公共性的实现:城市弱势群体的保障

2013-04-10邬松

山东行政学院学报 2013年3期

邬松

(山东大学政治学与公共管理学院，济南250100)

弱势群体问题日益成为城市管理关注的重要问题，它在改革中产生又需要在改革中去解决。处理好弱势群体的问题已经成为维护城市稳定与安全、制约城市发展的关键因素，成为城市可持续健康发展的关键所在。

一、城市弱势群体的形成及特征

城市弱势群体主要由两种人群构成，一是以前在城市生活，但是随着社会的变迁，由于体制或者个人原因而成为了现在城市中的弱势群体(下岗失业人员、老人、残疾人、流浪人)。二是以前生活在农村或者城市边缘地带，但随着务工需要现在生活在城市的群体(无法得到城市居民同等待遇的农民工)，或者在城市化进程中，被迫成为城市居民的群体(政策性农转非人群［1］，往往因为缺乏竞争能力，而成为城市中的弱势群体)。

计划经济体制向市场经济体制的转变伴生弱势群体。计划体制下的低工资和高就业政策，使得公有企业存在严重超员的状况。随着向市场经济体制的转变，国有企业进行改制，释放了大量的富余人员，形成了大批下岗失业人群。市场竞争机制的引入，使得传统行业失去了竞争优势，竞争力弱的企业倒闭或者破产，又释放一大批就业人员。他们再就业水平不高，自然就成为了城市中的低收入或无收入群体，缺乏生活保障。就个人而言，人力资本本身就存在差异，在单位体制下，个人无论能力大小都可以有工作，但随着市场经济体制的建立，很多文化水平低且又不具有一技之长的人就无法适应优胜劣汰的竞争机制，在社会资源的占有上处于劣势。市场机制的逐步完善使其成为了社会边缘群体。

弱势群体无论是在发达国家还是发展中国家都是存在的，这与是社会主义还是资本主义无关，但是多少都可以和市场经济体制扯上关系。市场经济靠拉开收入差距作为其源动力，其结果往往表现为贫富差距，特别表现为城市居民与农村居民在收入上的巨大差距。这也就促使广大农村居民向城市迁移(主要表现为进城务工，其原因在于城市极富吸引力的优越性)。进城农民工及其子女在城市却无法享受城市居民同等待遇的医疗保障、义务教育等权利，处于“生活在城市”却又被排斥在“城市生活”之外的尴尬境地。除此之外，更为重要的是，中国快速的城市化进程(主要表现为中心城市向外扩散和撤乡并镇的就地城市化现象)形成了大批政策性农转非人群。这些之前是农村户口的“城市人”由于失去土地而又缺乏参与城市竞争的能力而沦为弱势群体。

城市弱势群体，无论是出于制度、体制还是个人原因形成，他们都具有三个共同特征:首先表现为经济上的低收入性［2］［3］，他们要么是从事着“高强度低报酬”的工作，要么就是处于下岗失业状态依靠政府最低生活保障来救济。其次表现为政治上的低参与性［4］［5］。对于城市弱势群体而言，他们更多关注的是自身的生活问题而不是政治，加之弱势群体往往缺乏话语权，他们的意见也就不会被采纳，即使参与政策制定也是流于形式。最后表现为心理上的脆弱性［6］［7］。城市弱势群体由于经济上的低收入、政治上的低参与，加上自身人力资本偏低，基本无法依靠自身努力改变现状，长此以往就容易形成心理上的挫败感、相对剥夺感。

二、城市公共性与城市弱势群体

美国世界观察研究所在2007年公布的世界状况报告中提出，满足城市贫困人口的需要是21世纪各国最艰巨的挑战。可见关注城市弱势群体问题仍然是城市化进程中要处理的核心问题。而弱势群体问题的核心又是一个公共性问题。城市公共性首先就具有“公平”的释义，而关系到城市稳定和社会安全的公平问题在中国城市化进程中往往被忽视。克利夫·柯布指出，中国城市发展正转向商业城市的方向，这种商业化导向忽视了城市化过程中的许多重大问题，如公平问题、生态问题。其次城市公共性从公共品的角度来讲又具有特殊性，它是城市公共需求与基于需求而形成的公共品供给体系共同组成的网络。从这个角度讲，城市公共性理应照顾弱势群体的公共需求，特别是基本生活需求。

城市公共性具有公平公正的内涵。公共性从不同学科角度可以有不同的内涵，而对于城市管理而言，我们主要谈及的是政府公共性或者行政公共性。实现社会公平公正、履行社会公共职能乃是所有政府公共性应有的实质内容。政府公共性倾向于把“公共性”作为公共管理活动的最终价值观，在伦理价值层面体现为政府活动的公平与正义，在公共权力上体现为政府活动的合法性，在政府运作过程中体现为公开与参与，在利益取向上体现为公共利益导向，在理念表达上体现为支持公民社会及其舆论监督［8］。总得说来，公共性是由公正、公平、公开、平等、自由、民主、责任构成的一个价值体系。从这个意义上讲，城市公共性意味着一种共享性而非排他性，平等性而非差异性。然而城市弱势群体，之所以被称为弱势，就在于该群体往往被排斥于城市生活之外，无法公平享用城市公共服务(医疗、教育、住房等)，在政治权利、经济收入、生活质量上均处于劣势。正是这种非公正性，使得弱势群体易引发城市社会矛盾，危害到城市的稳定和安全。因此，关注城市弱势群体的公平公正问题，是缓解贫富差距的重要杠杆，有利于良性社会结构的形成［9］，是城市管理的题中之义。

从城市公共品的角度来讲，城市公共性又具有特殊性。城市是由构成经济、社会发展的资源要素(劳动力、资本、技术、信息、企业、机构、居民)的聚集和集中而形成。当这种聚集集中达到一定的规模就产生了城市公共品的需求，相应为了满足这种需求就会形成公共品供给。这种公共品需求与公共品供给体系所组成的“网络”赋予了城市“公共性”的基本特征。可见，城市公共性的特殊性源于城市化过程所产生的公共品需求和因此而形成的公共品供给。这种公共性区别于全国范围内的公共性，同时也区别于农村地区的公共性，它的实现(公共产品的提供)具有强大的正外部性和效率性。既然城市的基本特征是“城市公共性”，那么城市的建设与管理就应当适应城市公共性，城市管理就应该是城市公共品体系的管理。从政府职能的阐释来看，提供公共服务(物品)已经被包括在城市政府的职能范围内，它的地位应该优于城市经济发展。这就要求城市政府应以城市居民的公共需求作为其公共品供给的依据，根据城市公共品供给能力作为其城市扩张的边界。从这个意义上讲，城市弱势群体的需求作为城市公共品需求(包括制度需求)的构成部分，不应被排斥或忽略。在城市化进程中，许多城市(尤其是新兴城镇)盲目扩张，把农村居民吸纳到城镇体系中来，却忽略了自身的公共品供给能力，无法满足“新生”城市居民的公共需求，或者把部分群体主观排斥在既有公共品体系之外，这也是部分弱势群体形成的根源。这样看来，城市特殊的公共性也要求城市管理关注城市弱势群体，关注他们的公共需求。

总之，无论是从公共性的公平、公正内涵还是从城市公共性管理的要求来看，城市弱势群体都是城市管理理应关注的对象，这必将是决定城市科学发展的关键。一个注重社会公平、公正的发展模式虽然在速度上不及内部张力巨大的发展模式(片面追求城市经济发展，社会矛盾加剧、贫富差距过大，失业率过高、生态破坏严重［10］)，但是其内耗小、合力大，具有高度协调性和稳定性。

三、城市弱势群体的“公共性”管理偏离

如前所述，城市弱势群体具有经济上的低收入性、政治上的低参与性以及心理上的脆弱性特征。公共性要求城市管理者对于这一群体给予高度的关注。然而从现实状况来看，城市公共性处于缺失或者偏离状态，在住房保障、教育制度和就业政策方面体现得十分明显。

(一)住房保障的公共性偏离

随着中国福利分房制度的终结，住房就走向了商品化。住房商品化一方面改变了居民的住房质量，另一方面却导致了城市弱势群体的住房问题成了突出的社会问题。为了解决这一问题，各地政府纷纷建立“以经济适用房、廉租房为主要形式”的城市住房保障制度。然而这一制度并没有达到维护社会稳定和公平的效果。一方面是因为制度本身存在问题，另一方面则因政府公共投入不足。

就其制度本身而言，经济适用房政策受到广泛质疑，这主要源于其保障性缺失［11］。经济适用房是政府为了解决中低收入群体的住房问题而建造的具有保障性质的政策房。但是，政府对中低收入者的界定往往存在着巨大的困难，如收入的不透明、信用制度的缺失、监督不力等。资源获得及其价格的双轨制，又不可避免出现权力寻租的行为。供需矛盾突出使得经济适用房根本无法满足政策对象的需求。地方政府在利益驱使下，使政策结果偏离了“经济适用”的本义。此外，经济适用房是一种准商品房，其暗含了政府的一种错误价值取向——鼓励“人人用房产”，而不是“人人有房住”。这在当前中国是无法实现的，这样的政策其结果只会导致出现富人套购或者投资的问题，导致更大的贫富差距，而违背制度的初衷。

就其公共投入而言，我们可以发现无论是经济适用房还是廉租房，国家的公共投入都少得可怜。这是偏离公共性，也即公共品供需失衡的突出表现。这源于在较长的一个时期，政府对于自身定位及发展目标存在错误取向。首先，公共投入的优先顺序被颠倒，一方面基本民生的公共投入比重非常小(住房就是其中之一)，另一方面不合理的投入比重过大，如形象工程;其次，推行住房商品化而忽视了保障性住房的投入，廉租房主要是针对城市低保对象而提供的住房保障，而城市弱势群体的范围要远大于低保对象的范围。现实状况是许多城市的公共住房投入还不足以满足城市低保对象的需求，就更不用说是范围更大的弱势群体。近年来国家开始着重强调保障性住房的建设，这从某种程度上反映了政府对过去政策的反思与纠正，体现了其公共意识的觉醒。

(二)教育制度的非公平性

新中国成立后，中国教育制度总体上经历了从大众化教育模式向精英化模式转变再回归大众化教育模式的过程。1949年—1978年，政策导向是促进教育机会均等化，采取大众化的教育模式。在这一制度背景下，教育机会的获得是公平的，家庭的社会资本、文化资本以及经济资本对受教育机会获得的影响非常小。而从1978年开始，随着计划经济体制向市场体制的转变，教育模式也开始由大众教育模式向精英化教育模式转变。在这一制度背景下，家庭背景对受教育机会获得的影响力迅速提高(从80年代的9.9%增到90年代的17.9%)。而家庭背景(社会资本、文化资本、经济资本)在城市居民和农村居民，城市富人群体和城市弱势群体之间存在巨大的差异，这个差异必然导致的结果就是教育不平等。对于城市弱势群体构成之一的农民工，他们的子女就很难享受城市居民同等的受教育机会和教育质量，一方面他们主要就读于民办的农民工子弟学校，而这些学校的教学资源和教育水平却远远不及公办学校;另一方面作为流动人口，他们的最大特点是随着城市化的进程每隔一段时间内向城市四周外移一步［12］，而流动人口子女学校往往不具备这种迁移性，直接的结果就是农民工子女“无校可读”。2008年我国全面免费义务教育的基本实现表明，中央政府开始意识到保障公平的教育是政府的责任。我们可以把它看作中国教育理念的一次重大转变，或者一种大众化教育模式的回归。义务教育免费对于城市弱势群体来说无疑是一件好事，但是城市典型的择校、乱收费现象依然是广泛存在(这与重点中学制度有莫大的关联，重点学校和非重点学校在学生声望、师资配置、基础设施、经费来源等各方面都存在明显差异)，而家庭背景在这背后起着至关重要的作用，所以对于低收入群体而言仍然是“上学难、上学贵”。此外，许多城市还缺乏专门针对弱势群体(特别是其中的残疾人)开办的学校，这就相当于剥夺了这类人群的受教育权。

(三)就业政策的公共性缺失

就业是影响城市弱势群体的最直接因素。城市弱势群体之所以成为弱势往往就是因为下岗失业或者缺乏工作能力(老人、残疾人)。这涉及人力资本的问题。人力资本是指蕴含于人体之中的各种生产知识与技能的存量总和。对于弱势群体而言，普遍表现为人力资本缺乏。如前所述，在城市化进程中，形成了一大批政策性农转非人群(被动城市化中的失地农民)，他们虽然完成了身份的市民化，但是由于他们的劳动技能普遍偏低，进入城市后往往生活无着落，沦为弱势群体。显然，人力资本的提升是改变弱势群体生存状况的重要途径，也是这部分群体的共同需求，政府理应在这方面加大投入。然而现实是，政府往往片面地追求城市发展，以经营城市为目的，以“土地换户口”，把城郊农民吸引到城市体制中来，但却忽视了这部分人群如何融入城市生活的问题。政府或者没有意识到这部分人群对人力资本提升的公共需求，或者意识到这一公共需求而没有能力去提供，表现为就业指导政策、技能培训政策的缺失。忽略公共需求的就业政策不可能是具有公共性的政策。

(四)快速城市化引致公共品供需失衡

无论是上面提到的住房、教育、就业等方面的公共性偏离还是本文未探讨的医疗问题等，其实质都是公共品供给能力与公共需求之间的不协调。城市的公共性要求根据城市公共品供给能力设定城市建设和管理的边界。如果城市的公共品供给无法满足城市弱势群体的最低生活保障，无法满足弱势群体的基本公共服务，那么城市的发展就会伴随着巨大社会矛盾，就会伴生大量的城市病。中国的城镇化率已经超过50%，在这可喜的数字后面隐藏的问题是:许多城市的基本社会保障制度、基本公共服务还不健全，无法满足“新兴市民”(很难融入城市生活的农转非人群)的公共需求。这与城市化的过程有关。城市化有两种路径:一是就地城市化(撤乡并镇);二是城市的外部延伸。就地城市化的困境在于:新兴城市由于本身经济发展比较落后，财政收入较少，基础设施往往无法满足大量农转非群体的需求，基本生活保障制度乏力。因为“就地城市化”形成的弱势群体在数量上往往比城市的外部延伸更多。而对于城市的外部延伸来说，城市政府应该是具有满足新生市民公共需求的能力，其关键在于是否愿意为其投入，然而城市政府往往只关心“土地财政”，而非公共需求，导致供需脱节，表现为一定程度的公共性缺失。

四、实现城市公共性保障弱势群体

城市的稳定与安全、城市的和谐与发展其关键在于如何处理好城市弱势群体的问题。城市弱势群体“弱势”的直接原因在于城市住房保障、就业政策、教育制度等关系居民基本生活的公共服务的非公平性，其实质是城市管理上的“公共性”偏离。这就要求以城市公共性的回归或实现来保障城市弱势群体的基本生活，需要从公平性建设和公共品体系构建两个方面入手。

(一)以公共意识的培育促进制度的公平性建设

公共性的偏离一方面表现为制度的非公平性，城市弱势群体的生活困难是制度的非公平性结果的直接体现。如前所述住房保障制度中的经济适用房不仅没有解决中低收入家庭的住房问题反而导致了更加的不公平。鉴于此，政府可以考虑终止经济适用房制度，把这部分投入用于廉租房建设，提高廉租房的覆盖范围，让除了低保对象之外的弱势群体也能获得政策上的福利。再如，教育方面的重点中学制度也是非公平的体现。重点中学与非重点中学在教育资源的分配上存在巨大的差异，这一差异使得不具有家庭背景的弱势群体无法获得公平的教育机会和教育质量，然而这些又直接影响到将来就业上的差异(有家庭背景优势的人更有可能获得优质中等教育资源，并更有可能获得高等教育机会，进而获得较高的职业地位［13］)。这样一来弱势群体始终无法摆脱弱势的行列。因此对于这种非公正、公平的教育制度，其存在的必要性也就值得政府重新审视。

制度的非公平性之所以存在，除了与制度本身的合理性有关，还与政府公共意识有着重大关联。把经营城市看得比公共利益更为重要，主观排斥城市中的弱势群体，以领导人意志作为城市管理的法则等行为都是城市管理缺乏公共意识的表现。公共意识的缺乏容易产生制度上的不公平。政府的公共意识关系到制度的目的与质量优劣，城市居民的公共意识关系到公共监督能否形成并发挥作用。只有通过公共意识的培育，促进公共监督机制的构建，提高弱势群体利益表达能力，才能促使政府以公共利益作为政策制定的准绳，才能促进制度的公平性建设。

(二)依据弱势群体的公共需求构建公共品供给体系

公共性偏离另一方面表现为偏离公共需求的公共品供给，有需求而没有供给是明显的政府“缺位”行为。长期的以经济建设为中心，使许多地方政府只注重城市的经济发展而忽视公共需求，不仅基本公共设施(供水、供暖等)不健全而且还存在“专供”、“不供”等现象。城市中的弱势群体常常居住在一些破旧的“城中村”地带，他们的住房保障、公共空间、公共供水、公共供暖成为城市公共品体系的盲点。又比如，在城市化过程中从农村转移到城市的居民，其人力资本提升需求也因政府的缺位而无法满足。再如，农民工子女的教育问题。专门的农民工子女学校依然处于供不应求的状态，而且此类学校在教育资源获得上也极其困难。针对残疾人群体的学校教育、技能培训以及特殊的就业渠道也几乎是空白。所以，保障城市弱势群体的生活，就应该从上述关系生活的基本公共设施需求、关系就业的教育水平、人力资本提升需求出发来完善城市的公共品供给体系。一方面，城市政府应加大公共投入，把政府公共支出真正用到改善弱势群体生活条件上。另一方面，完善供给体系，虽然强调政府在公共品供给中的主导作用，但并不排除更加效率的方式，因此可以鼓励并支持非营利组织在其中发挥重要的作用，形成多元化的供给体系。

(三)把弱势群体的基本生活保障作为城市发展的能力边界

在城市公共品供给体系中，供给能力最低的公共品应当是城市发展的能力边界，若突破这一边界，就会表现为“城市病”爆发。弱势群体的基本生活保障能力理应是城市发展的边界。弱势群体的基本生活保障是关乎城市居民生活的底线问题，若连这一底线都无法维持，那么无论城市的规模再大也只能是病态的城市。所以，不能片面地追求城市的规模扩张，而应根据城市公共品供给满足弱势群体基本生活保障的能力来决定发展速度和发展规模。所以城市发展的关键是加强能力边界的管理，提高弱势群体最低生活保障需求的供给能力，基于供给能力的扩张，那些因城市化而失去土地的农民也就不至于演化为“三无”人群，就更容易融入城市的生活，进而不至于演化为新的弱势群体。这就需要财政投入的倾斜，需要制度化的管理方式，需要改变随意性的救助行为，切实把解决弱势群体的基本生活问题作为城市建设的首要任务。

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