湖北省农民专业合作社治理结构现状与对策——基于23家合作社的调查

唐 亚，邓军蓉 （长江大学经济学院，湖北荆州434025）

《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，是现阶段农民经济组织的重要组织形式。陈俊梁［1］经过调查研究和数据分析，认为现阶段我国农民专业合作社的治理结构存在较大的缺陷，表现为内部机构不完整，各级机构的功能没得到充分的发挥，权责不清晰。夏春萍［2］认为为确保农民专业合作高效运作，在治理结构设计上要充分重视不同成员的能力差异与利益关系，区分2类决策类型并赋予不同的投票权，设立独立监事以加强合作社内部的监督与制衡。孙长坪［3］则提出我国农民专业合作社特殊的产权结构使其在治理结构上存在着社员民主控制与管理层专业化经营的冲突、“平权式”治理结构与少数人控制的冲突、劳动控制资本与成员利益诉求异质性的冲突，这些冲突实质上是农民专业合作社发展过程中守成与创新的冲突。娄锋［4］认为内部治理问题是当前制约我国农民专业合作社发展壮大的重要因素，严重地影响了专业合作社的凝聚力、竞争力和对农民的带动作用。张满林［5］提出了我国农民专业合作社的治理机制在不同程度上出现偏差与失效，如民主决策机制难以贯彻，“内部人控制”现象普遍，“能人”决策代替民主决策，缺乏有效的激励机制和监督机制等。

近些年来，中国农民专业合作社快速发展表明，广大小农在家庭承包经营基础上的自主合作经营，将成为新时期提高农业组织化程度、创新农业经营体制机制的重要载体。自2008年以来，湖北省农民专业合作社发展非常迅速，截至到2012年底，湖北省农民专业合作社达27715家，排名已进入全国前10，较2011年底增加8104家，增幅29%。与此同时，湖北省农民专业合作社的质量也在逐步提高，在全国现有的600家国家级示范社中，湖北省占了27家，总数位于全国各省份前10名。但是，随着湖北省合作社数量的急剧增长，其虽然对解决农产品卖难和促进新农村建设起到了一定的作用，但带动农民增收力度并不大，部分核心成员借合作社名义骗取国家扶持资金，进而造成普通成员加入合作社的积极性普遍不高，合作社可持续健康发展受到一定影响。究其原因有多方面的，但合作社治理结构不完善是其中一个非常重要的因素。目前国内学者对于合作社的治理结构方面的研究仍不多见，为了解农民专业合作社治理结构现状，笔者随机对湖北省宜昌、荆州、恩施、咸宁等地市的23家农民专业合作社进行了实地调查，并由此提出了相关对策与建议。

1 合作社治理机构现状分析

1．1 部分合作社成员 （代表）大会召开次数少或不召开

《合作社法》规定；“农民专业合作社成员大会由全体成员组成，是本社的权力机构”，同时 《合作社法》规定；“农民专业合作社成员大会每年至少召开1次，会议的召集由章程规定。在某些情形之下还应当在20日内召开临时成员大会”。但是，调研结果显示，23个样本合作社中，只有17家成立了成员 （代表）大会，占调查合作社的73．9%。另外，从成员 （代表）大会召开次数中可以看出每年成员（代表）大会召开次数在2次以上的有1家，而每年成员 （代表）大会召开次数为0次有13家，分别占到调查合作社的4．3%和56．5%，说明目前湖北省农民专业合作社的成员 （代表）大会制度有待完善。经过访谈部分合作社领导得知，原因一方面是农民的居住比较分散，加之组织性不强，召集起来极为困难；另一方面是农民本身素质不是很高，对合作社的知识不是很了解，对自己的权利也就更加一无所知，对于成员大会的召开与否并不关心，最终导致了合作社中代表着农户权利的成员 （代表）大会的召开次数少甚至不召开（表1）。

表1 样本合作社已设立的组织机构及成员（代表）大会召开情况

1．2 理事会基本由核心成员构成，部分合作社理事会产生方式不合法

《合作社法》规定农民专业合作社设理事长1名，可以设理事会。理事长为本社的法定代表人；理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事。调研结果显示，23个样本合作社中，大股东的身份为理事长、理事会等核心成员的有20家，高达调查合作社的87%，大股东身份为监事会等普通成员的有3家，占到调查合作社的13%，即能进入合作社理事会的均为出资最多的核心成员 （包括龙头企业董事长、中介组织代表或大户），普通成员的代表很难能进入理事会成为合作社的核心成员，进而造成普通成员权益通常被核心成员侵占。这说明在合作社的实际运作当中，理事会成员多为合作社中入股较多的成员担任，出资多者中的出资最多者则为理事长，出资较之次者则为理事会成员，由此形成了在合作社中出资多者顺理成章成为理事会成员的局面。与此同时，《合作社法》还规定理事长、理事会成员，由成员大会从本社成员中选举产生，依照本法和章程的规定行使职权，对成员大会负责，理事会会议的表决，实行1人1票。调查结果显示，理事会在产生方式方面，理事会成员直接由合作社理事长选派的有12家，占到调查合作社的52%；由成员 （代表）大会选举产生的有11家，占调查合作社的48%。由此可见，合作社的理事长、理事会成员没有经过成员大会中选举，部分合作社理事会的产生方式并不合法 （表2）。

表2 样本合作社理事会构成及产生方式

1．3 决策权集中在理事长或理事会，成员丧失话语权

调研结果显示，在23个样本合作社中，合作社盈余分配方案决定权集中在理事会手中的有15家，占调查合作社的65．2%，合作社会计和经理聘请的决策权集中在理事会的有16家，占调查合作社的69．6%，而合作社重大项目投资的决策权集中在理事会的有13家，占到调查合作社的56．5%。这些合作社中重大事务的表决权集中在成员大会所占的比例很少，或者成员 （代表）大会决策就只是走走形式，举手表决通过而已。《合作社法》中规定农民专业合作社成员大会选举和表决，实行1人1票制，成员各享有1票的基本表决权。出资额或者与本社交易量 （额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。调查结果显示，在合作社的日常事务的投票表决方式中，采用1股1票的表决方式的合作社有7家，占到调查合作社的30．4%，经过访谈得知，由于大股东在合作社中的身份多为理事会、理事长，最终合作社的决策权集中在了理事会、理事长手中，又因为农户对农民专业合作社知识的淡薄，使其放弃了本应属于自身的权利，因此造成了合作社民主管理原则消失，合作社决策权集中在理事会、理事长手中，农民丧失话语权 （表3）。

表3 样本合作社重大事情的决策原则和表决方式

1．4 监事会形同虚设，合作社监督流于形式

《合作社法》规定了农民专业合作社可以设执行监事或者监事会。理事长、理事、经理和财务会计人员不得兼任监事；执行监事或者监事会成员，由成员大会从本社成员中选举产生，依照本法和章程的规定行使职权，对成员大会负责。监事会会议的表决，实行1人1票。调查结果表明，在23个调查样本中只有10家合作社设立了监事会或者执行监事，仅占到调查合作社的43．5%，同时，在设立了监事会的样本合作社中，监事会能很好地发挥监督理事会作用，经常向合作社提出自己的意见或建议的合作社仅5个。同时经过调查得知，在合作社的实际运行当中，一方面，在很多的合作社中，其没有设立监事会或者监事会成员就是由理事会成员担任；监事会的成员直接由理事长选派或者由理事长自己担任；监事会从未对合作社提出自己的意见或者建议，对合作社事务从不关心。因此在日常运作中部分合作社的监事会形同虚设，根本没有起到监督作用，合作社监督流于形式（表4）。

表4 样本合作社监事会对理事会的监督状况

2 对策及建议

2．1 加大 《合作社法》宣传力度

由于成员对 《合作社法》知之甚少，由此造成成员难以使用 《合作社法》来维护自己的正当权益，造成成员话语权的丧失。因此有关部门应采取多种形式和渠道，加大 《合作社法》的宣传力度，使合作社社员做到懂法、知法、守法，以此促进合作社的规范化发展、避免不规范的行为的出现。在合作社成立之初，要求合作社社员学习 《合作社法》，让他们更加深入地了解合作社，明确自己在合作社中的权利和义务，提高合作社成员的整素质，以此防范合作社中不规范行为的出现。

2．2 健全产权结构

合作社产权结构对其治理结构产生重要影响，只有健全合作社产权机构，才能促使其依法设立成员（代表）大会、理事会、监事会，使其权利得到正常行使。第一，制衡合作社股权，避免理事长或理事会等合作社核心成员控股现象的出现，加强合作社民主管理，使普通农户在合作社的管理中也真正享有话语权；第二，明晰产权设置，明确合作社政府资助和公共积累产权，使利益充分落实到农户头上，完善合作社的产权监管机制，使普通社员的利益得到保障，使入社农户受益，增加农户的入社和参与合作社管理的积极性。

2．3 完善成员 （代表）大会、理事会、监事会的相关制度

首先，依照 《合作社法》的规定进一步完善成员 （代表）大会、理事会、监事会的相关制度，明确规定合作社中成员大会、理事会、监事会的权利义务，并严格按照合作社的制度执行，使之各行其是，有条不紊地建设合作社，避免越权行为的出现，杜绝合作社中少数人权利膨胀。其次，确定成员 （代表）大会会议召开时间，按时召开成员 （代表）大会，在会议中采用1人1票表决方式，按照章程规定出资额或者与合作社交易量 （额）较大的可享有附加表决权，享有附加表决权总票数不得超过超过合作社成员基本表决权总票数的20%，避免1股1票表决方式的出现，充分体现合作社的民主管理。再次，理事会会议召开时做好会议记录，对会议内容进行详细的记载并存档放在合作社办公室，接受合作社所有成员的监督和翻阅，杜绝独裁现象出现。最后，合作社监事会定期召开会议并向合作社提出意见或建议，将监事会的权利义务明确载入合作社章程，使合作社监事会行使权利有章可依，加强对合作社的监督。

2．4 加强合作社的监督

一方面，加强合作社内部监督。准时召开合作社的成员 （代表）大会、监事会，使合作社的成员（代表）大会、监事会能够正常行使 《合作社法》中规定的权利和义务，发挥其监督职能，对合作社的日常事务进行监督，避免和杜绝不规范现象的发生；遵守 《合作社法》的规定，监事会成员由成员大会从本社成员中选举产生，避免由理事长直接选派，使合作社监事会起到真正意义上的监督作用；合作社的财务等信息向合作社全体成员公开，随时接受合作社社员的监督和检查。另一方面，加强合作社外部部监督。相关部门应定时、不定时的对合作社进行工作检查，查看合作社真实运营情况与合作社上报的情况是否一致，以此为重要依据对合作社进行绩效考评，从而加强对合作社的外部监督，促进合作社的规范化发展。

［1］陈俊梁．创新农民专业合作社治理结构的思考 ［J］．南方农村，2010，（2）：64-67．

［2］夏春萍．我国农民专业合作社治理结构优化分析 ［J］，东南学术，2012，（4）：29-35．

［3］孙长坪．论农民专业合作社法人治理结构的冲突与完善 ［J］．井冈山大学学报 （社会科学版），2011，（4）：76-79．

［4］娄 锋．农民专业合作社内部治理机制研究 ［J］．云南大学学报，2008，（1）：63-67．

［5］张满林．农民专业合作社治理机制问题研究 ［J］．渤海大学学报 （哲学社会科学版），2010，（3）：110-119．