农村基层民主的发展趋势

马俊军

（广东行政学院法学教研部 广东 广州 510050）

20世纪80年代以来，在改革开放的大背景下，伴随着家庭联产承包责任制的推行和“政社合一”的人民公社体制的解体，在辽阔的中国农村地区，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治悄然兴起。在30年的时间里，得益于执政党领导下国家制度供给和农民自发创造的合力推动，村民自治这一最广泛的农村基层民主形态和社区治理形式，渐成燎原之势，成绩斐然，其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步所具有的深刻意义，并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革。①正因为如此，人们将村民自治称为一场“静悄悄的革命”，“它像春风化雨影响着中国乡村的每一个角落，从根本上改变着农民的生活、行为、关系、思想和观念，可以说，对村民自治活动给以较高的评价并不为过”[1]。然而，以村民自治为载体的农村基层民主从诞生那一天起就受到了强烈质疑，有人认为村民自治是“理论上的怪胎”、“个别领导人和个别部门的异想天开”、前景黯淡[2]，农村基层民主既面临“成长的烦恼”又遭遇了“发展的困境”，然而泥巴地里生长出来的草根民主真的如同杂草一般具有顽强的生命力，按照自身的发展逻辑在责难、质疑中艰难前行[3]，笔者认为进入21世纪以来农村基层民主呈现出以下趋势。

一、由制度输入到能力提升：农村基层民主发展重心的转换

1998年村民委员会组织法摘掉“试行”的帽子，村民自治制度作为农村基层民主的载体已经正式运行了25年，各地在不突破上位法规范的前提下，坚持人民群众的主体地位，尊重人民群众的草根创新，在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督等四个方面有诸多组织创新、机制创新，官方评价当前农村基层民主发展步入“稳定期”，呈现出“常态化”、“规范化”的特征。然而，村民民主能力的不足随着民主实践的深入也越来越显现出来。例如，袁天鹏的调研发现，在农村开会就是一大难题，跑题、一言堂、野蛮论争是三大通病。“老是东扯西拉，老是议而不决，老是一哄而散，出现分歧很容易吵起来，拖得事情办不成，搞得后来很多人不愿意来了。”所以，从美国留学回来的议事规则专家袁天鹏到安徽省阜阳市颍州区三合镇南塘村，给合作社的农民们培训如何用罗伯特议事规则开会，凤凰卫视甚至评论南塘村实验的意义超过乌坎村，越过小岗村，它昭示着中国真正民主时代的来临[4]。

我们当然不能以农民文化程度不高为由延缓政治民主化的进程，但也无法否认公民素质之于民主制度建立的重要性，教育程度高的人对政治信息和政治符号有更为清楚、深刻的理解，离开村民的民主能力建设而空谈农村基层民主其实是竹篮打水。民主不是玄妙神圣宏大的概念，民主也是技术活，它也需要学习和训练。民主的细节决定民主的真实，没有操作细节的民主往往意味着欺骗，可操作的民主才是民主的真正落实。民主基本素质的缺乏容易产生僵化、封闭、无知甚至专断，缺乏民主谈判、妥协能力的村民往往导致村民利益诉求的表达方式激烈化甚至暴力化，反而与农村基层民主促进农村发展的初衷背到而驰。在中国长期封建专制政体下，中国农民具有依附被动型人格特征即缺乏独立自主人格，权利意识淡薄，容易导致农民的失语状态。这样的公民素质无疑要影响公民政治参与方式；改革开放以来，尽管农民政治参与与以往相比有极大改观，主动性参与有所增强，但总体来看，被动员参与的格局并没有得到根本改变。另一方面，根据调查，在村民自治实际运作过程中，相当部分村干部的素质状况也堪忧，造成了农村基层民主达不到理想结果。具体来说，主要存在态度消极不作为、知识匮乏无作为、技能欠缺难作为三个方面。可见，普通村民与村干部素质是制约农村民主制度运行的关键性因素，同时也是农村基层民主生长发育的基础性条件。所以，下一步农村基层民主的发展重心要从单一的制度输入转移到提升农民民主素养和民主能力上来，只有当基本的民主程序成为村民和村干部的日常生活规则，内化为一种思维习惯，这才算民主真正在村民心中扎了根，民主才有可能最终得到实现。

二、由个体参与到组织化参与：农村基层民主发展的关键

村民自治这一制度重要的民主价值之一就在于通过村民自主表达自身的权利诉求，推动基层公共权力服务于三农，推动乡村最终与城市实现均衡发展，释放被权力压缩的生存和发展空间。20世纪的中国革命、市场经济以及家庭联产承包责任制的推行,动摇了农民一致行动的村庄基础,相互之间的合作越来越困难,农民日益原子化。农民成为分散和孤立的个体,无法为共同利益达成有效的合作,导致农民的市场竞争力下降、农民政治参与的积极性不高、农村公共物品供给出现严重不足等后果，因此，家庭联产承包责任制在解放农村生产力的同时，也使得农民如“麻袋里的马铃薯”一样高度分散化，高度分散化的农民个体，面对乡村两级公共权力其依附性反而增强。在农民“原子化”状态下，我国乡村社会陷入了一个恶性循环的怪圈：原子化的个体经济—汪洋般的小农竞争—人性自私逻辑的运行—农民的分化和分裂—贫困和保守思想的维持—农民进一步的原子化。在这样一个循环中，人性自私的理念很容易扩散和渗透，于是社会信任面临严峻的考验，这直接体现为不和谐的干群关系，日益冷漠的族群关系。农民原子化和乡村社会权威缺失使我国乡村治理陷入了两难困境，一方面，为了维持社会稳定和减轻政策转变带来的阵痛，政府希望尽量放缓农民的组织化进程，但另一方面，长期维持的农民原子化状态又限制了农业和农村经济的发展，也阻碍了农民民主能力提升，不利于推进农村基层民主发展。

要改变农民高度分散化的现状，减轻对乡村两级公共权力的依附，必须大力发展农村社会组织。社会组织可以将原子化堆积状态的村民变为一个自组织体，凭借自组织的力量参与村庄公共权力的运作，提升政治博弈的能力。从管理的角度来看，社会组织起到了中介桥梁作用，也有利于降低行政管理的成本，更容易实现基层政府行政管理和村民自治的有效衔接和良性互动，因此从长远看有利于实现农村社会的动态稳定。因此，从个体参与到组织化参与将是未来农村基层民主发展的关键。

要提高村民政治参与的组织化程度就要开发农村基层民主的组织资源，当前要大力培育农村社会组织，这是村庄内部政治联系的纽带，是乡村民主生活的平台，也是乡村民主的有效组织形式。农村社会组织因为具有民间性和可监管性及其财务管理的透明性、公开性，因而容易取得社会和农民的信任；又因为具有民间性和自愿性并具有民主管理、民主决策等内部机制，因而成为进行农村民主教育的有效形式，成为农村基层民主政治建设的重要载体。通过农村社会组织建设，农民通过组织化的生活，练习理性协商、必要妥协的民主技术，自己发现公共利益、维护公共利益，学会克制自我利益的过度膨胀，表达意见、反映问题时善于运用组织化机制，掌握民主沟通和政治参与的基本方法。在村委会选举中，农村社会组织改变了农民原子化的形态，有利于农民诉求的组织化表达，因而能够在一定程度上消解传统行政力量、宗族势力对选举过程的不当干预，增强选举的民主性。农村社会组织自身的运转体现了自我教育、自我管理、自我服务，能够增强农民的权利意识、民主意识和法治意识，通过实践提高农民的民主素养，从而增强村务民主管理的能力；其成员通过自我组织参与村务民主决策，能够对掌握权力资源的村干部和强势人物形成制约，能增强决策的有效性、广泛性和科学化。

三、顶层设计与基层创新的结合：农村基层民主发展的动力

村民自治是广西宜州农民在1980年的独创，是当地农民解决公社体制解体后权力真空的一项措施，具有自发性、草根性。它的发明者，也没有想到这项制度会在全国铺开。在西方国家，其民主化的路径是“市民社会——民主国家”，即在市场经济和市民社会发育中内生出民主自治形式，随着市民社会力量的扩大，人们按照内生的民主规则建立国家，即先有社会民主后有国家民主。在这一过程中，民主化的外部条件可能并不充分，但是民主的土壤则较为肥沃，民主的的根基较为深厚。但是，在中国乡村，绵延几千年的儒家正统思想，“民生”和“民本”是其核心概念，而“民主”则是被排斥的对象。因此，作为一项底层自发的社会民主制度，其在全国范围的展开，“是一个社会民主依赖国家力量提升和推进的过程”。[5]国家对农村自治式民主的发展基本经历了关注、动员、推进和规范几个阶段，无不渗透着国家外在的国家力量。同时由于中国地域广阔、人口众多，中央一刀切的政策可能会遭遇水土不服等难题，所以基层创新应运而生。各地基层创新可说是百花齐放，如河北青县模式重在对民主参与的创新，广东蕉岭模式重在对民主监督的创新，浙江温岭模式重在对民主决策的创新等等。

然而，樊红敏的研究发现，基层民主创新与地方政治精英有着非常大的关联度，除了基层政治精英的民主情怀以外，基层民主创新的最大动力还是政绩驱动和地方政治精英的个人偏好，政绩考量是他们支持和推动改革的重要动力来源，各地的创新都不约而同地遭遇了“人走政息”的尴尬，而且这些基层创新囿于政治风险的考量，对于制约农村基层民主发展的突出问题如贿选问题、两委掣肘问题、行政权与自治权边界划分问题、如何根治村官腐败问题等鲜有实质性突破，所以当前各地村民政治实践中创新出的多种模式具有强烈的探索性和不确定性，“地方实验”式的制度创新及时上升为高层系统的设计规划，才能将这些改革中的“孤岛现象”发展为成片效应，这就是政治体制改革的顶层设计，即需要国家政治体系在尊重民意和提炼民意的基础上，进行自上而下的主动回应和整体谋划，需要相应的国家制度环境和政策环境为其提供政治依托，整体性设计、配套化推进。作为中央高度集权的国家，事关国计民生和民主法治的重大制度改革，事关社会政治经济的全局性制度改革，只能由中央决策层规划，由中央统一推动。没有中央的权威性支持，最出色的地方改革举措，也可能会事倍功半，甚至功败垂成。因此，“顶层设计”在中国有着特殊的重要性。但是，“顶层设计”离不开地方和基层的改革创新探索，中央的许多制度设计和改革举措往往是对地方改革经验的总结和提升。

由此可见，中国基层民主发展的动力既来自于基层又来自于上层，这就需要把顶层设计与基层创新结合起来。[6]既要尊重农民的首创精神，又要善于提炼总结“地方实验”式的制度创新，最后实现高层政权系统整体的设计规划，破除农村基层民主发展的体制机制障碍。

四、由封闭走向开放：农村基层民主发展的时代特征

由乡土文化中的安土重迁、家族文化中的家族本位、礼俗文化中的人情、礼俗所组成的纽带，将传统乡村社会构建为牢固的村庄共同体。村庄共同体的内向性、封闭性很强，一般乡民不愿也不能脱离这个共同体，而“外来人”也难以融入这一共同体，即使“外来人”有一定的手艺和财富、知识，也难免被“本地人”所歧视和排斥。费孝通于上世纪30年代在开弦弓村做调查时就发现：“人们并不认为所有住在村里的人一律都是本村人。……当地对于本村人和外来人有着明显的区别”，“外来人的孩子，虽生于本村，仍像其父母一样，被视作外来人。”[7]同样，村委会也是建立在集体土地所有基础上，具有明显的封闭性和排他性。只有拥有村集体产权的人才是“村民”，也只有“村民”才有权参与村民自治活动，享受相应的服务，外来居民无权参与村级事务，也难以享受均等的公共服务，而村委会也无权和无力对其实行有效地管理。

然而，随着改革开放及土地流转，城乡之间及农村内部开始大规模人口流动，农村从单一、静止和封闭的组织向多元、开放和流动的社会转变，目前全国大概有一个多亿的农民工外出打工，有的甚至长期在打工地居住，而户口没有迁移，严格以户籍作为行使民主权利的标准将外来人口排斥在村民自治之外最终不利于村庄经济的长远发展和社区和谐。这就会使外来人口认为自己不过是“过路人”，不能融入当地社会，终归是要离开这里的，因此很容易成为社区秩序的破坏性力量。②

为了适应我国农民大规模流动迁移的现实，2010年10月28日最新修订的《村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”为“户在人不在”的村民自由行使选举权提供了较为充分的法律保障，同时为“人在户不在”的村民参加所居住村的村委会选举提供了可能的空间。同时该条规定：“已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举”，防止两次行使选举权。此外，为了吸引人才到农村创业，吉林、河南、重庆3省（市）地方性法规还规定：具有大专学历和中等专业技术职称的竞选村民委员会成员的可登记。安徽地方性法规规定：农村需要的各类人才，自愿到农村工作、生活，竞选村民委员会成员的，可登记。2012年8月15日广东省村级基层组织建设工作会议召开，中共广东省委要求坚定不移地推进村民自治，中共中央政治局委员、省委书记汪洋特别强调要积极探索异地务工人员参与村民自治。[8]由此可见，新时期农村基层民主逐步从封闭走向开放，包容性越来越强，距离实质正义也越来越近。

五、由组织重建走向权利保障：农村基层民主发展的价值回归

历史地看，村民自治的出现是为了弥补人民公社退出后的管理真空，而在农村地区出现的一种替代性制度变迁，是一种从“管治”到“自治”的转变。为了解决因“政社合一”模式的解体和国家对农村社会控制的削弱所导致的整个农村基层社会管理的失范，一群农民自发创造的村民委员会组织自然而然地进入国家上层领导视野，成为国家整合农村的替代战略。徐勇教授实地考察认为，正是在这一背景下1980年在广西河池地区的宜山、罗城两县农村诞生了我国首个村民委员会。[9]后来这一制度得到国家宪法和法律的正式承认，1982年修订宪法时，在宪法第111条第一次出现村民委员会的概念。宪法将村民委员会放在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”这一节中提出，可见当时立法者对村民委员会角色的定位主要还是从国家组织形式的角度来认识的，似乎并未真正将村民委员会当作一个基层群众自治组织看待。1990年，中共中央组织部等部门联合召开全国性的以党支部为核心的村级组织配套建设会议，将村民委员会作为主要的村级组织之一加强建设。所以，在相当长时间，中国农村村民自治的主要任务是组织重建，填补人民公社体制瓦解后的权力真空，将分散化的农民重新组织到国家体系中来，实现对乡村的有效治理。因此，有学者批评中国农村村民自治制度之所以得到宪法和法律的承认，其初衷并不是想赋予农民以自治的民主权利，其民主的价值是因为外国人的重视和国际人权斗争的需要而被意外的被发现，也就是说农村村民自治制度诞生之初其功利性价值是占主导地位的。

经过10多年的探索、试点和实验，通过村民自治实现组织重建的目标已基本完成，1998年新修订的《村民委员会组织法》实施，《村民委员会组织法》也摘掉了“试行”的帽子。修订后的《村民委员会组织法》最重要的精神价值就是更充分体现了对村民民主权利的保护，如新修订的《村民委员会组织法》除了延续“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的规定以外，还特别在这之后增加了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，这是农村基层民主发展的一个重要的转折点，标志着农村基层民主发展开始进入一个通过组织重建到实现村民民主权利的新的历史时期。村民自治不仅仅是国家治理乡村的一种方式，同时也是国家赋予农民一项不可剥夺、不可转让的基本权利，农村基层民主的价值取向正从工具性的功利价值回归其民主价值的本源。

在2002年下发的《中央中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，明确指出“由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。”为了推动其他三个民主的建设，在2004年下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中，提出了“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”。2010年最新修订通过的《村民委员会组织法》第三十六条更是对村民的权利提供司法救济：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”由此可见，从进入新世纪以来国家法律和中央政策规定看，农村基层民主发展的趋势是由组织重建转向村民权利的保障。

六、由选举式民主单兵突进走向四个民主齐头并进：农村基层民主发展的全面深化

农村基层民主中的四个民主本应该均衡发展，才能取得最好的效果，然而各种主客观原因导致各级党委和政府在推进乡村民主过程中，普遍存在重选举而轻治理的现象。

2004年以前，相对于其他三个民主而言，民主选举的推进力度最大，制度最完备，发展也最快，后三个民主发展缓慢，四个民主发展脱节现象普遍而严重。这是因为1980年代后期以来，家庭联产承包责任制已在全国范围内普遍推行，传统的公共意识瓦解，新兴的个人意识抬头，相当数量的村级组织的凝聚力、吸引力和战斗急剧下降，甚至出现权力真空，公共事务无人负责，上级政策无法顺利传达到农户，个别村矛盾纠纷无人调处，出现混乱局面。在这种情形下，国家首先关注的是选举出一个班子，至于选举后的治理倒不是那么急迫；对于地方政府而言民主选举也是容易显性化的工作，干起来容易出政绩。选举完成以后，日常的村务管理更加琐碎、更加复杂、更加需要民主技术，操作性也更强，通过什么方法、顺序、步骤，使决策、管理、监督体现民主精神、符合村民自治立法的宗旨，理论上和实践上都很模糊。

在实践中，一些地方重选举，轻管理，一选了之，选举之后的决策、管理、监督无人过问，出现了“民选的干部不民主”、“穿新鞋走老路”的现象，被群众称之为“半拉子”民主，最后还是会落入少数人甚至一个人说了算的巢臼，村民自治蜕变为“村委会自治”甚至“村主任自治”[10]。当选的村干部不兑现竞选承诺的情况司空见惯，不少村干部当选后以权谋私，村民也没有便捷的渠道去实施监督，召集全体村民会议动用复杂的罢免程序又难以操作，成功率极低，小村官大腐败现象也屡见不鲜了③，老百姓形象地总结为“村民自治是假民主真麻烦”。村务公开、民主理财、村民代表大会议事规则等制度挂在墙上、写在纸上，形同虚设，村民自治有民主选举而无民主治理，后选举阶段的民主决策、民主管理、民主监督基本上处于虚置状态，出现了“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的现象，构成了一种独特的“选举参与型”治理模式[11]，农村基层民主终究是一只“跛脚鸭”[12]。农村民主选举的制度化、法律化和规范化程度较高，实施情况令人比较满意，但是民主决策、民主管理和民主监督的制度化、法律化和规范化程度则相对比较薄弱，尚未取得实质性的进展，大规模选举中的选择同选举后的具体政治体系的运作之间出现了巨大的断裂带。

经过多年的村民自治实践，特别是村委会选举实践，亿万农民在民主参与中增强了权利意识，也掌握了一定的民主技术，逐渐养成了初步的民主习惯。村官腐败现象蔓延，农民意识到仅仅靠选举难以监督村官，民主选举村委会干部已满足不了他们日益增长的民主诉求，他们逐渐要求通过民主决策、民主管理和民主监督参与村民自治的全过程。中央和有关部门对这种情况高度重视。2004年6月，中央办公厅和国务院办公厅又专门下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，要求充分认识进一步做好村务公开和民主管理工作的重大意义，完善和规范民主管理、民主决策和民主监督。民主选举“单兵突进”的局面如何发展为选举式民主和经常性民主“齐头并进”，真正实现“四个民主一套车”，实现民主选举与民主治理的相互统一、相互促进、整体配套推进，是未来农村基层民主全面深化的内在要求。

注释：

①1998年江泽民总书记在视察安徽时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是党领导下我国亿万农民的伟大创造”。参见江泽民.全民推进农村改革，开创我国农业和农村工作的新局面——在安徽考察工作时的讲话［N］.人民日报，1998-9-25.

②如震惊全国的2011年6月11日广东广州增城新塘大墩村聚众滋事事件。新塘镇是个闻名世界的牛仔裤专业镇，有40多万外来人口，加上本地人口有70多万。而大墩村户籍人口7160人，外来人口却有51170人。

③如徐宝文，辽宁省沈阳市东陵区前进乡望花村原党委书记、村委会主任、望花集团公司总经理。他借所承包的村办集体企业望花啤酒厂转制之机，非法占有国有和集体资金1393万元。此外，还有多起贪污受贿行为，违法违纪所得高达3124万人民币和8800美元，参见《检察风云》2005年第22期；2005年，通过开展农村审计，查处的违纪问题涉及2万多个单位，金额9.3亿元；贪污案件3400多件，金额近7000万元；给予6522人处分，其中移交司法机关372人，参见 http://www.gov.cn/jrzg/2007-04/10/content_577345.htm，2004年国务院全国纠风工作会议资料。

［1］赵秀玲.村民自治通论［M］.中国社会科学出版社，2004：1.

［2］沈延生.村政的兴衰与重建［J］.战略与管理，1998（6）.

［3］徐勇.草根民主的崛起：价值与限度［J］.中国社会科学季刊（香港），2000（夏季号）.

［4］寇延丁，袁天鹏.可操作的民主——罗伯特议事规则下乡全记录［M］.浙江大学出版社，2012.

［5］吴毅.村民自治的成长：国家进入与社区内生——对全国村民自治第一村及所在县的个案分析［J］.政治学研究，1998（3）.

［6］虞崇胜，吴雨欣.上下联动：破解中国基层民主困局的应然路径［J］.学习与实践，2010（2）.

［7］费孝通.江村经济——中国农民的生活［M］.商务印书馆2001：37－38.

［8］黄怡.南方都市报［N］.2012-8-16.

［9］徐勇.最早的村委会诞生追记［J］.炎黄春秋，2000（9）.

［10］徐增阳，杨翠萍.村民自治的发展趋势［J］.政治学研究，2006（2）.

［11］卢福营.村民自治发展面临的矛盾与问题［J］.天津社会科学，2010（3）.

［12］陈剩勇.村民自治何去何从——对中国农村基层民主发展现状的观察和思考［J］.学术界，2009（6）.