检察机关的侦查监督权的充分履行，毕竟这种监督是基于检察机关对侦查机关在行使侦查权的实际运行过程中结合案件事实、证据的相对充分掌控，以对侦查行为是否在法律规制之下合法展开为基础。当然，这并不排斥其它监督手段的介入。

（一）新《刑事诉讼法》对侦查监督制度之完善。

针对司法实践中法律监督尤其是侦查监督乏力、监督效果不明确等问题，目前新《刑事诉讼法》对侦查监督程序作了较大的修改和完善，检视与侦查监督程序密切相关的条文，主要有八个方面的内容：不当侵犯当事人诉讼权利监督纠正权、非法证据收集纠正权、指定居所监视居住监督纠正权、听取辩护律师意见权、羁押必要性审查及建议变更权、控告申诉审查监督纠正权、证据收集合法性要求说明权、强制医疗程序适用监督权[5]。

新《刑事诉讼法》从上述八个方面对侦查监督作出的新规定，表明了新《刑事诉讼法》已将检察机关法律监督尤其是侦查监督的抽象性规定基本上实现了具体化和法典化，它贯穿于刑事侦查及至刑事诉讼的全过程，充分发挥了立法者对侦查监督的高度重视。为进一步保障案件当事人及辩护人、诉讼代理人、利害关系人在人身、财产、隐私等诸方面的合法权益奠定了良好基础。

当然发现违法行为是纠正违法行为的前提，要强化检察机关的侦查监督职能，笔者认为首先要保证检察机关的知情权和调查权，因此建议将来进一步修订刑事诉讼法时也应授权检察机关对侦查机关违法侦查行为进行调查核实。同时，为了改变实践中监督时机相对滞后之情形，也为了保障检察机关知情权，以便适时开展监督，还应明确侦查机关在采取某种侦查行为或者作出侦查决定时，应将相关行为或决定同时告知检察机关，逐步从当下检察机关自身被动寻求监督线索变更为侦查机关主动接受监督，以确保侦查在规范化的轨道上运行。

（二）新《刑事诉讼法》完善侦查监督制度之导向。

1.从“随机监督”转换为“重点监督”。新《刑事诉讼法》从加强对强制措施、财产强制性措施、技术侦查取证结果监督等方面对侦查监督作出新规定，并非是在法条上规定检察机关仅只能对侦查中这些方面进行监督，而是要求检察机关在对侦查机关执法办案过程中所有可能出现不规范、不严格、不公正现象实行随机性、普遍性监督的基础上，重点要对侦查机关在容易出问题的环节予以监督，以纠正可能出现的侵害案件当事人及参与人合法权益的现象。

2.从“阶段监督”转换为“全程监督”。侦查监督将贯穿到从立案到侦查终结或撤销案件的全过程，检察机关对于每个案件的侦查，从决定立案时起即应实施监督，直至侦查终结或者撤销案件，侦查监督将是贯穿于全过程而非阶段性实施，包括发现犯罪、出警调查、立案侦查、采取强制措施（特别是采取逮捕措施）、撤销案件、侦查终结、侦查中止等侦查活动的全过程，不及时出警调查、不如实立案，采取强制措施不当，消极侦查、以捕代侦，违法撤销案件、以罚代刑，案件质量不高等现象将会得到有效遏制。

3.从“个案监督”转换为“全面监督”。检察机关侦查监督将涉及所有案件的侦查，将从原来的零星、随机、个案监督转换为全面、全部、全程监督。一是所有刑事案件的侦查都将纳入侦查监督的范围，不但要监督大案、要案，而且要监督小案，不但要监督诉审前环节，而且要监督诉审后环节，即侦查监督要贯穿于刑事诉讼的始终；二是侦查监督内容不再局限于发现和纠正侦查中的违法行为，而主要是为了准确确定犯罪事实及排除非涉案人员和财物，更加规范地收集、固定、保全、完善证据，提高侦查工作的效率和质量，以提高打击犯罪和保障人权的力度。

4.从“事后监督”转换为“同步监督”。侦查监督将会与侦查活动同步，其以往被动、滞后的状况将会得到彻底改变。通过以往审查批捕、审查起诉活动进行监督，由于是事后监督，不但难以发挥引导侦查的作用，导致侦查任务与起诉目的脱节，侦查终结后难以起诉的现象普遍存在，而且也难以发现侦查活动中的违法行为，违法侦查的行为是很少会反映到案卷材料中的。同步监督之重要性，不但在于易于发现违法侦查的行为，而且还有利于及时纠正、引导侦查，能极大限度地防止不利于侦查的结果发生。

5.从“静态监督”转换为“动态监督”。检察机关将彻底改变原有的等待提请批准逮捕、等待移送审查起诉的工作模式，变静态为动态，变坐堂办案为主动出击，加强与侦查机关互通信息，及时掌握侦查进展情况和侦查重大事项，彻底改变监督的“审查”模式，将以提高侦查工作的质量和效率为己任，从侦查的“幕后”走到“台前”，肩负起对刑事侦查指导的责任，改变等案上门的现象，主动调查社会治安状况，剖析犯罪发生发展规律，研习侦查业务，掌握提高侦查效率和质量的途径，研判侦查局限及困厄和易出现问题，主动进行监督。侦查监督的最终目标不是为了纠正出现问题，而是为了防止问题出现。

6.从“单独监督”转换为“合力监督”。通常认为侦查监督应贯穿于从刑事立案到侦查终结的全过程。然而从现实来看，侦查监督往往并非在侦查终结之时即能完毕，有些违法侦查行为需要纠正并对当事人予以救济的难度较大，耗费的时间和精力均较大，甚或可能贯穿于刑事诉讼的始终。故笔者认为目前的侦查监督模式应从传统的由侦查监督部门行使职权的“单独监督”改变为检察机关业务部门共同行使职权的“合力监督”。在具体运作中，侦查监督部门负责审查立案、批准逮捕、撤销案件以及从立案到采取强制措施（包括采取逮捕以外的其它强制措施或者不采取强制措施的决定作出时）或至撤销案件时的侦查监督，在批准逮捕或不批准逮捕之后，即应将审查立案、审查批捕以及侦查监督中形成的其它材料移送公诉部门，由公诉部门接替继续开展监督工作。公诉部门在负责审查侦查终结、起诉工作之外，还应负责在接到侦查监督部门移送案件材料后的监督工作，以起诉为目标，以引导侦查为手段，督促公安机关迅速高质量地终结侦查。此外，侦查监督、公诉部门对于在侦查监督进程中发现的可能在刑事诉讼过程中难以终结的已经侵害案件当事人、参与人权益的侦查监督线索，应移交给监所检察、控告申诉检察部门等继续进行监督并加以纠正，以此对案件当事人、参与人实施必要的法律救济；对发现的侦查人员可能违纪违法需要追究其行政责任或刑事责任的案件线索，则应移交给职务犯罪侦查部门进行立案前调查，使侦查监督线索在必要时转换为其他业务部门继续开展监督的线索或成为查办职务犯罪案件的线索，确保刑讯逼供、非法取证、违法采取强制措施等违纪违法侦查行为能够真正通过检察机关各个业务部门的合力监督得以全面纠正。

二、规范视阈下检察机关完善侦查监督机制之管见

权力与权力的制约与对抗是适度限缩与有限扩展之争，侦查权与侦查监督权作为刑事诉讼中的一对对耦性权力，在自行运行及相互配合、相互制约过程中势必会在现实司法实践中因种种原因乃至利益而产生激荡乃至冲突，但基于理性和现实的考虑，磨合与默契也是其双方必然的价值选择之路。由此，笔者认为，侦查监督工作作为检察机关开展法律监督的第一环节，是直接体现检察机关法律监督职能的重要支撑力量之一，在不断开启侦查监督规范完善之路之时亦应理性判断当下侦查权是有限限缩而非绝对限缩，故应基于现实而考虑在渐进的基础上有限扩张而非绝对扩张侦查监督权，这既有侦查监督能力能否短期提升的原因，也有侦查监督人力资源配置是否充足的原因，还有侦查机关是否能够尽快适应的因素，更有侦查监督制度完善尚还任重道远的因素等等，不一而足。我们在建构和完善侦查监督工作机制时，还应将理想主义与现实主义结合起来，充分考虑其现实可行性。如果仅只考虑工作机制条文和结构的完美，只考虑良好的愿望和完美的做法，而无视现实司法实践且不体恤方方面面的困厄，则任何美妙的侦查监督工作机制在实施过程中也将难以落实。结合新《刑事诉讼法》的要求，笔者认为应当建立客观公正、规范高效的侦查监督机制。

（一）建构强制侦查措施司法审查制度。

建立司法审查制度应拓展监督渠道和扩大监督范围，将侦查机关适用强制侦查措施都纳入到监督范围之内，且不断延伸监督视野，拓展监督渠道。检察机关对强制侦查措施进行司法审查应在一定时限内完成，并将决定及理由通知侦查机关由其执行。而侦查机关如确需必须立即采取强制侦查措施的，则应以电话等形式即时告知检察机关，且应在法定期限内以书面报告形式移送进行司法审查，对不符合法定规定情形的，检察机关应即时撤销侦查机关决定，对符合法律规定情形的，应予以同意。对需要变更强制侦查措施或拟撤案的，也应事先提请检察机关审查批准。此外，应明确规定执行法定期限，在侦查机关拒不执行或擅自变更决定时，还应赋予检察机关的实体处分权。同时，还应通过在办案中自行发现及接受人民群众举报、控告等方式获取侦查机关适用强制侦查措施中的违法行为线索。尤为重要的是，出于纠偏和维权的角度出发，司法审查应将强制侦查措施全部情况都纳入到监督范围之内，只有这样，才能极大限缩侦查机关的不规范乃至违法侦查行为，依法保障公民防御公权力侵夺其合法权益。

（二）赋予检察机关对侦查活动的适时介入及全面引导权。

对侦查进行立体化、无罅隙的监督是一种理想状态下的侦查监督，而现行侦查监督方式或多或少还存在有限、被动、滞后等特点，完善侦查监督工作机制必须解决监督在一定程度上缺乏刚性拘束力和制约力的问题。对此，在兼顾公平正义与高效规范的前提下，笔者认为可吸收并借鉴现有司法实践中的良好工作方式，逐步建立起相应的具有可操作性的工作制度。从现实司法实践来看，目前许多地方已经实施的侦检联席会议制度、双方定期或不定期通报相关案件制度、受案及立案移送备案制度等均不失为是行之有效的方法，这在通报情况信息、协调相关工作、消弭双方隔阂、提升工作水平等方面无疑具有举足轻重的作用；建立适时研判治安形势，优化治理方案，共同探讨疑难问题机制等，也能有效提高侦检协作水平，增强打击合力。

其次，检察机关还应强化对侦查卷宗、法律文书、视听资料及录音录像的审查，以便于能够发现问题、纠正违法、引导侦查并真切侦查监督之责。在此过程中，既要纠正侦查活动中有悖于程序公正原则的行为，也要全面监督并纠正滥用职权、玩忽职守或徇私枉法等诸行为，从而既保护涉案当事人的合法权益，又保证侦查活动能依法进行。当然在开展侦查监督过程过程中，适当提前介入并不意味着检察机关能完全代替侦查机关履行侦查职责，毕竟侦查与检察是诉讼的两个不同环节，赋予检察机关侦查监督权并非直接赋予检察机关侦查权（除侦查机关拒不履行侦查职责之外的特殊情形下），不能就此让检察机关成为“第二刑事侦查局”。否则，也会导致检察权可能被滥用，以致可能侵夺侦查机关侦查权现象的出现②。

（三）赋予检察机关开展侦查监督的相应保障权。

侦查监督结果要具有相当的强制拘束力，这就首先要明确检察机关相应法律文书的法律效力，同时还应赋予检察机关对违反法律规定且拒不接受监督的侦查机关及侦查人员的建议处分权和对违法活动的实体处分权。一是在司法解释中应明确 《纠正违法通知书》、《检察建议书》、《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》等均为具有效力的法律文书，侦查机关收到法律文书后应立即执行并在法定期限内将执行情况书面报告检察机关。如果侦查机关不服监督意见或有异议，应向作出决定的检察机关提出复议或向上一级检察机关提出复核，不能对此置之不理；二是明确检察机关对侦查人员拥有相应的处分建议权，有权建议对其给予一定的党纪政纪处分，侦查机关在接到建议后，应当对已确认违纪违法的侦查人员给予相应制裁和处罚；三是赋予检察机关对违法活动的实体处分权。首先，对于侦查机关拒不立案以及消极侦查的案件应有机动侦查权。在侦查上赋予检察机关一定的机动权，以适应某些侦查机关不愿或不能履行侦查职责的情况，即受省级检察院批准，基层检察院和市级检察院可对侦查机关不立案侦查的刑事案件进行立案侦查。其次，对于违法侦查活动，如果检察机关通过监督发现则应根据非法证据排除规则确认该份证据无效，以警戒其后的侦查活动。再次，对于多次违纪违法造成相应后果的侦查人员，应移送相关材料并建议追究其相应的行政责任及党内责任，对于已构成犯罪的，应当移送反渎职侵权部门启动侦查程序依法追究其相应的刑事责任。

（四）完善检察机关侦查监督内部规范化工作规程。

目前检察机关内部对于侦查监督工作虽然极为重视，但在内部规范化工作规程上还不尽统一规范。对此，笔者建议：一是建立侦查监督事项内外部跟踪监督工作机制，建议与公安机关会签侦查监督事项跟踪监督工作机制，在内部，侦查监督部门应与公诉、监所检察、控告申诉检察等部门协同就侦查监督事项是否完毕等情况进行互动性通报，具体应在检察机关案件管理系统中设置是否属于侦查监督事项栏目，由承办人在填写内容后点击即可；二是明确规定检察机关向侦查机关发出的侦查监督法律文书应当入卷归档。侦查监督也是诉讼程序中的重要一环，虽然并不影响案件本身的事实与证据，但能真实地反映案件的诉讼情况，因此侦查监督文书应当入卷归档。目前，侦查监督法律文书尚未纳入检察机关归档案卷内，应当说这是不妥当的。同时，为了能更全面地反映出这一诉讼环节，侦查监督法律文书应该进一步完善和格式化。

三、结语

“法律绝非是一成不变的，相反地，正如天空和海面因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化”[6]。尽管目前新《刑事诉讼法》在诸多方面完善了侦查监督制度，但一定程度上尚显不足，而法律是相对保守而非前卫的，也是稳定且滞后于时代发展的，既不可能想改就改，也不可能一蹴而就。适应当前防控犯罪、确保稳定、构建和谐的需要，推动侦查监督制度向更加科学、规范、公正、文明方向发展尚需我们不断地努力，需要我们既在理论层面进行深入地探究，也在司法实践中予以积极印证并加以改进。笔者认为，为适应现实需要，建议最高检根据新《刑事诉讼法》的原则性规定，在完善《人民检察院刑事诉讼规则》的基础上，尽快分层次地制订监督细则或规则，为推动侦查监督制度在法制化、规范化的轨道上运行创造更好的契机。

[注释]：

①刑事司法体制内的侦查监督分为司法控制和准司法控制。但是其分类标准是由侦查监督主体来决定的。法院通过中立的司法权对侦查权进行控制称之为司法控制。而检察院通过检察权对侦查权进行控制称之为准司法控制。参见但伟、姜涛：《侦查监督制度研究——兼论检察引导侦查的基本理论问题》，载《中国法学》2003年2期。

②尽管法学界有学者提出“检警一体化”理论，建议将刑事警察从警察机关划出，在组织上隶属检察机关领导，实行由检察官指挥侦查人员开展刑事侦查，但实际上，由检察官负责刑事侦查在一定程度上是强其所难，不利于保证侦查的专业化和实现侦查的效能，检察官与警察的差异在于一是学养不同，二是思维方式有区别，三是心理上有障碍，检察官难以实际承担多数案件的侦查责任。详见龙宗智：《理论反对实践》，法律出版社2003年版，第231页。

[1]李心鉴．刑事诉讼构造论[M]．中国政法大学出版社,1992：193．

[2]伦朝平，刘中发．强化侦查监督，维护司法公正[A]．陈光中．诉讼法理论与实践（上）[C]．中国政法大学出版社，2002:135．

[3]王学成．论侦查监督[J]．法律科学,2002，（3）．

[4]彭贵才．论我国警察权行使的法律规制[J]．当代法学，2009，（4）；陈 志．法治视野下刑事警察权的合理建构[J]．河北法学，2006：6．

[5]樊崇义．专家解读新刑诉法：法律监督规定从抽象走向具体[J]．检察日报，2012-04-19．

[6]黑格尔．法哲学原理[M]．范 扬,张企泰译，商务印书馆，1982：7．

On the Breakthrough of the Current Investigation Supervision System in China

XUE Pei,JU You-zhi

In the current Chinese criminal procedure system,the procuratorial organs haven’t fully controlled and restricted investigations in the supervision work.In practical operation,the authorities and the means of investigation supervision are comparatively weak.The revised criminal procedure law has improved the procedures of the investigation supervision from several aspects and played a positive role in the promotion of judicial justice and citizen’s rights guarantee.To implement the new criminal procedure law,we should take the human rights protection as the goal,construct the judicial inspection system for the compulsory investigation measures,authorize the procuratorial organs for the timely intervention and comprehensive guidance for the corresponding supervision in the investigation and improve the internal standardization procedures so as to ensure the practical investigation supervision operability in the judicial practice and increase both the abilities and authorities of procuratorial organs in the investigation supervision.

Investigation Supervision System;Investigation Power;Judicial Control;Legal Supervision; Procuratorial Authority

DF84；D916.4

A

1674-5612（2013）06-0079-06

（责任编辑：吴良培）

2013-09-06

薛 培，（1967-），男，四川成都人，成都市温江区人民检察院检察委员会专职委员，研究方向：刑事诉讼法学、刑法学、检察学；鞠友志，（1981-），男，四川广汉人，二级检察官，成都高新技术产业开发区人民检察院正科级助理检察员，研究方向：检察学。