浅谈我国森林保险面临的困境和发展思路

龙开平

(绥宁县林业局， 湖南 绥宁 422600)

浅谈我国森林保险面临的困境和发展思路

龙开平

(绥宁县林业局， 湖南 绥宁 422600)

我国森林保险随全国林权制度改革蔚然兴起，成为人们关注的热点，但在具体实施中存在的问题较多，操作难度大，承保的面不尽人意。通过对森林保险发展过程中面对的困境进行分析，提出了我国森林保险走出困境的新思路。

森林保险; 困境; 发展思路

林业持续健康发展是实现党的十七大提出的建设生态文明、实现人与自然和谐发展的必然要求。在全国集体林权制度改革取得重大进展、林业生产关系发生重大变革的情况下，在多数省份基本完成明晰产权、林权到户的形势下，广大林农在获得了林地的使用权和林木的所有权后，渴望通过加大对林业的投入，提高林业生产水平来增加收入。森林保险作为巩固集体林权制度改革成果的配套措施，有着十分明显的紧迫性。

1 我国森林保险现状

森林保险是一项新事物，林木的生长特性和损失分布情况决定了森林保险相对复杂，技术性强，经营成本高，推进森林保险工作要试点先行，需要逐步摸索和积累经验。国家财政部、林业局、保监会、银监会以及中国人民银行多次发文规范森林保险试点工作，明确森林保险工作的基本原则是“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”；保险标的为生长和管理正常的商品林和公益林；保险责任范围以人力无法抗拒的自然灾害为主，包括火灾、暴雨、暴风、洪水、泥石流、冰雹、霜冻、台风、暴雪、雨淞、虫灾等；保险金额和费率的确定以“低保费、保成本、广覆盖”为原则，保险金额原则上为林木损失后的再植成本。由省级财政在前一年12月20日前向中央财政提出申请，中央财政选择林改进度快、保险基础好、森林覆盖率高、地方政府主动给予保费补贴的地区作为森林保险的试点，并提供一定比例的配套保费补贴；对于暂不具备保险条件、地方财政难以提供保费补贴支持的地区，中央财政不作硬性要求。

1.1开展森林保险的意义

开展森林保险，有利于巩固集体林权制度改革成果，促进林农就业增收，改善林业发展环境；有利于有效保护森林资源，促进林业再生产能力的恢复，保障林业生产经营者经济利益；有利于促进信贷资金对林业的支持，引导更多的信贷资金进入林业生产领域，提高林农进行生产性投入的积极性；有利于积极分散林业经营风险，保障生态安全，促进林业生产长期稳定发展。做好森林保险工作，不仅是经济政策问题，也是维护林区稳定、保障民生的问题，对建设现代林业，实现林业增效、林农增收、城乡协调发展等都具有十分重要的意义。为此，开展森林保险试点工作是党中央、国务院加强我国生态建设的一项英明决策。

1.2森林保险开展情况

在财政部的大力支持下，2009年中央财政在江西、湖南、福建3省开展森林保险保费补贴试点；2010年新增浙江、云南、辽宁3省；2011年又新增广东、广西、四川3省；在有条件、有能力、有意愿的市县开展试点，在省级财政至少补贴25%保费的基础上，中央财政再补贴30%的保费。从2010年开始，中央财政对公益林保费补贴在地方财政至少补贴40%保费的基础上(其中省级财政至少补贴25%的保费)，比例由30%提高到50%。为稳步推进森林保险工作，国家林业局计财司、中国人民保险集团公司业务发展部、国家林业局林业工作总站、中国人保财险公司四家联合组成了森林保险协调机制，2010年12月9日国家林业局林业工作总站与中国人保财险公司签订了《共同推进森林保险的合作框架协议》，双方将在森林承保、理赔、防灾防损等方面开展全面合作。通过几年的试点工作，各试点省高度重视，相关部门全力推进，都做了大量工作，形成了各具特色的试点实施方案，摸索了多种切合实际并行之有效的森林保险模式，对森林受灾后及时恢复、及时更新造林起到了非常积极作用。

2 森林保险面临的困境

但就全国而言，在森林保险的推进中难点多、成本高、风险大，推行的力度虽大，可投保的面不尽人意。造成森林保险工作出现了“政府部门累、保险公司畏、林农大户无所谓”的被动局面。

2.1各级政府及林业部门被森林保险拖累

各级政府高度重视森林保险试点工作，尽管财政部一再强调对森林保险只是财政给补贴，市场化运作，风险由市场来承担，但地方各级政府为更多地争取中央财政的支持，把森林保险作为关乎民生的富民惠林的德政工程来抓。各试点省成立了由政府主要领导挂帅，财政、保监、林业、银监等单位参加的森林保险领导(协调)小组，实行政府推动，在实施过程中政治色彩浓，行政措施硬，政府行为明显。

(1) 林业部门紧跟政府、密切配合，在保险公司机构不完善、从业人员少、林业专业技术人员缺的情况下，林业部门承担了森林保险的宣传发动、人员培训、风险评估、承保登记、保费收取、查勘定损等一系列工作，林业部门没有从事保险的相关资质，其从业行为不符合保监会的规定。

(2) 在工作经费没有保障的情况下，为森林保险展业全程无偿做了大量工作，付出了大量的人力、物力，林业部门不堪重负。

(3) 在森林保险赔付不到位、不及时的情况下，林业部门还要无奈地接受林农的责难。

(4) 是在林农得到保险公司赔付后，因打工外出、老弱病残、无劳力等多种原因无力造林更新或者林农没有积极性进行灾后重造工作，林业部门还要耐心地宣传、发动、组织、督促造林工作。

(5) 在森林保险赔付中，多数试点省都存在保险公司超赔封顶和财政兜底的事实存在，地方财政承担的风险高、责任大、负担重。

2.2保险公司畏惧森林保险

(1) 森林保险在保险公司承保的份额中所占的比重低，一般不到2%，许多保险公司根本不重视、不愿意承保。

(2) 是森林保险风险高，损毁森林的灾害种类多，发生频繁，而且森林经营的个体规模小，保险标的分散、风险集中、赔付率高。

(3) 缺乏有效的巨灾风险分散机制，林业作为弱质产业，受自然灾害影响巨大。

(4) 保费收取难，林业生产周期长，投资回报滞后，林农投保的积极性并不高；林农居住分散，地处偏远，收取保费成本高，收取难度大，实际操作非常困难。

(5) 保险公司内部考评不合理，企业的经营宗旨是实现利润最大化，保险公司逐级分层实行内部考评，保险的业绩与工资和奖金挂钩，考评的面小，风险大，基层职工没有积极性。

(6) 保费费率低。我国多数试点省现行费率偏低，一般商品林火灾保险为2‰、综合保险费率为4‰、公益林统保综合险的费率仅为2‰，由当地财政、保监会、保险公司等单位共同商定，缺乏科学合理测算与厘定，尽管低费率减轻了林农和政府财政的负担，但是加大保险公司的经营压力。

(7) 缺乏林业专业的技术力量。森林保险经营管理技术要求高，查勘定损专业性强，保险公司具有林业专业技术又懂保险的复合型人才非常奇缺，在查勘定损诸多方面还得依赖于林业部门。

(8) 保单到户的经营成本高。一山多主、一主多山的现象比较普遍，每户签订合同需要的劳务工资和材料费很高。

2.3林业经营者对森林保险无所谓

据冷静[5]等在江西进行的林农投保意愿调查中可见林农对森林保险的投保积极性并不高，究其原因: 一是林农对森林灾害的发生存在侥幸心理； 二是林农拥有林权的面积不多、经营规模小，因此觉得遭受森林灾害对家庭的损失小； 三是保险金额低，保险金额一般在400～800元之间，只是简单地保再植成本； 四是保险手续繁琐，现在森林保险的保险期一般为一年，年年签合同、缴保费，在理赔过程中，报案、理赔申请、查勘定损、赔付等程序繁琐；五是对保险公司赔付不满意，在保险合同中多数有免赔条款，有的还实行赔付封顶，甚至个别地方因受灾严重而赔付不及时、不足额、不到位。

3 发展思路

3.1以建立生态风险基金的形式对全国森林实行统保

林业有着重要而显著的社会公益性，森林具有生态、社会、经济三大效益，承担着生态建设的重要任务，整个社会和国家都是森林保险的受益人，政府应该勇担责任，而不是指望企业承保来进行市场调控，要把森林保险作为政府对林业的一种净投入，建立生态风险基金，由政府对环境与资源实行一种宏观调控。就目前的状况而言，森林保险的原则是“低保费、保成本、广覆盖”，仅限于保再植成本，旨在森林受到破坏后能快速地得以恢复。全国森林面积1.95亿hm2，按保额500元/667hm2、费率2‰计算，每667m2保费1元，每年只需保费29.25亿元即可实现全国统保。由政府部门封闭运行，财政部门设立专户专账管理，林业部门掌握受灾户的准确信息，统一技术标准，统一造林，负责督促灾后更新恢复，纪检监察和审计部门跟踪监督，降低运行成本。同时可以规避道德风险，一是政府专门设有森林防火指挥部，采取多种有效措施，积极防范于未燃，并且层层签订了森林防火责任状，对森林火灾的面积有指标控制，突破指标的要追究相关人员责任；二是林业部门由专门的森保机构，对森林病虫害进行专业的预测预报和防治工作，工作不力同样有问责制。

3.2实行省级森林统一保险是今后森林保险的方向

(1) 只有实行省级统保，才能有效破解林农自愿投保难的瓶颈，目前森林保险实行自愿投保，先交后补，在实际中难以操作，林业生产经营者主动缴纳保费的积极性不高。

(2) 只有实行全省统保，才能有效协调地方政府有投保需求与林农无投保需求的矛盾，当前各级政府对森林保护工作都非常重视，为确保受害林地得到及时更新，政府投保意愿强烈，但受林农无投保意愿的影响，政府有资金也无法投保。

(3) 实行全省统保，可以有效降低保险公司的经营成本压力。林农愿意投保，这就需要保险公司员工奔赴分布极其分散偏僻地方(户主未必天天在家，还有一些户青壮年都外出打工，收缴保费根本找不到人)，挨家挨户收取小额的保费，投入的人力物力太大，入不敷出，基层保险公司的工作积极性受到很大的影响。

(4) 实行省级统保符合保险大数法则。保险的数理原理就是概率论中的大数法则，有大量风险单位投保才能分散风险，承保面积小，必然带来风险的相对集中，导致森林保险者的经营风险集中，承保单位赔付率增高。

(5) 实行统保可以降低保险公司经营风险。林农有选择性地把森林灾害高发地带进行投保，一般来说，路边、田边、村边是火灾高发地带，高海拔是冰灾高发地带，陡坡是塌方泥石流高发地带等等，势必增加承保单位的经营风险。

(6) 实行全省统保解决了灾后更新造林难的问题。随着林权制度改革的深入，林权到户后林地分散、零碎，统一投保，统一理赔便于灾后更新造林，不然的话，你造我不造，更新造林难度非常大。

(7) 实行全省统保林农满意。实行统保即可以减轻林农负担，又可以简化投保理赔手续，森林受灾后可以及时得到赔偿，保险公司、林农、林业部门三方都满意。

3.3森林保险纳入政府运作范畴

从世界范围看，国外森林保险已有80多年的历史，许多国家都开展森林保险业务。到目前为止，还没有一个国家真正实现森林保险的市场化经营，即使是市场经济最发达的国家，也主要依靠政府直接或间接提供森林保险。森林保险要和社会养老保险、医疗保险一样，实行政府操控，由林业部门专门设立对应的机构，实行政府补贴和林农缴费的办法开展森林保险。

3.4森林保险实行政策性保险和商业保险双轨制

由政府和林农共同投保，根据现行各试点省确定的保险金额、费率、保费等，财政补贴部分全部到位投保，出险后保险公司按比例赔付，这样充分体现了林农在森林保险中不论贫富贵贱，一律人人平等，让政府的惠民政策普惠林农。剩余部分让林农根据自己意愿自觉投保，到保险公司缴纳保费，保险公司再根据投保情况进行赔付。同时，保险公司在森林保险方面还要开发新产品，如：林地上的林木价值保险、森林从业人员的人身保险等。在保险公司没有林业专业技术人员的情况下，由投保人找有资质的中介进行评估，保险公司再承保，广泛开展森林保险，使森林保险全面健康发展。

4 结语

森林保险是林业健康发展的重要组成部分，是进一步推行和深化集体林权制度改革必不可少的制度保障，同时也是全面建设小康社会的重要内容，森林保险开展的好坏直接影响到现代林业的建设进程和林区经济的繁荣。通过以上分析可知，森林保险因外部环境复杂、技术性强、操作困难，完全走上市场的时机还不成熟。应进一步发挥政府部门的职能作用，选择切实可行的保险模式，在全国范围内广泛开展森林保险，对加快林业发展，繁荣农村经济，尽快实现胡总书记提出“双增”目标，维护国土生态安全、推动生态文明建设具有重要意义。

[1] 邓三龙.关于政策性森林保险的几点思考[J].林业经济,2010(9):3-5.

[2] 陈凤学.福建省森林保险调研报告[J].2010.

[3] 石焱,王宏伟,方怀龙.我国政策性森林保险的试点情况与发展对策[J].林业资源管理,2011(3):5-10.

[4] 陈玲芳.我国森林保险发展的现状、问题与对策研究[J].福建农林大学学报,2005(4):38-41.

[5] 冷静,祝应华,曹建华.当前森林保险的现状、问题以及对策——基于江西森林保险的分析[J].老区建设,2008(24)：29-31.

[6] 许晓丽.我国林业保险面对的困境与出路[C]//第十二届全国大学生林业经济研讨会.2007:471-474.

[7] 付丽.对我国建立政策性森林保险的思考[J].中国林业,2008(12)：55.

(文字编校：杨 骏)

ThepredicantanddevelopmentthoughtsonforestinsuranceofChina

LONG Kaiping

(Forestry Bureau of Suining County, Suining 422600, China)

According to the development of forest right system reform, the forest insurance of China becomes the hot spot of peoples. And it is existing problem in implement, and difficult operation, and low satisfy in insurer. Based on the analysis of predicant in forest insures, the new thought of countermeasures of it were pointed out.

forest insurance; predicant; development thought

2012-12-18

2013-03-04

龙开平(1968-)，男，湖南省绥宁县人，高级工程师，主要从事森林培育、古树名木保护及科技推广工作。

F 842.6

A

1003-5710(2013)03-0097-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2013. 03. 026