论检察独立——兼论我国检察机构改革

秦冠英

（甘肃政法学院 甘肃兰州 730070）

论检察独立
——兼论我国检察机构改革

秦冠英

（甘肃政法学院 甘肃兰州 730070）

检察独立与检察一体，是现代检察制度创设的关键。检察独立既包括检察机关独立，也包括检察官独立，欧陆国家大多数采用检察一体下的检察独立，我国因国家组织体制的不同，检察独立制度尚未确立，面对司法独立的紧迫性，改革并确立检察独立的现代检察制度，是我国检察机构改革的关键。

检察权；检察一体；检察独立；改革

检察官制的创立，被认为是阻止法官擅断，防止警察恣意的有力制度。近代以来，欧陆国家普遍确立该项制度，认为检察官是“世间最客观公正之官署”，更是“一尚未完成的机关”。为此，大部分国家和地区都采行检察官独立与检察一体的检察制度[1]。我国盖因国家组织体制不同于欧陆和日本。因而，检察独立仍未能确立，但面对司法独立的紧迫性，改革并确立检察独立的现代检察制度，是我国检察机构改革的关键。

一、检察独立：检察机关独立与检察官独立的双重性

作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官擅断，亦要保护其免于警察之恣意。检察官始终处于法官和警察两大山谷的谷间带，既制衡法官，又监督警察，具有双重控制的作用。检察权因兼具行政权和司法权的双重属性而始终摇摆不定，无法形成坚定独立之信念[2]。那么，基于检察权基础上的检察独立，将会受制于哪些因素。

检察独立，其实质就是检察权的运行独立，既指检察机关外部独立，又指检察官内部独立。外部独立涉及检察机关同国家机关、社会团体、社会组织及社会成员间的关系，内部独立指检察官在检察机关组织内的地位。简言之，就是检察机关对外抗压力和对内耐受力。欧陆国家创设检察官制度的肇因是制衡法官权力与控制警察滥权。因此，大陆法系国家的检察机关不仅强调“检察一体”，更注重“检察 独立”。

法国，检察院代表权力执行机关，实行审检合署，但无论是相对预审法庭，还是审判法庭及当事人，都具有独立地位，检察官也享有绝对的独立地位，法官不得对检察官进行训斥与发出指令，即使在“上命下从”的状况下，检察官在审判过程中也具有言论自由，如传统名言所说“笔杆上听从上司，口头上听便自由。”而且检察官的升职，降职、调职，或者免职最终要经过最高司法会议来提出意见[3]。

德国，检察机关属于“独立的司法机构”，实行审检分立。检察机关虽受司法部领导，接受司法部部长的指令，但司法部部长不得任意下达直接干涉处理具体案件的指令，不得侵犯检察官的具体职权。曾有帝国司法部长悍然拒绝指示帝国检察长修改刑法限缩叛乱罪范围之惯例，嗣后联邦和各邦司法部长皆遵循此一惯例，迄今不变[4]。检察官遵从上级指令处于相对独立地位，因检察官在处理具体问题时，不论听从上级指令与否，最终都要对自己的职务行为负全部责任，这也造成检察官相对于法官、警察的独立性地位[5]。

日本，继承欧陆检察制度之后，设立检察官的“独任制官厅”，虽然作为内阁成员的法务大臣对检察官拥有某种程度的监督权，但在行使这一权力时，必须排除政治势力对检察官的不正当压制和干涉。日本严格规定检察官身份待遇比一般国家公务人员优厚，检察官不得被随意罢免官职、停止职务或降低薪俸，需经过检察官资格审查会审查决定。而“为担保检察官独立，日本在法律层面主设两项机制：（一）身份的保障。依检察厅法第25条规定，检察官除有因屈龄退官，依检察官资格审查之决议经罢免者以及检察官之冗员外，不得违反意思予以去官、停止职务或减薪，但受惩戒处分者，不在此限。（二）对于法务大臣指挥监督权的限制”[4]。

我国台湾地区，仿行德、日检察制度，采审检分立。亦设立检察官之“司法官署”的独立身份。在其《中华民国宪法》第81条规定：“法官为终身制，非受刑事或惩戒处分或禁治产之宣告，不得免职，非依法律，不得停职、转任或减俸”，并在《法院组织法》第61条规定：“检察官对于法院，独立行使职权”。检察官除转调外，与实任法官相同。赋予检察官实施侦查、提起公诉（提起公诉的要件、不起诉裁量权、认罪协商制度、缓起诉制度、支持公诉）、协助自诉、担当自诉、指挥刑事裁判的执行，并执行其他法令所定之职务的职权。来增强检察官独立性地位。当然，还专门规定检察官实施职务行为自我负责[6]。

1990年8月27日至9月7日，第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过《联合国关于检察官作用的准则》，统一步调，供各会员国自行检视，成为调整各会员国检察官制度之国际性指标。该《准则》认为：检察官在司法工作中具有决定性作用，确保检察官具备履行其职责所必需的专业资历，向他们提供一切必要手段，使他们在打击犯罪行为，特别是打击新形式和新规模的犯罪行为方面得以克尽职守，从而有助于刑事司法公平而合理，并有效地保护公民免受犯罪行为的侵害，保障检察官的地位独立。

第一，资格保障。检察官需正直、公正、精通法律。因此，《准则》在“资格、甄选和培训”一节中明确规定两点：一是检察官资格条件，即“获选担任检察官者，均应为受过适当的培训并具备适当资历、为人正直而有能力的人。”二是各国政府的保证责任，各国政府甄选检察官的标准应包含保障措施，防止基于偏见或成见的任用，不得因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治见解或其它见解、种族、社会或族裔出身、财产、本人出身、经济地位或其它地位而对任何人实行歧视；检察官应受过适当的教育和培训，应使其认识到其职务所涉的理想和职业道德，宪法和其它法规中有关保护嫌疑犯和受害者的规定，以及由国家法律和国际法所承认的各项人权和基本自由。

第二，身份保障。《准则》在“地位和服务条件”中明示检察官的职业荣誉和尊严不容亵渎，必须保持信仰和忠诚。在第6条规定：“检察官的服务条件、充足的报酬，在适用的情况下其任期、退休金以及退休年龄均应由法律或者颁布法规或条例加以规定。”接着第7条又规定：“如有检察官晋升制度，则检察官的晋升应以各种客观因素，特别是专业资历、能力、品行和经验为根据，并按照公平和公正的程序加以决定。”

检察官独立必须保障：第一，经济保障。检察官待遇至少应高于一般国家公务人员，如奥地利检察官待遇高出其他国家公务员15%，日本则达到了30%；第二，人身安全保障。在检察官履行职责过程中，应保证消除检察官所遭受的任何恐吓、阻障、侵扰、不正当干预，不合理承担民事、刑事或其他责任的风险。因行使职权而给检察官及其家属安全造成威胁，各国政府应提供保护；第三，晋升保障。检察官晋升应充分遵从客观因素，特别应当以专业资历、能力、品行和经验为先决条件；第四，权利保障。《准则》在“言论和结社的自由”一节中，充分明定“检察官同其它公民一样，享有言论、信仰、结社和集会的自由。”特别强调对公众参与讨论的有关法律、司法及促进和人权保障应有权参加，在行使权利时，应始终根据法律以及公认的职业标准和道德行事。还可自由组织和参加专业协会或代表其利益的其它组织，以促进其专业培训和保护其地位[7]。

第三，人、财、物等资源的保障。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无法实现。”[8]所以，保障检察机关独立充足的人力、物力和财力，是保证检察机关和检察官独立的前提。在德国，其检察机关经费实行中央集权，统一由联邦中央政府预算并拨付到各地，而不依靠各州自己负担。意大利在《宪法》中规定，司法部门构成独立的、自主的关系，不从属于任何权力机关；葡萄牙《检察署组织法》规定，检察署独立于其他中央及地方政权，享有独立地位，检察官与其所在地政府不存在任何隶属关系或指导关系。韩国也规定检察机关所有经费预算开支，均由中央财政统一负担，并且韩国检察官不允许参与任何政治党派，需保持中立立场[9]。

二、我国确立检察独立制度的障碍

在我国，《宪法》第131条、第132条分别规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”、“……最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》都作出了规定。《检察官法》则在第1、3、4条分别规定检察院依法独立行使检察权，检察官必须忠于宪法、法律以及依法履行职责时人身受法律保护等。可以看出，我国立法确立的检察独立是检察机关的独立，而不是检察官独立，是一种有限独立，仅就检察机关在行使检察权过程中排除外部的干涉，对检察官独立承办案件的“独立地位”没有立法。如上所述，检察独立不仅要实现“检察机关”独立，也要实现“检察官员”独立，唯有此，才有助于推进检察一体原则，形成组织一体和心理一体，维护检察机关法律监督的功能。然而，就实践层面来看，确立检察独立仍存在实然上的障碍。

（一）检察机关与人大监督之间的关系。

依据《宪法》规定，全国人民代表大会选举产生并有权罢免最高人民检察院检察长，地方各级人民代表大会选举产生并有权罢免地方各级人民检察院检察长；最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。决定了各级检察机关受同级人民代表大会及其常务委员会的监督。因此，检察机关实质上受双重领导，而不是垂直领导。而且，地方各级人民代表大会主任都是由本地人民政府党委书记来兼任，这种制度设计目的是把检察机关置于权力机关的领导之下，保证了检察工作的顺利实现。但是，人大权利监督是否会干涉检察独立，尚需考证。

核酸检测（定性和定量）：属于HIV检测中的核酸补充实验，核酸定性检测结果阳性报告HIV-1核酸阳性，结果阴性报告HIV-1核酸阴性。病毒载量检测结果低于检测线报告低于检测线；>5 000拷贝/mL报告检测值；检测线以上但≤5 000拷贝/mL建议重新采样检测，临床医生可结合流行病学史、CD4+、CD8+T淋巴细胞计数或HIV抗体随访检测结果等进行诊断或排除诊断。

（二）检察机关与人民政府之间的关系。

地方各级检察机关的人力、财力和物力都依赖于地方各级人民政府，再则，地方各级人民检察院的检察长由地方立法机关产生，加上吃、喝、拉、撒又要全部求地方政府解决，因此，在实践中，地方检察院可以不理会上级检察机关的“领导”，却不能不服从地方政权的“领导”，必要时甚至会以对抗上级检察机关的“领导”，来服从地方政权的“领导”[5]。地方领导人若以某种籍口强行干预检察机关独立承办的案件，检察机关又当如何来应对，尤其是面对严重的“反腐”案件，地方保护主义的强行入侵，检察独立当如何应对。

（三）检察机关上下级领导之间的关系。

我国检察机关上下级之间是领导与被领导的关系，上级人民检察院发出的指令，下级人民检察院必须服从并执行，上级院领导下级院的工作。下级院不能拒绝上级院的指令，即使指令严重侵害了具体案件的合法、公正，也要服从。2006年最高人民检察院在《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》中提出，“下级人民检察院对上级人民检察院的决定，必须坚决执行。”2007年又在《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》中规定，上级检察院作出的决定，下级检察院必须执行，不得擅自改变、故意拖延或者拒不执行[10]。更是强化了这一领导关系的绝对化。如若上级院以上级领导的身份，指挥下级院对具体案件的枉法处理，可能会发生与“造船疑狱案”、“上上级案”等相同的后果。

（三）检察独立实质上的虚置化。

长期以来，我国检察机关形成了“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的办案体制[11]。在办案过程中，承办案件的检察官时刻得向办案部门负责人汇报案件办理状况，而且必须按照领导指示来办理，充分体现“检察一体”的原则，但实际上是对检察一体原则的误用，检察官实际缺少应有的独立，影响案件办理效率，虽然我国推出主诉检察官制度，以期改变检察官缺乏独立自主办案的独立性，但检察长和检察官这种领导与下属的关系始终不会改变，若检察长强行干预具体案件，检察独立又该如何应对。

三、我国检察机构改革的应然之策

当前，就立法规定而言，我国《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》都没有对检察一体和检察独立做出具体规定。然而，检察一体和检察独立是检察体制改革的必然，在实践中尽快建立，是解决检察权良好运作的关键。

我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关具有“国家性”，代表国家意志和利益，“各级人民检察院都是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。”[12]尽管地方各级人民检察院检察长都是由地方各级人大选举产生并对它负责，但并不能说明检察院行使检察权必须要服从地方权力机关的意志，毕竟各级检察院履行维护国家法制统一的职责，一切都需服从国家利益和意志。

有学者认为应当以宪法为基础，理性看待地方人大监督检察机关的合理性，其主要理由有：一是检察机关的国家性；二是人大监督的集体性、谦抑性和原则性；三是人大监督只能对检察机关的合法性进行监督，而不能对其合目的性进行监督，即人大监督是一种程序性监督，而不是实体性监督。因此，地方人大监督检察机关，是实现检察独立的保障，人大通过监督指令来干涉、阻碍检察机关对具体案件的处理，既于法无据，也无可能[10]。笔者完全赞同该学者所持观点，但需要补充一点：检察机关的救济请求权。一旦地方人大监督突破界限，下级检察机关应当及时报告上级检察机关，并请求上级检察机关向上级人大及其常委会报告具体情况，以期纠正。

（二）限制地方政府党的领导监督。

地方政府对检察机关的监督属党的领导监督。党的领导监督保证检察机关工作方向的正确性，通过政治引领、思想引导、组织保障，监督检察机关的政治方向和工作路线，保证检察机关的国家性，不是干预宪法和法律授权检察机关法律监督权的行使。因此，地方政府不能超越党的监督来直接指挥检察机关的司法活动。然而，现行体制过分扩大地方政府的权力，检察机关过渡依赖地方政府，造成检察机关“地方化”。一是人事任免权，二是经费审批权。地方政府控制检察机关的人事任免权和经费审批权，因此，检察机关若“不听使唤”，则其“人与财”就成问题。故而，应借鉴德、日等国的检察制度设计，建立由中央人民政府集中预算，逐级下拨的经费管理模式。人事任免权也当由最高人民检察院提请全国人民代表大会任免。唯有如此，才能保障地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉，从根本上消除地方检察机关的“软骨病”。

（三）明确上下级检察机关的领导权。

依检察一体原则，上级检察机关领导下级检察机关主要通过指挥监督权、职务收取权和移转权和职务代理权来实现。就此而言，我国检察机关上级对下级的领导，应当从法律上明确界定上级检察机关的领导权限。

一是明定指令权的主体。在我国常是上级检察机关的检察官以上级的名义发布指令给下级，容易造成上级检察官滥用指挥监督权。故应将上级检察机关发布指令权限定为上级检察机关的检察委员会，检察委员会合议，检察长发布，下级检察机关检察长接收并组织实施；二是发布指令的法定性与客观性，检察官必须依法履行职权，负有严格法定主义的义务，这也是立法者来控制检察官自由裁量权的用意，也是为了防范上级检察机关从行政上下手，将检察官当做行政干预司法的枢纽[13]。检察官也应当遵守法律之“客观性”诫命，不仅要追诉被告人的罪行，更应当站在客观合理的立场，来关注被告人的利益，向法官提出合理判决被告定罪量刑的请求，而不局限于起诉意见所载明的观点。“一旦个别检察官以上命下从为理由，而不顾客观性义务，则有可能因上命下从而摆脱法律仆人的角色，沦为政策跑腿政治纷争的工具。更有甚者，如果上级的顶头上司是行政首长，其行事的准则是政策观点与政治挂帅，而非法律的客观性，上命下从将威胁到检察官的客观义务。因此，有德国学者认为，上命下从要以客观性义务为界限，求取两者的折衷之道”[14]。三是明确发出指令的程序和内容。上级检察机关发布指令必须以书面形式作出，且检察指令的内容不得作出“阻碍公诉”的指令，检察长不得发出阻碍公诉的指令，承办检察官有权就所公诉案件向有管辖权的法院提起公诉，而不受上级检察机关的指令限制[15]。四是对上级检察机关的职务收取权和移转权作出限制，也应当就实体内容和程序作出规定，有效避免因检察长指定检察官接手案件时的定向操作，出现案件处理不公，有损检察机关的威信和信任[16]。

（四）限制检察官独立的权力行使。

一味强调检察官的独立，扩大检察官的独立权，势必破坏检察一体的原则，因此，我国检察官的独立必须确立检查一体之下的有限独立。正如我国学者所指出的：“没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体制的检察官独立是一种纯粹的司法体制，而这两者都不符合检察工作的特点和要求。”就检察官的权限来看，完全由检察官独立向具有管辖权的法院提起公诉，有可能因为检察官个人业务能力或者外界所施加压力而出现检察权滥用，造成检察机关整体司法公信危机[17]。

因此，有必要限制检察官的权力：一是明确限定检察官接受上级指令和拒绝接受指令的程序、内容、范围。检察官可自行选择并附卷记录，一切不利后果均由检察官自己承担，对重大案件，检察官应服从检察委员会最终的意见；二是限制检察官报告权。作为具体承办案件的检察官，应当向具体部门领导和分管检察长定期汇报案件进展情况，紧急情况下，检察官应向检察委员会直接说明；三是建立检察官的诫勉制度。当下，我国检察机关内部虽制定了相应的检察官考核制度，但这种考核往往都与案件的起诉率、胜诉率、错案率相关，实际上，应基于检察一体来衡量检察官的业绩，以案件的处理质量为核心，而不是以数量；四是尽快建立公安机关、检察机关和审判机关监督制约平台，并向公众开放接受监督，实现检察机关的检察一体和检察独立的协调统一，促进司法正义[18]。

[注释]：

①德国的克劳思·罗克信教授认为“检察机关不属于行政体系，也不属于第三种权力的体系，而为介于二者之间的独立的司法机构”；而托马斯·魏根特教授则认为“就宪法权力的分立而言，检察官属于政府的行政部门而非司法部门。”在德国，以罗克信教授的观点为主。

②我国台湾地区译为《联合国1990年检察官角色指引》。

③1990年8月27日至9月7日在古巴哈瓦那召开的第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会，制定并通过《联合国关于检察官作用的准则》中的相关规定。

[1][台]林钰雄.刑事诉讼法（上册总论编）[M].北京：中国人民大学出版社，2005：101-103.

[2][台]林钰雄.检察官论[M].北京：法律出版社，2008：9-85.

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[4][台]陈运财.检察独立与检察一体之分际[J].月旦法学杂志2005(124):15；樊崇义等.域外检察制度研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008：232-233；[台]林钰雄.检察官论[M].法律出版社,2008:34.

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[7][台]林辉煌.我国检察官制度之检视与再造—以比较制度及《联合国1990年检察官角色指引》为准据[J].检察新论,2008,(5)：12-22.

[8]杨 磊.日本法务省刑事局.日本检察讲义[M].中国检察出版社,1990:22.

[9][台]林丽莹.检察一体与检察官独立性之分际[J].月旦法学杂志,2005,(9)：97-101.

[10]谢小剑.检察一体化中“上命下从”的限度[J].行政法学研究,2009:113.

[11]龙宗智.论依法独立行使检察权[J].中国刑事法杂志,2002:33.

[12]韩大元.地方人大监督检察机关的合理界限[J].国家检察官学院学报，2011:4.

[13]Dünnebier,JZ 1958,417,419;vgl.Auch Roxin,Strafverfahrensrecht,1995,§14 Rndr.1.

[14]孙 谦.维护司法的公平和正义是检察官的基本追求—《检察官论》评介[J],人民检察,2004:6.

[15]刘立宪，谢鹏程.海外司法改革的走向[M].北京：中国方正出版社，2000：10.

[16]万 毅.论检察权的定位——兼论我国检察机构改革[J].南京师大学报（社会科学版），2004,(1)：25-33.

[17]谢鹏程.论检察官独立与检察一体[J].法学杂志，2003，（5）：38.

[18]陈卫东.李训虎.检察一体与检察官独立[J].法学研究，2006，（3）：3-13.

Procuratorial Independence And Reform Of Procuratorial System In Our Country

QIN Guan-ying

Procuratorial independence and procuratorial integration is the key for the construction of modern procuratorial system.Procuratorial Independence includes procuratorial organs’independence and prosecutor independence.Most of countries adopt procuratorial independence in Europe.Because of the difference of our country system,procuratorial independence is still not completed.Face to the urgency of the judicialindependence.Reform and establishmentthe modern procuratorialsystem ofprocuratorial independence is the crucial factors for the reform of procuratorial system in our country.

Procuratorial Authority,Procuratorial Integration,Procuratorial Independence,Reform

DF83；D916.3

A

1674-5612（2013）06-0085-06

（责任编辑：禹竹蕊）

2013-06-25

秦冠英，（1978- ），男，甘肃正宁人，法学、管理学硕士，甘肃政法学院讲师，中南财经政法大学刑法学博士生，研究方向：刑法学、刑事诉讼法学、公共管理。