人民建议征集制度的程序控制问题

杨向东

人民建议征集制度的程序控制问题

杨向东＊

人民建议征集是一项扩大民众政治参与的制度，有着重要的价值和功能。从立法状况来看，该制度还缺乏建构。从程序控制方面来看，我们需要界定人民建议的含义、范围和建议人、受理机关等相关程序。

人民建议 请愿权 游说 处理

人民建议征集制度，早期由国家建设部体改法规司经济师马弘毅在我国创立和推进，其后很多地方建立了人民建议征集制度，例如重庆1993年、哈尔滨1996年建立，由点到面，包括省级政府、甚至国务院部委也建立了该制度。人民建议征集制度建立至今20多年了，建立之初的主要任务是反映市场经济建设的信息，保持人民群众和党和政府的联系，随着时间的推进，其成效难以评估。近年来人民建议征集制度再度热起，可否又是“炒冷饭”，或者是我们又开始认识到这一制度的重大价值。笔者认为，有几个方面的原因进一步促进了该制度的法治化。第一，人民建议征集的内容或范围越来越广泛，或难以承受其重，或徒有虚表；第二，近年来，社会矛盾复杂，创新管理有进一步完善该制度的必要；第三，政府重大决策的民主化和科学化，和民众公共参与的呼应，促使我们重新审视该制度。无论是何种原因，显然人民建议征集制度具有重大的功能和价值，要充分发挥其价值，就必须把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聋子的耳朵”，不再是“传声筒”，而更应该是具有牙齿的法律，是民众有效参与决策的法律途径。

一、人民建议界定及相关概念辨析

人民建议，在《现代汉语词典》对“建议”一词的解释是：“建议是个人或集体向上级提出的主张”。单纯字面含义来看，“人民建议”定义为：人民建议是我国公民以个人或集体的名义向党和政府提出的具有决策参考价值的思想观点、思路、举措、办法。具体包括宏观构想、总体规划、发展思路、政策建议、项目建议、科学预测、经验做法、创举新招等。按内容分类，又可划分为建设性建议、对策性建议、批评性建议等。[1]胡苏安.关于人民建议的价值定位的思考[J].安徽决策咨询，1999，(1).例如1999年重庆的《人民建议奖励办法》第2条规定，“本市公民、市外公民以及外国人、无国籍人均可就本市经济建设和社会发展、政府工作等方面提出意见和建议。”从行政法角度看，人民建议属于行政决策范畴，作为一种诉求，它主要用于为各级领导决策提供咨询服务。但人民建议的征集实际上超过了上述范围的内容，现在一些申诉、陈情、游说、信访或其他建议，可能混在一起，若无明确的辨析和制度界定，人民建议征集制度就会变成一个大杂烩，难以规范及操作。

（一）人民建议与请愿权

人民建议具有深厚的宪法基础。我国1982年《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第41条更是规定了“公民有提出批评和建议的权利”。很多学者将该项权利视为请愿权的核心内容。根据条文理解，国家机关和国家工作人员应为立法、行政、司法等各国家机关及其工作人员，它们的各项工作及行为均可以成为批评和建议的对象。至于行使批评权和建议权的方式，当然应该理解为包括个人提出批评和建议（个人请愿）以及若干人联合提出批评和建议（集体请愿）。由此观之，人民建议实则为请愿权，是公民的基本权利之一。在现代社会，请愿权是指公民为了维护自身权益或团体、公共利益就特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利。各国宪法在公民基本权利中对于请愿权都做了原则性的规定，包括国际条约《消除一切形式种族歧视国际公约》第14条第2款明确规定了请愿权。[1]杨海坤、章志远.公民请愿权基本问题研究[J].现代法学，2004，(8).与人民建议相比，请愿也是个人或集体的参与，但是两者最大的区别在于范围和强制性。请愿问题，一般都有宪法或专门请愿法规定了范围，例如，《日本宪法》第16条明确列举了请愿的事项，具体包括损害救济、公务员的罢免、制定、修改、废除国家及地方公共团体的法令等国事。但即使如此，请愿的范围也很广泛，包括法律未明文禁止的其他事项。但是其次，最能体现两者差别的是强制性，人民建议属于“软性”或“软法”规范，请愿权则不同，请愿权的行使有法律拘束力，请愿向受理机关提出后，受理机关有义务向请愿人通告及处理结果并说明理由。通过国家机关对请愿的处理，请愿权的行使会对公民权益的救济和政府的决策产生实际影响。

（二）人民建议与信访

人民建议和信访都是具有中国特色的制度，信访与人民建议多有交叉的地方。例如，人民建议中包括了很多信访事项，甚至有的地方，负责人民建议征集的管理机构就是信访办。从性质上看，信访也是请愿权的形式之一。一般来讲，广义的信访是指我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿，主要是反映情况、陈述意见、解决问题等的社会政治交往活动。[2]中央办公厅、信访局、国务院办公厅.信访学概论[M].北京:华夏出版社，1991:6.2005年国务院《信访条例》即采用此类定义。狭义的信访定义指的是一种补充性的救济制度，即公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。[3]田文利.信访制度改革的理论分析和模式选择[J].社会科学前沿，2005，(2).与此相对应，论及我国公民人民建议、信访和请愿权的宪法依据，则不约而同地指向现行宪法第41条，认为我国现行宪法第41条的规定也是信访的宪法依据，或者认为我国现行宪法第41条“实质上相当于”请愿权。换言之，人民建议、信访实际上都是请愿权的表现形式之一，由于人民建议及信访承载了太多的事项，更由于司法救济途径受限，导致上述渠道成为了人民权利救济的途径，它们在功能上都有保障民众与政府沟通，乃至参政的功能发挥。人民建议与信访在现行立法下，很显然也是有着本质的区别，这就是信访是自身权益受损，通过自上而下的协调，得以缓解矛盾，解决争议的一种方法，在我国它已经与行政、司法对接，形成了一种缺乏控制的力量。人民建议，则是比较中性地侧重于对于国家政府公共决策的关心及参与，更多地表现为参政权。当然两者发挥的好坏，与法治环境的差别有很大关系。

（三）人民建议与游说、陈情

“游说”是西方国家的民众参与政治，通过游说施加政治压力，从而影响立法或政府决策。例如，美国有《游说公开法》，我国台湾地区也有《游说法》等加以规范。游说的行为，建立起了利益集团或市民利益团体与立法或政府的交流互动的机制。这里有几个关键环节：第一，游说必须与立法或政府决策有关；第二，游说能够影响到立法或政府决策；第三，公民与立法或政府决策机关之间有着法律的保障，有着良好的沟通。我们国家一般把游说看做为西方多党制国家的一种资产阶级利益表达的机制，而忽略了这一制度对于反映民众诉求，保障立法平等、公正；政府决策的公开透明的正面效果。当然，为了防止游说的负面效果，也有立法进行收支规范，防止腐败。笔者认为，人民建议在功能上、方式上与游说也有类似之处，不同在于对象有所差别，法律的规制程度有所不同。

陈情，意为表达自己的建议或看法。台湾行政程序法规定，“人民对于行政兴革之建议、行政法令之查询、行政违失之举发或行政上权益之维护，得向主管机关陈情。”[4]参阅《台湾行政程序法》第168条。可见陈情包含含义颇多，既包括了建议，也包括了权益维护与检举和揭发等。与人民建议相比，陈情分为个人陈情和集体陈情，主要针对的是行政机关，事项范围广阔，对此各行政机关又有相关的程序法相适应。

除了上述基本区别之外，人民建议与其他几项制度之间都有交叉，在功能上有类似之处。但从法律角度看，要保证人民建议实现集思广益、辅助政府决策公开透明、实现公民有序的政治参与等，就务必要保障人民建议的范围的可控性，避免涉及救济性问题，我们把它定位为到底是何种制度？或许有以下三种思路：第一，纯建议性的制度，听取人民的建议，无强制性处理及反馈要求；第二，还是类似请愿或陈情制度，建有健全的回复制度，若无理由不回复，甚至可以启动行政救济；第三，类似信访制度，接纳各方建议或要求，并进行协调。从目前的发展来看，笔者倾向于请愿或陈情制度类型，当然为了避免范围过于宽泛，职能过于单一，责任过于重大，应当从程序上有一定程度的规范。

二、人民建议征集的程序性控制

关于人民建议征集的程序控制，早期的处理上比较简单。例如哈尔滨2009年的征集办法中主要包括了以下的环节：建议人可以随时向市征集办公室提出建议，市征集办公室也可以拟定并公布人民建议征集题目，公开组织征集；市征集办公室收到人民建议，应当及时筛选整理，报送市人民政府或直接转送市人民政府工作部门研究办理。人民建议承办部门应当自收到交办或转办的人民建议之日起60日内将办理意见报市征集办公室，由市征集办公室答复建议人。[1]《哈尔滨市人民建议征集及奖励办法》（2009年）该法第8条至第14条的规定条款。上述规定过于简单，也就会流于形式。现在要从程序上加强人民建议征集的实效性，切实发挥其功能与价值。一是从行政决策角度，加强人民建议征集的法制化；二是从公民请愿法角度来加强人民建议征集制度，但是两个角度并不矛盾，完全可以进行融合，公民请愿以及建议，在其价值之一，就是加强了与政府的沟通，使政府的决策更加的科学和民主。为此，笔者认为，可以从以下方面加强建设。

（一）程序的合法性设置

对正当程序而言，“法律的重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续来作出决定的问题的决定。简单地说，程序的内容无非是决定的决定而己”。[2]季卫东.法律程序的意义[M].中国法制出版社，2004:85.建立人民建议征集制度首要的问题是其合法性，对于立法程序而言至关重要，或者说其法律依据在哪里？前文已论证，我国1982年《宪法》第41条，可作为其宪法法律基础，但其表述并非明示，缺乏相应权威的官方解释。就行政程序法而言，缺乏中央统一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法条例第32条规定，“政府工作部门、下级人民政府以及公民、法人或者其他组织认为重大事项需要提请政府决策的，可以提出决策建议。县级以上人民政府应当建立健全行政决策咨询机制，完善行政决策的智力和信息支持系统。决策承办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定”。这里咨询功能的建立和要求，是一个建立建议的依据之一，但其范围过于狭窄，仅限于政府主导的决策咨询，并且包括了下级地方政府。因此，从法律上缺乏一个直观明确的人民建议立法依据，还缺乏建立程序的首要条件，例如专门的请愿法或人民建议法，而目前很多的地方人民建议征集办理办法中，也没有言明立法依据。

（二）程序控制的基本内容

1.建议人。建立人民建议征集就要表明其立法目的，包括对于人民建议及征集的定义。前文所述人民建议属于学理解释，要上升到程序立法，人民建议则需要更加明确的界定，对此，笔者认为，可界定为人民建议，指建议人对于行政机关政策、规章及其他规范性文件的形成、制定、通过、变更或废止，以口头或书面形式，向所属行政机关表达意见的行为。这里有以下几点认识：第一，建议人资格只能限于符合条件的自然人、私法人、或法律许可的社会团体。包括本辖区的居民，也包括了外来流动人员、外国人等，担任公职的特殊人员（如公务员、法官、现役军人等）不得参与一些建议活动，下级政府、国有企业等不得参与。第二，建议人可以是个体建议，也可以是集体建议，尤其是集体建议，是否应限制人数，或者建立相应的预警程序控制；第三，也是最重要的，建议人的权利，除宪法规定的基本权利之外，对于建议人的权利保护是重中之重，要突出以下权利的包括：一是言论免责权，即建议人在建议活动过程中所发表的意见免受法律追究；二是获得答复权，即建议人享有要求受理机关在法定期限内就建议事项处理结果予以回答的权利；三是平等对待权，即建议人不得因参与建议活动而受到任何歧视待遇；四是参加听证权，即建议人享有参加受理机关在审查过程中举行的听证会的权利；五是救济权，在建议过程中，对于行政机关损害其权益的行为，有提出行政复议或行政诉讼的权利。

2.建议事项及范围。范围的大小，关键该制度的成败。范围过大，会如信访，则诉求太多，利益复杂，难以处理；范围过小，则如隔靴搔，流于形式。因此，程序控制范围，不仅要考虑立法的可行性，也应注意和信访条例、行政复议、行政诉讼等立案范围相区分，不能影响司法之权威，也不能侵犯其他行政机关之权限。为此，现行人民建议征集，应集中于行政机关征集，而避免转向人民代表大会或及其常委会，这主要因为人大有自己的人大代表书面建议一系列制度。从长远来看，中央统一立法，应将人民建议主要推向人民代表大会和行政机关两个方面，前者是民意机关，是利益汇集和交流的地方；后则行政部门具有专业化，并掌握重大的决策权，都应该是与人民群众保持密切联系的关系。根据前文定义，目前建议事项主要是政策、规章或其他规范性文件的形成、制定、变更、通过等行为，建议人可提出建议。这里特别排除了涉及行政复议或诉讼的受理范围而提出的建议，这类应通过现有法律救济途径获得解决；若现有的法律途径无法解决，则是否可包括在建议内，还有待讨论。但是对于建议的范围，是否应设立一定的限制？如建立利害关系，规定无利害关系者不得对于政府政策、规章或其他规范性文件的形成、制定、通过、变更或废止建议。这样的话，可以避免行政机关或人员过重的负担，节约社会以及政府成本，但为了避免过于的限制，建议利害关系采取广义的界定。

3.受理机关。受理机关可规定为所属行政机关，未来若有相关法律出台，可考虑将“各级人大常委会”纳入，从而保障该制度的全面健康运作。但就目前而言，有些地方的建议征集放到了信访办，这不仅加重了信访办的工作负担，也不利于建议制度的健康发展。有的地方设立了人民建议征集办公室。笔者建议，可以本着精简、统一、充实、效能的原则对信访办、法制办等部分人员进行重新组合，使其成为人民建议的专门机构、专门人员负责，要为民众指明明确的目标和方向。对于受理机关规范，要明确其前者负有登记和公开义务，前者指负有向所属机关登记报备的责任，后者在官方网站上公布自然人、法人、建议书等专用表格、申请书等等。立法应明确规定，建议人提交书面材料后，应七日内将建议书之内容通知所属机关指定之专责单位或人员予以登记。此一规定是为了促使资料之完整，以利于交互查证。若不宜受理的，应说明理由，并告知建议人救济途径。对于此环节中人民建议有主动提交，也有可能来自政府征集响应，对于行政机关来讲，主动提交的，一定要回复；征集的，则应健全人民建议进入的渠道和时间。

4.处理程序。人民建议如何处理，过去程序过于简单，也无有效的答复。国务院的《全面推进依法行政实施纲要》第12条规定:“完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”包括我国的地方立法中也采取了听证会等形式。从国外的请愿程序来看，一般包括以下：如《德国联邦议院请愿委员会权限法》，赋予请愿委员会广泛的权力去处理申诉事项。有关机关按照请愿委员会的要求得提供相应的信息及资料，委员会有调取行政档案的权力，地方议院机构还可以组织请愿人、证人及专家举行听证。德国联邦议会的请愿处理程序大体上步骤如下：请愿登记；向请愿者表明受理确认；根据联邦议会管辖权所作事前审查，包括审查请愿形式和内容以及处理非请愿；由联邦议会议长托付请愿委员会或管理专门委员会；由委员会进行审查审议；作出有关请愿处理的本会议的决议；由联邦议会议长或其代理人向请愿者报告处理情况。我国台湾地区的陈情制度中，规定列有真实姓名、住址、电话及电子信箱地址者；有建设性且事涉民众利害关系及关切公共安全者的优先处理，各机关对人民陈情案件，应本着合法、合理、迅速、确实办结原则，审慎处理。在台湾行政院的《行政院暨所属各机关处理人民陈情案件要点》要求，各机关处理人民陈情案件，得视案情需要，约请陈情人面谈、举行听证或派员实地调查处理。各机关答复人民陈情案件时，应针对案情内容叙明具体处理意见及法规依据，以简明、肯定之文字答复陈情人，并通知有关机关。各机关处理人民陈情案件应予登记、区分、统计及列入管制，并视业务性质分别订定处理期限，各种处理期限不得超过三十日；其未能在规定期限内办结者，应依分层负责签请核准延长，并将延长理由以书面告知陈情人。[1]参阅《行政院暨所属各机关处理人民陈情案件要点》，第8、9、10条要点。

由此，我们的人民建议处理程序，应借鉴其一定的经验。对于涉及国家利益、公共利益等事项，应优先处理。受理后，应交付专门机构审议，做出对建议事项的处理决定；向建议人通知处理结果。对程序的具体规定而言，应着重解决好答复期限和审查方式两个问题。为了使建议尽快获得解决，建议将答复期限规定为“自受理建议之日起30日内”。也有些地方规定为60日，并且建立了一文一复的方式。此外，还可规定：受理机关对重大建议事项的建议人进行约谈、举行座谈会、听证会，建议人与建议事项关系人应到会进行辩论等事项。处理后，行政机关应建立档案，并定期将人民建议数量及涉及问题性质、类别及处理结果等，加以检讨分析，提出改进建议，供机关首长及有关单位参阅。

（三）法律责任

法律责任为了保证人民建议的有效行使。还有必要设立必要的责任条款，当然很多地方立法都明确规定了行政奖励的办法，这也是一个激励的方向。在未来立法中，法律责任应主要规范两个方面：第一，行政机关的不作为情况，如行政机关不受理、不答复、应开听证会而不开等；第二，应防止腐败，防止建议人贿赂或以不正当手段影响处理意见、暗箱操作等，这些具体规定受理机关及建议人双方违反法律规定所应承担的各种法律责任，还需认真论证及思考。此外，对于处理意见不服者，可向上级机关申诉，该上级机关应视处理内容，依权责径予处理；或指示处理原则后函转原机关处理，并由原机关将处理情形以书面陈报该上级机关。

三、结语

在现代民主社会，公众参与已是一项重要的政治权利。建立人民建议征集制度可以保障公众表达利益诉求，对遏制腐败起着举足轻重的作用。对于政府而言，有利于建立起法治政府、诚信政府、阳光政府。我们要相信人民有智慧和能力处理好不同利益，人民建议的制度化法治化，不会出现私益侵犯公益、削弱政府权威的情况，它会使我们的公共决策更加的科学和民主，会使我们的民众通过参与，表达利益诉求，进一步在社会中传递正能量。民众在建议或意见的吸纳和愿望的满足中，更能够从中切实地体验、感悟到民主，并形成良好的民主习惯和民主技能。

*杨向东，男，汉族，上海政法学院法律学院副教授，法学博士，研究方向：宪法行政法。