坚持司法能动化社会管理创新化

刘秀

坚持司法能动化社会管理创新化

刘秀＊

参与社会管理创新、化解纠纷矛盾是法院的重要职能之一，有其现实必要性和实际可行性。法院在尝试和探索中走出了一条以“能动司法”为统领和主线的有效路径。本文以浙江省舟山市普陀区人民法院参与社会管理创新工作为视角进行了实证分析，指出了在推进该项工作中出现的一些问题，并提出了解决方法。

能动司法 法院 社会管理创新

一、引言

所谓社会管理创新，是指在现有社会管理运行机制及其基础上，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，对传统的管理模式、方法和方式进行改革、改造和改进，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标和新机制的良心循环。[1]郭文娣.社会管理创新的法治保障[J].天水行政学院学报,2011,(5).由于当前我国正处于社会矛盾凸显期，社会管理领域问题频发，对社会管理进行创新提出了现实需要，十八大报告也对此提出了明确要求。2009年底全国政法工作会议也特别强调，政法机关要将“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁司法”作为三项重点工作。至此，法院参与社会管理创新被正式提上议事日程。

作为社会管理创新的重要主体，如何实现这一目标，全国各地法院先行先试、积极探索，进行了有益的尝试和摸索，并总结出不少行之有效的路径和方法。然而殊途同归，皆可以归结于“能动司法”。这是由司法权的政治性、人民性、法律性决定的。因为法院虽然不是直接的社会管理部门，不具有直接的社会管理职责，但作为司法机关，法院所开展的工作也是社会管理工作的重要组成部分，承担着“化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”的职责。所以法院应当贯彻能动司法理念，通过延伸审判职能，将社会矛盾化解的工作前移，为辖区居民提供更加优质高效的司法服务，为辖区党委政府工作提供有力司法保障，以此实现调整社会关系、规范社会行为的“管理”。下文将试以浙江省舟山市普陀区人民法院参与社会管理创新相关工作为视角进行实证分析。

二、案例介绍：法院参与社会管理创新的实证分析

浙江舟山是我国唯一一个群岛新区，近年来随着经济发展进入高峰期，利益诉求的多元化与价值冲突的明显化使社会管理创新成为其工作重心之一。在此背景下，获得了“2010中国全面小康十大民生决策奖”的“网格化管理，组团式服务”[2]胡重明.再组织化与中国管理创新[J].公共管理学报,2013,(1).模式被精心设计并有效践行，收到了显著的效果。所谓“网格化管理”，实际上是根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理。而“组团式服务”即根据网格的划分，对应每一网格内的群众设置服务团队，通过整合公共资源，为网格群众提供多方位的动态管理和多元化、人性化、即时化、精细化服务，解决民生困苦，就地化解矛盾。因此，普陀法院参与社会管理创新工作的重心，也是以“网格化管理、组团式服务”为平台，创新工作载体，围绕“服务大局、关注民生”，注重三个效果的统一，以维护社会稳定为己任，保障与促进当地海洋经济的发展。

（一）成立建制的巡回人民法庭，积极融入“网格化”

针对服务载体单一陈旧的现状，2007年5月，舟山市普陀区人民法院根据省委“走进矛盾，破解难题”的要求，本着“走进社区，化解矛盾”的工作思路，创新服务载体，建立了专职社区巡回法官制度，专门抽调一名工作责任心强，有着丰富的调处基层民事纠纷经验、全省法院“十佳调解能手”的基层人民法庭庭长负责巡回法庭工作。专职负责处理普陀本岛4个街道、39个社区和3个行政村发生的简易纠纷、指导协助人民调解组织调处纠纷。在全市推广“网格化管理，组团式服务”工作后，该院在专职社区巡回法官的基础上，成立了全省首个建制的巡回人民法庭，作为法院参与服务网格居民的专门机构。在具体工作中，巡回法官不同于一般的法官，其不坐班、不坐堂、不执行，无办案任务，专司巡回社区指导和调处纠纷、参与“组团式服务”工作。对于各社区发生的矛盾纠纷，巡回法官通过开展常规性走访、纠纷解决预约、24小时随时联系等工作制度，力求在第一时间发现，同时主动深入纠纷现场，变群众“走上来”为法官“沉下去”，变被动受理为主动服务，与群众保持“零距离”接触，与各社区和网格服务团队成员配合，面对面做工作，就地解决问题，确保把矛盾化解在基层，把隐患消除在萌芽状态。同时，舟山市普陀区人民法院40余名法官作为网格服务背后的法律指导团队，积极配合巡回法官工作。对巡回法官在巡访中带回的疑难复杂问题，由法律指导团队讨论，共同研究解答，并由巡回法官负责答复社区群众，从而建立一套由巡回法庭出面、法律指导团队在背后配合的组织体系，参与“网格化管理，组团式服务”工作。该项工作给基层党委、政府在社会管理、服务中带去了很多方便，特别是在政策制订、矛盾化解、法律培训等方面作用很明显，“以有为博有位”，进一步提升了法院在基层党委、政府领导心目中的重要性，也更新了其对法院在社会管理方面职能作用的认识。

（二）加强诉调衔接工作，落实服务“全面化”

诉调衔接和基层群众有着天然的直接联系，是化解社会矛盾、实现案结事了的有效方式，也是推进法院参与社会管理创新的重要路径。舟山市普陀区人民法院加强对基层人民调解组织的指导以及工作上的互相配合、联系，在全省率先建立人民调解协议确认机制。创新诉调衔接形式，拓展衔接内容和深度。与交警部门联合建立交通事故案件快速处理机制，为进一步规范该机制，及时与相关部门沟通联系，出台《道路交通事故损害赔偿案件诉调对接处理操作规程》；派专人负责处理劳动关系纠纷的多方协调、沟通，与劳动人事部门联合建立劳动争议案件处理信息互通机制，共同搭建全区范围内的劳动关系多方协调平台。此外，还重视借助包括工会、妇联、基层组织、调解组织化解矛盾和纠纷，尽最大限度地减少纠纷成诉，努力实现诉讼调解与人民调解、仲裁调解、行政调解的有效互动。同时，还成立了宣讲团，抽调业务骨干为有关部门、组织上法制课，提高其调解水平和能力，使其成为法院诉调衔接工作的有力助手。

（三）发挥基层法庭优势，实现服务“覆盖化”

舟山市普陀区人民法院根据辖区人口情况及地理特征设有4个海岛基层法庭，法庭共下辖12个巡回审判点。开展“网格化管理，组团式服务”工作以来，该院基层法庭注重选取一些带有普遍性意义的案件，到巡回审判点开庭，既方便群众诉讼，同时也收到宣传法律的效果。特别是针对一些错综复杂的案件，通过巡回审判以及联合网格负责人从社会伦理、道德观念和乡风民俗角度做工作，更易让当事人接受，以从根本上消除双方矛盾，实现法律效果与社会效果有机结合，既能减轻当事人经济负担、降低诉讼成本，又能有效平衡各方当事人利益，实现案结事了的目标。各法庭充分利用立足基层、面向群众的区位优势，根据自身实际情况，制定了基层法庭参与辖区“网格化管理”实施细则，并通过上门走访、网上解答等多种方式，提供法律服务，加强诉调衔接，将大量矛盾化解在诉前。法庭负责人以担任具体网格小组成员、参加综合服务团队等多种形式，参与网格化管理。创新基层法庭参与“网格化管理”方式。该院桃花法庭针对辖区地处风景区，旅游纠纷较多的特点，联同当地旅游办、工商、公安等部门在基层法庭试点建立“旅游纠纷网格快速调处机制”，接到纠纷处理请求信息后即派干警及时赶赴现场，联同公安、工商等部门进行调处，在诉前进行司法介入。同时还根据在调处个案中发现的问题，向公安、工商等部门发送及时做好证据固定，以方便旅游者可能发生的后续诉讼的司法建议。该院六横法庭提升网格化服务职能，与辖区大型船舶企业建立诉调对接机制，加强法庭与企业内部调解组织的诉调对接工作。法庭对企业内部调解组织给予法律指导，帮助企业解决内部矛盾和纠纷；企业内部调解组织协助法庭查找涉企员工案件当事人身份、送达相关法律文书，组织当事人调解，并协助法庭执行，促进法庭工作顺利开展。基层法庭因其贴近群众，便于开展工作的特点，进一步将该院参与社会管理创新工作推向深入。

（四）加强宣传和调研，推动效果“扩大化”

通过加强法制宣传，让辖区居民深入了解法院工作职能，从而更好地向法院寻求帮助。设置法制宣传栏，定期编发《案例选编》、《法庭说案》、《社区法官说法》等法制宣传资料，为社区群众上法制课，建立联络员等形式，为社区综合治理提供法律服务，开展法制宣传，参与综合治理。加强调研，及时研究解决、反馈法院参与社会管理创新工作中出现的问题和困难，总结融入工作好的经验做法。一是将在审判执行工作中发现的网格的各类问题，及时向政府及有关部门提出司法建议，促进社会管理创新；二是将审判工作中遇到的涉及网格居民的各类信息情况及时通报网格基层组织，促进网格基层组织对网格的管理；三是总结自身经验，在服务网格的同时，发现司法领域中可能出现的问题，及早针对社会现状采取相应的司法应对，实现参与社会管理创新与推动法院工作发展的成果转化。

经过不懈努力，该院参与社会管理创新化工作取得了积极的成效，实现了以下目标：联系基层组织、密切联系群众；了解社情民意、传达群众需求；指导基层调解、开展法律服务；参与综合治理、化解情绪对抗；坚持防微杜渐、减少涉诉信访。目前该院已经成为辖区化解矛盾纠纷、参与社会管理创新的一支重要力量，法院的工作获得了社会各界和人民群众的赞誉，巡回人民法庭更是被老百姓亲切地称为“法院110”、“老百姓家门口的法院”[1]徐显锋,李彬彬.百姓心中的“家门口法官”[N].人民法院报,2010-04-29(4).。

三、面临问题：难以调和的三个冲突

（一）法院中立性与“老娘舅”主动性的冲突

司法谦抑主义明确了司法本身应该是被动和中立的，法院也应在纠纷处理中持有被动和中立的立场。但是能动司法的要求之一是积极主动为地方经济社会发展服务，为党委政府中心工作服务，几乎赋予了法官“老娘舅”、“和事佬”的属性，不仅法官在这种要求下适应不良，法院也容易对这种定位无所适从。

（二）调解绝对优先与司法公信力的冲突

由于不少地方的法院就调解率设立了考核指标，导致基层法院片面追求调解率，有的法院调解率高达90%以上甚至100%！法官也为了达成这种要求一而再、再而三地做调解工作，不仅造成司法资源的极大浪费，更导致了当事人对司法公信力的合理的怀疑。

（三）工作压力与现实要求的冲突

一方面是大量纠纷涌入法院带来的诉讼爆炸加剧了案多人少的矛盾，使一线法官疲于奔命，“五加二”、“白加黑”成为常态；另一方面能动司法的现实要求又使法官增加了大量的审判延伸工作，一线法官苦不堪言，加之法院待遇及上升空间和同级行政机关相比有一定差距，导致了法院的人才尤其是中青年法官的流失。

四、解决办法：准确的定位与高效的设计

（一）准确掌握能动司法的内涵与外延

能动司法绝非否定司法的法律属性，而是要在法律精神和原则的指引下，能动运用法律工具，通过适当的（判决或者调解等）纠纷解决方式，实现三个效果的统一。所以，法院不应片面追求调解率，而应因案制宜，当调则调，当判则判，以提升法院裁判的权威性，同时实现对人民群众法治观念的良好指引。

（二）准确定位法院在参与社会管理创新工作中的作用

法院作为行使国家审判权的司法机关，在推进社会管理创新中具有特殊重要的地位和职能：应按照司法的本质属性和职能范围及司法权的内在规律来开展该项工作，不能不为，也不能乱为。要做到“不缺位、不越位、不错位”，既要体现司法的人民性，又要保证司法的中立性和谦抑性。

（三）努力提高审判延伸工作效能

以普陀法院为例，该院全方位扩展诉调衔接机制的范围，进一步拓展参与社会管理创新的深度和广度，极大提高了审判延伸工作的效能。将原有的道路交通事故损害赔偿案件诉调对接机制及劳动争议纠纷解决协调机制进行深化和拓新，将道路交通事故损害赔偿案件诉调对接机制中法院与交警部门的单一对接扩大至法院、人民调解组织与交警部门的三方对接，将劳动争议纠纷解决协调机制中法院、劳动局与总工会的三方对接拓展至法院（法庭）、劳动局（劳动管理站）与总工会（企业工会组织）的全方位对接。这样既通过诉调衔接平台形成服务合力，扩大服务对象范围，将法院的审判延伸工作延伸到社区内的各个边边角角，通过主动参与社会管理创新发现社情民意中的新问题，通过反馈加强参与社会管理的效果；又将大量纠纷解决在诉前，抑制了案件的“井喷”趋势，减轻了法院工作压力，有助于实现法院在参与社会管理创新工作中实现良性循环。

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*刘秀，浙江省舟山市普陀区人民法院法官,西南政法大学法学硕士。