农民工市民化的路径探析

史 越

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

近年来，中国城镇化水平稳步提高。2011年中国城镇化率达到51.27%［1］，实现了中国社会结构的历史性转变。根据国务院发展研究中心课题组预测，中国的城镇化仍会以较快的速度推进，到2020年中国城镇化率将达56%左右。有别于传统的城镇化理念，中国的城镇化发展以新型城镇化战略为主，注重的不单是人口非农化，更是强调以人为本，是人的思想观念、生产及生活方式不断提高和升级的过程。在此过程中，农民工市民化问题凸显了出来。国务院发展研究中心副主任韩俊在一次关于城镇化的演讲中表示，中国城镇化水平的提高，很大程度上来源于农民工进城就业。国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成也曾表示，中国的城镇化战略就是从农业转移人口也就是农民工市民化，实现城市常住人口基本公共服务均等化［2］。也就是说，农民工市民化是新型城镇化发展的重要内容和重要任务。然而，由于城乡二元制度的障碍，虽有过半数农民工想当市民，且在城镇打工的农民工成功实现了职业转变(非农化)，但却无法实现身份的转变(市民化)。为此，如何让农民工成为真正的“城市市民”，探究与新型城镇化步伐相吻合的农民工市民化路径，既是一个理论问题，也是一个现实问题。

一、农民工市民化的内涵

所谓农民工市民化，从狭义的角度来看，主要是指农民工获得作为城市居民的合法身份和权利的过程，如在城市的居住权、劳动就业权、选举权、受教育权、社会保障和福利享有权等，其核心是农民工获得所在城镇的城市户口及相应的权利。从广义的角度来看，农民工市民化则是指在中国工业化、城镇化和现代化建设过程中，农民工在身份、地位、权利、观念、素质以及生产、生活方式等各个方面全面向城市市民转化的过程，也就是农民工完全融入城镇，实现与城镇一体化的过程［3］。

本文对农民工市民化的研究选择了广义的概念，具体而言，农民工市民化的内涵并不是简单的城乡人口结构的转化，除了将职业从农业生产转向非农产业，还应该包括四个层面的涵义:一是社会身份的转变、基本权利的保障与公共产品的享受;二是自身素质的进一步提高和市民化;三是生活方式和生活质量的市民化。

二、农民工市民化过程中的障碍

(一)制度层面的障碍

如果说制度是江河之床，农民工市民化如奔腾不息的河水，那么城镇化则如水上之舟，农民工市民化的洪流依托制度这一河床将城镇化之舟送达彼岸。为此，制度对农民工市民化的影响是直观的，不可忽视的。这里的制度主要包括户籍制度，以及与户籍制度相联系的就业、教育、养老、医疗、住房等多项制度。

以户籍制度为基础的城乡壁垒，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的身份。我国的户籍制度是“国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。”［4］英国社会学家马歇尔认为，公民是一个主权国家或民族国家普通的成员，要享受与其他人同等权利和待遇［5］。而中国的户籍制度作为一种社会控制方式，在实际生活中却成为了农民工在城市工作和生活，但不能享受市民权利和待遇的根源。虽然目前中国城镇化率已达到52.6%，但城镇户籍人口占总人口的比例却只有35.3%，大量农民工实现了地域转移，但还没实现身份和地位的转变。在城市打工的农民工，缺少的不仅是一纸户口，更主要的是未能享受粘附于城市户口上的各种基本权益。

在改革开放后城镇化快速发展的过程中，就业制度表现出明显的城乡差异，二元户籍制度对农民工在城市中的就业起着直接的歧视作用。自1994年以来，一些城市陆续制定对外来人口就业的行业、工种限制办法，为农民进城就业设置了人为的障碍，从而使城市人口在许多领域继续享有垄断的或优先的就业特权［6］。国家注重对城镇待业人员安排就业机会和岗位培训，却不负责农民的培训和就业问题。进城务工的农民只能从事一些低水平、保障低、待遇差的工作，同时也无法同体制内的职工一样享受养老、医疗、就业保险，导致“同工不同时，同工不同酬，同工不同种”的现象。

城乡分割的户籍制度也导致了城乡二元的社会保障制度。农民工离开土地进入城镇生活，却成为夹在农村和城镇之间的边缘人。费孝通认为，在中国乡土社会中，“土”是农民的命根，身为农村居民，农村社会保障中最重要的方式是土地保障。然而农民工“离土又离乡”，一方面已经不能依靠土地获得最基本的生活保障，另一方面他们在工伤、医疗、养老、失业等保险的参保率上，远远低于城镇居民。这种两难的身份使他们本应享有的社会保障变成了没有社会保障，且短期内难以得到有效的解决。

由于户籍制度的载体作用，农民工子女受教育权力也受到了限制。根据教育部2012年9月公布的数据，农民工随迁子女中达到接受义务教育年龄的超过1260 万。但“长期的城乡二元制结构所形成的壁垒，即现行户籍制度与人口流动需求不相适应，导致了农民工子女就地接受教育需要支付高昂的费用”［7］。比如，很多城市公办中小学一般不接受户口在外地的农民工子女上学。农民工子女即便可以进入公办学校，也需要比当地城市学生额外缴纳多项费用。这无形之中挫伤了农民向城镇转移的积极性。

不完整的城镇住房保障制度并没有很好地覆盖到农民工的权益。无论是经济适用房、还是廉租房，都没有对农民工开放。由于农民工属于低收入群体，只能挤居在城市中条件差、距离远、租金低的出租屋。住房狭小、道路拥挤、环境脏乱等都是常见的问题。由于被排斥在城镇住房保障体制之外，农民工的生活质量受到严重影响，同时他们市民化的脚步也受到了阻碍。

(二)社会环境带来的障碍

这里所说的社会环境，包含了两个层面:一是个体在制度环境中所获得的资源，二是个体在文化环境中所处的社会关系网。这些环境因素对农民工来说，有着非常重要的意义，对农民工市民化过程也起着非常重要的作用。

首先，在城市社会现存的制度框架内，农民工可以获得的资源非常薄弱。地方政府一方面需要大批农民工作为廉价的劳动力，以促进城市社会的经济发展，但另一方面考虑城市规划建设中的现有容量，在城市住房、供水、供电、供气、交通、医疗、教育等基础设施的建设中，若要保障农民工在这些基本公共产品(服务)的供给上享受到与城市市民同等的待遇，供需紧张的矛盾会进一步激化。因此，政府往往会牺牲农民工的长远利益而保全市民的既得利益，采取“经济接纳、社会拒入”［8］。同时，绝大数农民工在非正规部门或正规部门的非正规岗位就业，主要干的是脏、累、苦、险、收入低的工作。许多企业不但延长农民工的劳动时长，最大限度地压低劳动报酬，还拒绝为他们提供住房、劳动保护、医疗、工伤等社会福利和保障。如果农民工实现市民化，就意味着企业无法继续最大限度地节约成本，这是企业不期望和不支持的。此外，在各项合法权益经常受到侵害的情况下，农民工却由于制度的安排和户口的差异，无法通过有效的政治参与来表达自己的利益诉求。

其次，社会中的种种迹象和现实表明，城市市民对农民工存在一些固有的看法和观念。部分市民提起农民工，就认为这是个素质低、卫生差的群体，甚至不愿意与他们有任何接触，于是就在不同程度上对农民工表现出冷漠、排斥的现象。在现实生活中，这些根深蒂固的社会观念使一些人戴上了有色眼镜，形成了农民工与城市市民的沟通障碍，迫使他们局限于以血缘、地缘为基础的关系网络中，与城市社会缺乏有效互动。

三、农民工市民化的路径分析

(一)构建有利于市民化的制度框架

制度化是社会结构形成与维持的最重要的环节［9］。农民工市民化是伴随着一系列制度改革的系统的过程，所以制度因素的障碍是其核心难题。必须对制度进行改革和创新，才能推动农民工市民化的健康发展。

1.以户籍制度改革为突破口

户籍制度是中国社会管理过程中的一种特殊制度，其特殊之处在于公共服务和社会福利体系与相应的户籍绑在一起，共同形成了城镇人口群体的特殊利益，对农民工有很大的限制作用。城乡二元户籍制度成了制约农民工市民化的首要制度原因，正如陆学艺强调农民工问题要从“根”上治理［10］，所谓的“根”就是指户籍制度。也就是说，要让农民工市民化，首先要让他们在城里落户，享受到与城镇居民一样的社会福利待遇和生活保障，实现农民工身份的真正转换。国家政府应采取循序渐进的方式，在保留户籍制度的基础上，逐渐淡化户口的作用，降低农民工将户口迁入城镇的门槛。一方面，要加快中小城市(镇)本地农民工落户的步伐，尽快取消户籍差别，在农民工自愿的基础上，为了使其能够享有与城镇市民同等的待遇，提供城乡一体化的户籍管理制度。另一方面，逐步放宽大城市和特大城市的户口准入条件，实现有条件的市民化。允许具备一定条件的农民工自由选择进入城市就业和生活，对暂不具备条件落户的农民工实行居住证管理制度。这里之所以说要实行居住证制度，最终目的是将农民工获取基本公共服务的资格与户籍相分离，持有居住证的人员可以享受到与本地城镇居民同等的公共服务，如医疗、教育、供水、供电、供气等公共产品。尽管不能无条件地放宽户籍管理制度，但是可适当地放开户口迁入的管制。因此，户籍制度创新要解决的不是让不让乡村人口进入大中城市的问题，而是让什么样的乡村人口落户大中城市的问题［11］。

2.完善适应农民工需要的相关配套制度的改革

制度改革的重点不单单是户籍改革本身，还包括那些可以降低户籍制度重要性的福利制度改革，只有这种改革才能把户籍变成像其他国家那样纯粹的人口登记制度［12］。改革现行就业制度，在鼓励农民工进入中小城镇就业和落户的同时，降低大城市和特大城市的行业准入门槛，将农民工纳入国家统一的就业政策安排中;加快建立农民工社会保障制度，与城镇职工享受到同等的医疗补助、薪酬待遇、失业保险等福利，同时完善养老保险在城乡之间的转移接续，使农民工病有所医，老有所养;改革教育制度，解决就学中的户籍限制，将暂居城市的农民工子女，纳入与社会统一的国民教育体系，实行同等入学条件，取消所谓的“赞助费”，并设立相关的农民工子女奖助学金，间接减少农民工城市生活成本;改革住房保障制度，着力解决外来务工人员的居住问题，针对无力购买商品房、经济适用房的农民工，鼓励企业、社会组织等与政府合作建立公租房，以略低于市场价格定租，配备健全的供水、供电、供气、医疗、教育、社区管理等基础设施和公共产品。

(二)营造适宜农民工市民化的文化环境

首先要引导并组织农民工全面提高自身素质。所谓“授人以鱼，不如授人以渔”，为农民工提供同等的市民待遇固然重要，从农民工最盼望、最具体、最直接的需求出发，帮助他们提高自身能力更为重要。以开展职业技能培训，提高就业能力和文化技能;开展普法教育活动，学会利用法律渠道维护自身权益;开展市民道德宣传，增强农民工的城市社会主体意识，积极融入城市社会生活。

其次是要引导和教育原有市民消除歧视观念。通过坚持不懈地宣传和教育，引导市民认识到农民工对城市建设的巨大贡献，农民工市民化对城镇化、工业化的重要意义;开展各种加强市民和农民工相互联系的活动，培育市民和农民工之间的亲密感和认同感，逐步消除意识形态上的城乡差异。

(三)发挥社会各层面的联动作用

农民工市民化是一个耗时长、成本高的社会工程，不能单靠政府一己之力，要求企业、社会组织等多方共同协作。首先要厘清各级政府职能，以制度作为起点，引导农民工市民化顺应我国城市社会发展规律;其次，建立健全市场机制，借助企业的作用，协助政府对农民工进行管理和提供服务，分担农民工市民化成本;同时，发挥工会、青年团体、妇女、社区等社会组织的作用，以优质的服务和完善的设施，增强农民工的社会成员意识，丰富精神生活。以各方力量维护农民工权益，树立人本观念，促进农民工与城镇居民共享优质服务，实现真正意义上的市民化。

［1］联合早报.《2012 中国中小城市绿皮书》:中国城镇化率已超过50%［EB/OL］.［2013－02－18］.Http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages6/cnpol120917a.shtml.

［2］肖金成.让城市群承载城镇化［J］.中国投资，2013(01).

［3］简新华，黄锟.中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究［M］.北京:人民出版社，2008:24.

［4］陆益龙.超越户口:解决中国户籍制度［M］.北京:中国社会科学出版社，2004:1.

［5］T.H.马歇尔.公民身份与社会阶级［M］.南京:江苏人民出版社，2007.

［6］李培林.农民工:中国进城农民工的经济社会分析［M］.北京:社会科学出版社，2003:163.

［7］王清志.浅探进城农民工子女教育问题及对策［J］.中国农村教育，2009(07－08):17－18.

［8］熊贵彬.国家权力与社会结构视野下的农民工市民化［M］.北京:中国社会出版社，2009:41.

［9］Peter M·Blau.Structural Contexts of Opportunities［M］.Chicago:The University of Chicago Press，1994:1－20.

［10］陆学艺.解决农民工问题要从根上治理［J］.领导决策信息，2003(28):25.

［11］叶裕民.中国城市化之路:经济支持与制度创新［M］.北京:商务印书馆，2005:153.

［12］世界银行和国务院发展研究中心联合课题组.2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的社会［M］.北京:中国财政经济出版社，2012:369.