社区建设与中国社会工作发展

2013-04-10方萍

社会工作 2013年4期

方萍

社区建设与中国社会工作发展

方萍

二十世纪八十年代我国启动的市场经济体制改革引起整个基层社会管理格局从单位制向社区制的巨大转变。专业社会工作因被认为能改善与提升社区工作成效、实现社会治理格局优化与促进公共服务体系完善而得到大力推广。本文通过对社区建设浪潮中，设置社会工作岗位的误区与目前基层社会管理混乱的现状分析，阐明社会工作在我国社区工作中得到运用的可行性，并就社区工作的体系重构与内容优化提出建议。

社区建设三位一体专职社区工作者社会工作

一、现实背景与存在问题

始于二十世纪八十年代的市场经济体制改革深刻改变了整个中国的经济发展方式和社会阶层结构，也触发了政治与行政体制层面相应的调整（岳经纶，2009）。“单位制”解体后,街道和居委会从计划经济年代“拾遗补缺”的角色转变为承担基层社会管理与公共服务的重要载体（陆风，1989）。作为行政管辖单元的社区成为国家力量与社会力量对接的重要层面，它是公民生活幸福感的指示器，又是基层民主的历练场，因此如何通过它实现社会治理格局的优化、公共服务供给体系的完善和社会的稳定与发展，引起越来越多人的关注。

新世纪伊始，由兴办社区服务发展而来的社区建设运动轰轰烈烈展开。随后，作为社会体制改革重要部分的社会工作人才队伍建设事业也得到快速发展。为巩固与革新基层管理力量，给居民提供更优质的服务，部分城市采取了统一考试、优先录用社会工作专业毕业的大学生进入社区居委会工作的做法。例如，在广东省珠海市，他们被称为“专职社区工作者”，民政部门希望他们在基层接受锻炼，能够运用所学专业知识，进一步提升社区建设水平，在化解社会矛盾、促进社会参与、培育民主与理性的公民品格等方面发挥作用；对于在职的社区工作者，也鼓励他们参加助理社会工作师、社会工作师的专业资格考试，并适时为他们开展专业社会工作方法的培训，似乎希望借助专业社会工作来优化基层社会管理服务。

2009年以来，珠海市积极响应广东省关于加强社会建设的政策号召，大力推动社会管理体制改革，其中社区管理体制改革因直接关系到民生福祉而备受关注。香洲区在总结提炼各社区的探索经验后大力推广“三位一体”社区工作格局，即将居委会原有工作分为党务（基层党建）、政务（行政事务）、居务（居民服务）三个部分，由居委会原有工作人员自我分工与协调，试图在体制框架不变的基础上将社区冗繁的工作梳理清楚，明确到人。理想状态下，社会工作专业毕业的大学生在社区居务工作岗位上是大有作为的，因为直接服务于人的工作内容与其专业学习密切相关。但实际上，愿意留在居委会工作的社会工作专业毕业的大学生非常少。笔者认为原因主要有如下几点：

（一）高校社会工作教育没有与本土实践紧密结合。目前我国社会工作专业的大学生接受的教育内容几乎是全盘照搬西方国家的学科体系而来，但西方国家服务区域意义上的社区与我国行政区划意义的社区在功能与组织架构上的差别导致很多学生在实践中感到无从下手。在讲授社会工作的社区工作方法时，很多高校不是只字不提我国社区运作的实际而空讲理论、模式与技巧，就是将当前居委会的全部工作和盘托出，认为这就是中国的“社区工作”，相关的教材也成为不折不扣的“居委会工作入门手册”而全无专业色彩（王玉兰、唐忠新，2009）。难以让刚入职的社工无法为自己进行专业定位。

（二）过多行政事务挤压居务工作空间。目前的城市社区居委会本质上就是政府行政管理的神经末梢，行政事务繁多、突发性强，且考核严格。相对而言，弹性较大、标准模糊的居务工作很容易被忽略。在没有人、财、物输入和制度、政策保障的前提下，“三位一体”无法落到实处，实际还是“一锅粥”。6～8名居委会工作人员中至多有1～2人能拿出部分时间过问居务，且成效决定于个人的奉献精神、工作态度和社会阅历。

（三）工作人员素质不高，督导不力。多数居委会工作人员的素质与能力有限，在传统的工作要求下，更加谙熟的是如何“忽悠”完成行政事务。对潜藏于社区工作中、刚被提上日程的居务工作，所谓“居务工作人员”即使有能力处理问题，也很少能开展系统的督导工作，即缺乏系统、科学的人员培养机制，造成刚入职的社工不知道谁能帮助自己更好地实现专业定位。

（四）居务工作考核激励制度不完善。处理居民投诉及纠纷、帮助困难群体走出困境等居务工作需要耗费更多的时间与精力，对理论总结与实际操作探索的要求更高，然而目前居委会的工作待遇和福利相对低微，且暂时无法实现制度化的绩效考核方式，激励机制缺乏可能。这导致刚入职的社工没有信心与动力去实践自己的专业定位。

在社区居委会大力弘扬“社工”概念、强化专业社会工作知识培训的做法，体现出在社会建设的时代背景下，政府试图为基层工作输入新鲜血液、提升管理服务水平以回应居民需求的努力，却因“生搬硬套”引起“水土不服”的不良后果。源自西方的社会工作知识体系没有成功实现本土化，导致“专职社区工作者”实际上变成“专门在社区居委会工作的人员”而非“运用社会工作方法开展工作的人员”。笔者曾担任过珠海市城市职业技术学院社工系学生在社区实习的校外指导老师时发现，学生普遍表示出强烈困惑与不适应，失望过后便是消极懈怠。因为在他们看来，“居委会工作不专业，不是我能学有所用的地方”；对亟需帮助的社区居民，他们有激情与同情心，却不知社区有哪些资源、如何灵活调动这些资源来解决问题。这种强烈的专业认同危机导致社区建设事业人才紧缺，更可能致使学生质疑自己专业能力，对现实产生失落感，甚至可能生出偏激心态；而老一辈的社区工作人员认为这些大学生“不虚心，不能够踏实做事”，居民则认为他们“只能说，不能做，还净摆架子”。社区工作氛围因此受到很大影响。

让社会工作专业毕业的大学生走上“专职社区工作者”的岗位，使其有热情、有能力、有资源、有决心地将专业知识灵活运用于社区各项工作，为我国基层社会管理贡献力量，除了解决基层工作的福利待遇问题外，更重要的是使他们能够敏锐地寻找到理论与实际相结合、学以致用、变通创新的空间，从而看到个人社会价值的彰显与职业发展的前景。而这些又以清晰认识我国基层社会发展现状为前提。

二、基层社会发展现状及分析思考

建国后，我国采用单位组织形式以达到快速恢复生产、巩固政治统治和社会管理的目的。单位成为执行国家政策、资源提取与分配、供给社会福利的一个个载体。“单位中国”到后期越来越显示出弊端（李猛、周飞舟、李康，1996），部门利益缠结加上沉重的社会负担使单位越来越像僵化、陈旧的机器，失去了发展活力，市场化的经济体制改革因而成为必然。这一变化对基层社会的公共管理与服务状况产生了深远影响：

（一）公共管理。街道办事处在改革开放初期仍处于“边角料”地位，只是配合区政府及其职能部门做些宣传、动员、辅助工作（徐邦友，2004），然而随着市场化改革进一步深入，行政体制的调整力度也逐步增大，许多行政事务和社会事务开始向街道转移。笔者曾供职的街道要承办的工作达到142项之多，这些事务再随之向所辖的14个社区下沉，并以考核对其进行约束。于是“条”与“块”在行政管理的最底层交汇，而部门之间的利益分割与居委会作为法定“居民自治组织”的无权状态在面对居民的具体诉求问题时显得杂乱而无力，由此引发的冲突也最为尖锐。在社区居委会这一层面要承担安全生产、环境整治、综治维稳、计划生育等大量管理工作，而城管、工商、公安、质检、环保等职能部门时常以“属地管理”为由敷衍塞责，导致居委会有责无权，开展管理工作通常需要通过熟人关系或好言相劝才能进行，结果是劳民伤财又不能从根源解决问题，管得累，效果差，居民怨声载道。

（二）公共服务。企业改制后，大量原先由单位承担的公共服务只能寻找市场化或社会化的出口（孙晓莉，2007），但大量的基本公共服务仍需公共部门提供。随着社会发展水平不断提高、公共服务体系逐步完善，民政局、残联、妇联、工会、团委、老龄委、关工委等部门开展的服务项目也越来越多、越来越细。由于无法实现“职责同构”，其工作要求传达到街道层面，在社会服务团体不发达的情况下，仍然只能依靠社区工作人员具体落实。据笔者了解，很多社区光是服务工作就有20多类，50多项；在直接服务之外，还要完成档案整理、文稿图片报送、总结汇报等附加任务。由于居委会在人员、物质、信息、时间等方面的限制，掌握服务对象信息的真实性、全面性与服务的有效性、针对性等都难以保障，明显无法落实的服务只能弄虚作假①例如街道办突击要求各居委会三天之内报送社区高龄老人、困难老人等情况统计数据和为他们开展活动、组建兴趣团体、发放“联系卡”的信息，迫使社区工作人员只能估算猜测、东拼西凑地忽悠了事。。社区工作人员自己也深感无奈：根本静不下心来踏踏实实地搞好一项服务。各部门心知肚明，甚至本身也只想搞些面子工程而非真心实意开展服务。于是社区的服务场所建了不少，服务标牌也挂了一大串，就是不见有多少服务对象前来。有限的资源在吹吹牛、拍拍照、摆摆造型中白白流失，而最需要帮助的弱势群体却得不到实惠。

可见，若这一“共”字形的行政体系架构得不到调整，社区居委会便难以回归“居民自治”的本性，而再壮观的社区建设也无法根治政治、社会体制改革无法适应经济体制变动的后遗症。名目繁多的“和谐社区”、“六好平安和谐社区”、“绿色社区”、“安全社区”、“幸福社区”等创建工程看似热闹，实际上只会塑造越来越多“政府喜欢的居委会”而非“居民信赖的居委会”。现阶段情况表明居委会有其存在的必要性，它上关国家稳定发展，下关人们幸福安乐；同时也预示着其过渡性质。这种局面必须逐步加以改变，否则基层社会的矛盾将会越积越深，于是，社会工作在社区也就有了用武之地。

三、社会工作在我国社区工作中的运用

回顾发达国家和地区的社会工作行业发展史，我们会发现其有着深厚的社会基础①限于篇幅，此处不作详述，参见吕大乐，2010，《凝聚力量——香港非政府机构发展轨迹》，香港：三联书店。，它的合法性根本源于对社会需要的主动回应（岳经纶、温卓毅，2012）。而我国社会工作的发展轨迹则是一个被政府“发现”的过程②近年来，随着党和政府对加强社会建设、创新社会管理必要性认识的逐步加深，鉴于社会工作在发达国家与地区较好地扮演了维护社会稳定、提高人民福祉的重要角色，这一职业在中国大陆得到政府的全力推动：2006年十六届六中全会提出要“建设宏大的社会工作人才队伍”；2010年《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》进一步指出，到2015年，社会工作人才总量要达到200万人，到2020年要达到300万人；2009年《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》提出要通过5-10年的努力，逐步使社会工作机构数量、规模、服务和管理水平适应社会需要。。当然，这并不意味着社会工作就完全不适用于我国。理论上，社会工作的三大实务领域之一——社区工作被认为是更宏观、更具政治性的分支（Farley O.W.,Smith L.L. and Boyle S.W.,2006），美国著名学者Brager和Harry(1987)认为社区工作是“个人、团体、组织参与到计划行动中，以影响社会问题的解决与社区福利的提升的一种互动方法，关注社会制度的丰富、发展与改变，它包含着计划（识别问题、分析原因与形成对策）和组织（发展必要的战略以影响行动）”。从中可以看出，社区工作关注的重点在于发动居民参与到社区问题的应对与服务的供给当中，其对消解矛盾冲突、维护社会稳定、提高居民生活质量有重要意义。社区工作模式包括地区发展、社会计划与社会行动三种，不仅涉及人的利益，更关心区域整体的协调发展，既需要实务操作，也应考虑规划设计。社会工作者在社区中是教育者、组织者、联结者与使能者的角色定位、重视发掘资源与提升社区居民福祉的职业理念值得我们学习借鉴；同时，个案工作、小组工作与社会行政等的价值观念与技巧方法等同样有极大的参考价值。回到我国实际，在暂时无法全面变革我国不合理的基层社会体系架构的前提下，在繁重的行政工作之外，笔者认为在当前我国城市社区管理较为混乱的现状中仍然有能够使社会工作者大放异彩的空间：

（一）在解决社区问题的过程中，培育居民的议事、组织与行动能力，塑造民主、参与、平等的公民意识。政府职能部门之间推诿、扯皮、工作不到位的现状导致城市社区中普遍存在着多种久拖不决的问题，如不文明饲养宠物、流动商贩占道经营、物业管理侵犯居民权益、家暴事件频繁发生、困难家庭生活难以为继等，在不便直接或不知道找哪个部门处理时，居民通常会先投诉或求助到居委会。社会工作者可以与当事人共同分析问题、寻找同盟与资源、策划解决方案。这不仅为解决同类问题探索出可行渠道，为确立制度化解决路径奠定基础，更在过程中培养了居民理性应对与解决问题的责任感，这也正是“地区发展模式”的核心所在；当居民面对严重的社会不公、合法权益受到严重侵害时，社会工作者可能会遭遇“群众上访”的难题，这又是“社会行动模式”在中国环境下慎用的表现。如何巧妙地“踩界而不越界”——利用群众压力迫使政府出面解决问题，而又不使自己陷入维稳压力——可谓是我国社区工作中最需要学习的技巧之一。

（二）在发展社区社会资本的过程中，鼓励居民主动参与，巩固增进和睦、团结的邻里意识。丰厚的社区社会资本源自良好的社区信任、规范建设与发达的关系网络（赵孟营、王思斌,2001）。社会工作者一方面要努力为社区链接各种社会资源，寻找能够互利共赢的社会力量；更要借助这样的机会，挖掘社区人才、培育社区兴趣团体，为居民制造沟通交流的机会，如在社区开发就业岗位、举办节日活动、选拔楼长、引入社会服务组织等，激发居民参与社区公共生活的积极性，提高居民对社区的认可度。此时，社会工作者是桥梁：他帮助从四面八方而来、失去乡土社会情感纽带的人们走到一起，共同营造家园的氛围与守望相助的情怀（徐琦等，2003）；社会工作者又是榜样：他必须愿意付出、乐于奉献，他首先站出来愿意为社区贡献力量，才能带动越来越多的人走出家门，融进社区大家庭。

（三）在完善社区功能的过程中，搭建交流对话平台，培养社会责任感与社区主人翁意识。随着人们生活水平的提高，人们对社区事务的知情权、参与权、表决权的要求也日益强烈。社会工作者要将这种现象看成是推动社区发展的机会，那种“一言堂”、依靠行政强制的工作作风越来越难以推行了。社区是居民的共同家园，因此在修建公共活动场所、增添娱乐设施、改造废旧区域等事务中，要充分征集居民意见、发动大家广泛参与。虽然这可能导致工作进展缓慢，但这种过程中的磨合正是增进居民社区责任感的良好契机，不仅能够最大程度减少工作完成后的阻挠与抱怨，更有助于发现有能力、有思想、有热情的社区领袖，在完善社区物理功能的同时，实现提升社区精神面貌的高层次目标。

值得一提的是，如何与政府及其相关职能部门打交道是我国社区工作中的一门必修课。人们形容居委会的工作状态是“上面千条线，下面一根针”，我们在看到各部门向社区交办的工作繁多而琐碎的同时，也应同样意识到这些“公权”也能成为服务居民的资源。如妇联向居委会拨付的服务单亲妈妈、困境儿童等的工作经费，可以交给社区义工队来完成；待义工队积累一定服务经验后，寻求专业服务组织的指导帮助，使该队伍走上专业机构的发展道路；再协助该机构向相关部门申请购买服务的经费，支持该组织发展壮大；而在计划生育、人口普查等工作中了解到的相关数据变更情况可提供给该机构，促进其及时改进服务策略。这样既能提高服务质量、激发社区活力，又能减轻居委会工作负担、培育壮大民间力量。因此，社会工作者全面了解社区居委会的职责范围对灵活运用这些资源是至关重要的。本质上，我国社区工作仍然要始终贯彻“助人自助”的理念，但具体方式如何设计，又要结合实际国情来思考。

四、我国社区工作的体系重构与内容优化

当前正值政府推动社会管理创新的关键时刻，探索如何更加有效地促进社区建设势在必行。而使社会工作贡献于这一事业的前提就是使其有发挥作用的空间，因此社区建设既要保持稳定又要进行一定程度的革新。原则有二：一是居务工作需独立出来，成为社会工作者的“用武之地”；二是居务工作需与居委会职责紧密结合，以便社会工作者运用相关行政资源，提高办事能力。

笔者认为，可以通过“横向整合、纵向提升”的方法来重构社区工作体系：一方面，对临近的3～4个社区进行合并，组建片区行政服务中心，以整合资源、提高效率，工作人员的职责就是提供行政服务，如办理低保、廉租房申请，发放求职登记卡、计划生育证明等；另一方面可学习美国，在原有居委会设“社区主任”岗（community director），根据需要公开招考一至两名社会工作者担任（谢芳，2004），实行合同雇佣制，其专项负责居务工作、处理由行政服务中心转介而来的疑难问题（如困难家庭、吸毒人员等）和协助妇联、残联、团委等部门在社区开展工作，职位薪金高于社会平均工资水平；再聘请居住于本社区的3-5位居民担任主任助理，助理可通过自主报名、公开竞选的方式产生，实行任职期，协助主任处理居务和配合片区行政服务中心收集、整理居民信息，按月发放工作津贴。社会工作者的管理服务工作可由区民政部门外包给社会工作者协会处理，社工对协会负责，而对社工的考评由协会评议、居民评议、主任助理评议、行政服务中心评议四方构成。协会负责定期举办社工培训、召开经验交流会、社工资质晋升评定与人员分配、调动等事务。这就在不对原社区工作架构进行大规模调整的基础上，将行政事务上收；又为社会工作腾出工作空间，且由于与主任助理的密切配合使其能够与行政信息保持畅通，不致陷入“被边缘化”的另一个极端，还能激发居民积极性，主动参与到社区事务中来；同时有利于实现社工流动与积累经验，在更高层次实现规模性的项目策划与资源连接。总之，就是要尽量实现专人专事，权责明确，且相互间关系协调。

而所谓“居务”工作，本质上就是从目前居委会的职责中过滤掉政务和为应付上级要求不得不做的“无用功”，离析出具有社会工作专业特质的那一部分，使它有自己的使命和内涵：

（一）了解社区存在的主要问题，畅通民意表达渠道，引导居民用理性的方式解决问题，并在过程中实现对居民社会责任感与公民意识的教育。例如老旧小区通常都存在漏水严重、偷盗事件多，楼栋破旧等弊端，社区工作者可以此为契机将居民组织起来，为解决共同的社区问题群策群力。

（二）协助组建业主委员会、监督委员会、社区规划委员会等居民自治性组织，在议题选择、会议召开、具体操办等方面帮助居民树立信心，学会以组织化的形式应对问题。如协调居民共商小区管理、社区发展规划、监督物业公司提供服务等，为居民参与公共事务拓展渠道。

（三）努力发掘社区居民骨干、义工资源和意见领袖、精英人物等，对其实行有效管理、服务与培训，并提升他们服务奉献的意愿与能力。如积极组织义工活动，充分尊重并倾听义工的想法、意愿，鼓励其主动参加到纠纷调解、会议组织、活动策划等社区事务中来，并设立义工津贴，让好人“不吃亏”。

（四）关注社区的个别困难对象，做好问题分析或服务转介工作；了解不同居民群体的需要，为其广泛链接资源，获取更好的发展机遇；熟练掌握社区整体情况（问题、需要等），积极争取政府相关部门与社会力量支持，帮助社区获得整体优化。如引入社会服务组织进入社区并协助其开展工作，努力整合资源，提升社区服务能力。

（五）依据社区现有条件，培育、支持居民兴趣团体发展，在组织运作、活动开展、经费、技能提升等方面提供支持，为居民提供交流活动的平台。如在传统节日举办文娱活动，支持社区文艺团体走向社会等，以提升文化氛围、倡导健康向上的社区风尚。

（六）协助街道党工委做好基层党建工作，如党员队伍规范管理、民主生活会召开、发掘新党员、定期举行党员思想教育活动等，使党组织成为带动居民参与、引领社区建设的中坚力量。如为党员（特别是困难党员、高龄党员等）送去组织关怀、鼓励其参与主任助理竞选，成为业主委员会、监督委员会等自治组织的骨干，让党员先进性成为带动群众的一条红线；

（七）为主任助理完成信息收集、更新、记录和整理等行政辅助工作提供必要的支持，并通过与其密切合作与良好沟通及时把握社区动态、适时调整工作策略。如分类汇总不同居民群体的资料，并与片区行政服务中心就亟需帮助的服务对象保持联络与配合，共同为优化社区服务而努力。

综上所述，笔者认为，面对我国社区的发展现状，高校社会工作教育首先要调整方向：一是理论上要融入公共行政学、政治学理论、比较政治制度、社会政策等辅助性课程(Khinduka,1971; Midgley,1981），从价值观上引导学生理解中西方社会工作实践环境的差异；二是实践上要在强调个人心理、认知、行为、关系等微观层面问题的同时，也要充分关注教育、就业、医疗、住房、卫生、社会管理等方面的基本议题，以帮助学生拓宽视野、增强对工作的分析解读能力（梁祖彬，1998）。而社区工作体系架构的重新设计与内容优化对社会工作者在社区中的有效嵌入也是十分必要的。社会工作者不应固守课本的专业知识体系，而要跳出西方视域的禁锢，带着关怀社会、关爱他人的心态，正视现实环境，如果做好这些，社区将是社会工作者绽放光彩的舞台。

[1]李猛，周飞舟，李康，1996，《单位：制度化组织的内部机制》，《中国社会科学季刊（香港）》第6期。

[2]梁祖斌，1998，《经济及社会变迁中的社会工作教育》，载王思斌、唐钧、梁宝霖、莫泰基主编：《中国社会福利》，北京：中华书局。

[3]路风，1989，《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》第1期。

[4]吕大乐，2010，《凝聚力量——香港非政府机构发展轨迹》，香港：三联书店。

[5]孙晓莉，2007,《中外公共服务体制比较》，北京：国家行政学院出版社。

[6]王玉兰，唐忠新，2009，《社区管理实务》，北京：北京大学出版社。

[7]谢芳，2004，《美国社区》，北京：中国社会出版社。

[8]徐邦友，2004，《中国政府传统行政的逻辑》，北京：中国经济出版社。

[9]徐琦等，2003，《社区社会学》，北京：中国社会出版社。

[10]岳经纶，2009，《共和国60年来公共政策变迁—中国社会政策60年》，《湖湘论坛》第4期。

[11]岳经纶，温卓毅，2012，《新公共管理与社会服务:香港的案例》，《公共行政评论》第3期。

[12]赵孟营，王思斌，2001，《走向善治与重建社会资本——中国城市区建设目标模式的理论分析》，《江苏社会科学》第4期。