谈全额拨款事业单位成本控制的问题及对策

白丽娜

（山东省淮河流域水利管理局，山东 济南 250100）

事业单位作为公共产品和服务的提供者，在生产过程中，需要占有并消耗一定的自然资源和社会资源，由此产生出有关成本控制的问题。全额拨款的事业单位是经费全部来自财政拨款，不参与市场经营竞争的事业单位，其事业支出是一个可控指标，应该保持在一个合理范围内，成本过低不能满足单位运行的需要，成本过高则会造成事业支出的浪费，加重财政负担。因此，全额拨款事业单位的成本控制问题，不仅能够促进事业单位改革，提高单位绩效，节约并合理配置社会资源，更能维持事业单位的健康、持续、稳定、快速发展。

1 成本控制中存在的问题

1.1 内在动力不足，成本意识淡薄

全额拨款事业单位由于经费全部来自财政拨款，其成本具有转嫁性和非营利性，因此，缺乏控制成本的内在动力和自觉性，成本观念缺乏，通常只注重完成任务，而忽略完成任务所需投入。一方面，这与提供公共产品和服务所具有的垄断性、非营利性等特征相关。另一方面，由于全额拨款的事业单位经费全部来源于财政拨款，由国家对社会预先扣除，属于社会负担。因此，其成本与收入之间缺乏紧密的联系，这些单位没有企业管理部门的成本管理压力和成本控制意识。

1.2 支出结构不合理，办事效率低下

全额拨款事业单位在财政收入一定的情况下，合理配置经费，严格执行预算，有利于其健康持续的发展。而超标购置公务用车及维护、公款吃喝、公费出国旅游的“三公”消费以及会议费、招待费、楼堂馆所建设等支出比重大，则直接导致财政资金分配结构不合理，挤压其他支出，增加财政负担，影响其提供公共产品及服务能力，降低单位的办事效率。

1.3 人员规模难以控制，事业支出逐年增长

事业单位规模包含单位规模、人员规模和经费规模。其中，人员规模是指事业单位内工作人员的总数，经费规模是指事业单位提供产品和服务所占有和耗费的经费数量。当人员规模不科学或不合理，则直接带来该单位的非理性规模成本增加。如果这一比重过低，则会影响单位正常工作，引起低效率；过高则会引起经费膨胀形成高成本。

1.4 财政预算管理存在缺陷

公共财政是分配公共资源的主要政策工具，财政支出结构直接关系到经济发展和社会发展的投入状况。通过合理配置有限的财政资金，调整和优化财政支出结构，有效地提高经济和社会发展水平，以保证社会分配的公正合理。1999年，现代公共财政体系和公共预算制度已经建立，但是在预算执行过程中存在一定程度上的弹性，造成预算约束不够。由于公共预算编制不够细化、不够透明、预算编制不完整、管理方法落后，一些单位和部门出现了不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变开支用途的现象。

1.5 监督考核机制不健全

1）监督体制缺乏独立性和自主性。由于内部监督实质上是同体监督，决策、执行和监督三权一体，监督机关很大程度上听命于同级政府，监督作用形同虚设，不仅难以监督同级，连下级部门也难以监督到位，缺乏监督工作应有的独立性和自主性。2）绩效考评制度不健全。由于单位的运作经费来源于财政拨款，行为缺乏目标结果约束，同时，具有非价格来源特点，无需经受市场检验，因而客观上缺乏降低成本的外在压力。因此，单位会不断追求扩大规模，扩张消费，致使机构臃肿、成本居高不下，效率低下。3）执法体制不完善。经费投入以及事业单位自身的组织建设都必须符合法律，但就现实情况而言，执法体制相对滞后，没有建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，致使预算缺乏约束力，导致成本居高不下。

2 成本控制的对策

2.1 树立成本意识，厉行节约，反对浪费

中共中央政治局于2013-10-29召开会议，审议并同意印发 《党政机关厉行节约反对浪费条例》，旨在以条例规范财政各项支出，表明国家管理财政资金的决心。全额拨款的事业单位是社会经济建设的重要组成部分，更应该积极响应、深刻落实国家政策，在工作中严格要求自己，树立成本意识，厉行节约，反对浪费。少花钱、多办事、办好事、办实事，努力提高经费使用效益。

2.2 深化事业单位分类改革

1）着眼于国家深化事业单位分类改革大局，积极推进事业单位分类改革。对于主要或部分承担行政管理职能的事业单位，调整为行政机关或行政机关的内设机构；对于主要提供公共产品和服务的公益性事业单位，重点是改革管理体制和运行机制，强化公益属性；对于主要面向社会开展经营活动的事业单位，实行转企改制。完成分类改革有助于更加明晰单位的职权和性质，明确责任，精简机构，合理控制事业单位的消费基金总额，有效控制成本总量。

2）健全管理法规和制度。控制成本必须依法行政，健全成本管理规章制度，完善财政预算和审计相关法律，依法规范行政活动和程序。单位各部门要明确职责，理顺关系，各司其职，各负其责。

3）创新事业单位管理制度。目前，大部分单位和部门都已经初步建立了电子政务系统，网络的构建已经初具规模，包括山东省在内的很多省份都在建设省、市、县三级联网办公的网上政务大厅以及电子监察系统，这将有利于政务公开、提高办事效率、节省办事流程和时间，加强监督。

2.3 强化预算编制管理

1）严把年度财政预算关，控制预算资金总量。事业支出要与本单位的职能以及财政水平相适应，要与本单位的年度财政收入与支出相协调，使成本支出保持在一个合理区间，从总量上限制预算单位事业支出连年增长状况，严格预算审批和考核以及后续执行情况的跟踪监督，确保预算资金合理有度。

2）改革预算编制方法，加强对预算外和制度外资金的监督，发挥预算刚性作用。要充分发挥预算的刚性作用，必须加强对预算外资金和制度外资金的管理，将其并入预算内，全面纳入财政范围，提高事业支出的制度化程度，真正实现完整统一的财政预算，有利于对事业支出进行预算控制，并有效遏制制度外成本。若必须预留机动资金时，须对预留资金的数额、支出范围、审批程序、使用效益等作出明确规定，实施追踪检查，切实加强监督，以杜绝公共财政资金体外循环、随意支配以及预防腐败现象的发生。

3）完善预算的监督机制。要强化主管部门对预算编制和执行中存在问题的发现、否决和问责的监督作用。同时，要加强审计部门独立行使监督职能，切实发挥外部监督作用。在社会监督方面，要及时、全面的向社会公众披露财政预算程序和信息，便于社会各界对单位预算的监督。

2.4 健全监督考核长效机制

1）创新成本绩效考核机制。建立科学的绩效评估方式。只有建立一套科学的绩效评估制度，关注结果，更加重视事业经费支出的投入，注重投入产出比，以效率的高低来衡量成果。同时，要更加注重群众意愿，更关注被服务对象的感受，才能有效地控制支出成本，减少财政资金的浪费。

2）建立合理的政绩考核标准。改变过去单纯的以争取到多少项目、引来多少资金、建设好多少工程等数量的扩张为标准的政绩评估模式，而是以事业单位工作期间成本支出与其所提供的产品数量、质量和所服务对象的满意程度为基本标准，考察其所承担职能的实现程度，来全面辩证地对领导干部进行政绩评估。

3）完善监督机制。建立独立于单位之外运行的监督管理体制，健全预算监督的法律法规，加强审计部门及上级主管部门对预算执行事业单位的全程监督，确保财政拨付资金合理有序执行。