中国国家与社会关系的建构：法团主义的维度

2013-04-09李力东

湖北大学学报（哲学社会科学版） 2013年1期

李力东

（浙江理工大学法政学院，浙江杭州310018）

改革开放以来，中国经历了快速的经济发展和深刻的社会转型。在此基础上，中国的政治发展也得以不断向前推进。而最为深刻地体现当代中国政治发展的进程并具深远意义的是国家与社会关系的变化。国内外的许多学者也分别从不同的角度、在变化的情境中提出了中国国家与社会关系的理论模式。总结起来，学界关于中国国家与社会关系的解释模式主要有如下几种：全能主义[1]、新权威主义[2]、公民社会[3]、法团主义。它们体现了不同时期中国国家与社会关系的特点。在笔者看来，法团主义模式与当前中国的国家与社会关系特点及其建构具有更显著的契合性。

一、法团主义理论简述

法团主义在西方是一个历史久远的概念。《布莱克维尔政治学百科全书》对法团主义的定义如下：“是一种特殊的社会—政治过程，在这个过程中，数量有限的、代表种种职能利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产生进行讨价还价。为换取有利的政策，利益组织的领导人应允通过提供其成员的合作来实施政策。”[4]186法团主义作为一种理论在欧洲国家兴起是希望提供一种不同于多元主义的国家与社会关系模式。由于与法西斯主义的某种联系，法团主义研究在二战结束后一度沉寂。从20世纪60年代晚期开始，对法团主义的研究又重新兴盛起来。

法团主义研究在20世纪60年代晚期重新兴起之后，主要有两大学派。一是以霍华德·威亚尔达为代表的“历史连续性”学派，主要关注拉美，他们认为那里的法团主义特征有其政治文化根源——是建立在等级、地位和庇护关系之上的。二是以菲利普·施密特为代表的“新法团主义”学派，这一学派都反对把法团主义同政治文化相联系。施密特把法团主义界定为一种相对于多元主义的利益代表和协解体系。“法团主义可以被界定为一种利益代表体系，在这种体系中，所有组成单位被纳入少数几个单一性的、强制性的、非竞争性的、有层级秩序的以及按功能区分的范畴类别之中，它们得到国家的承认或许可（如果不是由国家创造的），并且在各自的范畴类别中享有垄断的代表权；作为交换，它们在领袖选择以及需求和支持的表达方面接受国家的某些控制。”[5]97施密特的法团主义定义影响深远。

事实上，法团主义的两大流派之间并不存在必然的矛盾。很显然存在着法团主义的传统，那些拥有种族、等级、氏族联合等遗产的发展中国家也有可能在法团主义的基础上组织起来。而新法团主义产生的原因在于现代国家的官僚化以及一种将劳资双方整合起来以实现国家协调发展的需要[6]97。因此，在考察法团主义时应该把两种观点结合起来。

施密特把法团主义分为两种类型：社会法团主义和国家法团主义。前者意指国家的合法性和机能主要依赖于各种代表性社团的活动；后者则意指社团是由国家创造的并作为国家的附属机构而存在。施密特从社团的数量限制、社团的单一性、强制性、非竞争性、层级秩序、功能分化、国家的承认、代表权的独占、对领导选择和利益表达的控制九个方面详细论述了社会法团主义与国家法团主义的区别。这种分类不仅阐释了权力和影响关系的不同性质，也涉及了法团主义的发展模式[5]102～103。施密特的这种分类方法被很多研究法团主义的学者所使用。需要注意的是，我们不能将施密特的这种分类做非此即彼的解读。法团主义应该被看作是一个从国家法团主义到社会法团主义的连续谱。

二、法团主义对中国国家与社会关系问题的适用性分析

如前所述，法团主义既是一种功能性的利益代表和协调体系，又与特定的政治文化相联系，它提供了一种不同于多元主义的国家与社会关系模式。那么，法团主义对中国国家与社会关系问题的适用性如何呢？笔者认为，在当前中国的社会日益多元、利益日益分化的背景下，法团主义提供了一种可行的建构国家与社会关系的模式。

第一，法团主义与中国的文化和政治传统有诸多契合之处。在中国传统文化中，“和”的观念与法团主义强调协调避免冲突的理念不谋而合。儒家思想为法团主义提供了强大的文化和社会基础。这主要表现在两个方面。第一，儒家思想主张团体比个人更为重要。个人应该保持对团体的忠诚，遵守团体的规范，维护社会团结。第二，儒家思想认为社会应该按照等级制度组织起来。君君臣臣、父父子子、夫夫妻妻，每个人在社会中都有明确的位置，并通过这种方法来避免社会冲突[7]83。法团主义因素在中国历史上长期存在并影响深远，在当代中国仍然具有重大的影响，这在某种程度上为法团主义提供了文化基础。

从中国传统的社会政治结构来看，国家一直处于主导地位。正如有学者指出的，中国传统社会的蜂窝状结构——一个个小的、密切的、面对面的并且相似的群体——常常直接消除所谓的“社会”或民间组织的组成或它们与国家相抗衡的能力。而且这种结构实际上很有利于国家成为组织的垄断者。在传统中国社会，国家所容忍、允许的各种社会组织，事实上也主要是起到政府职能延伸作用的团体[8]219～220。中国政治传统中的这种“国家本位”现象可以说与法团主义对国家在利益整合、协调中作用的强调有着天然的联系，虽然后者并不一定是国家主导的。

第二，法团主义模式与中国改革的渐进特征相协调。法团主义模式的政治发展强调变化性与连续性的统一，而不是与过去的彻底决裂。在法团主义模式下，各种新兴团体不断被整合进国家的政治结构中，但这并不是以摧毁传统的社会团体为条件的，而是以各种团体以及国家之间的合作、谈判、协商和妥协实现的。法团主义提供了一种相对平稳、缓和的发展模式。

考察中国自20世纪70年代以来的改革可以发现，中国采取的不是俄罗斯“休克疗法”式的激进改革，而是采取的“摸着石头过河”式的渐进改革路径。有学者称之为“路径障碍，试错反弹”的方式，中国正是通过这种方式逐渐告别了旧体制并演化、蜕变为一种新的政治体制[9]9。事实上，中国的渐进式改革是以邓小平为代表的政治精英作出的理性、现实的选择，用实用主义的改革取向取代了理想主义的政策倾向。保证整个改革过程中速度与稳定的恰当均衡，减少社会震荡和过大的摩擦[10]33。从对不同利益团体的态度来看，渐进式改革对既得利益持非常谨慎的态度，同时给予新兴团体以承认，但是整个社会政治结构不发生突然的、过于激烈的变化。而且，渐进式改革也必然是在国家的主导下进行的，国家依然占据相对于社会的强势地位。这种渐进式改革与法团主义发展模式之间具有内在的一致性。

第三，中国的工会、工商联、科协等人民团体的完整建制为法团主义提供了某种先天制度基础。人民团体是1949年前后在中国共产党的领导下建立起来的统一战线组织，它被定位为党和国家联系人民群众的桥梁与纽带。改革之前，这些人民团体在很大程度上是一种摆设，命令自上而下地发出，但人民的意见和要求却很难传达到上层。国家不会赋予人民团体独立性，只有那些不会制造任何麻烦的团体才被允许存在下去。然而，如果仅就表面而不是实质而言的话，改革之前的中国已经具有了法团主义的某种原型[11]。只是这时的人民团体实际上已经成为了政府机构的一部分。

人民团体与法团主义的另一契合之处在于它们是按照层级原则组织起来的，呈现出伞状组织结构。它们在全国各地建立了成千上万个分支机构和附属团体，拥有大量的会员。人民团体的这种层级结构为国家与团体之间建立制度化的沟通、协商渠道提供了条件。而且，这些人民团体毫无疑问是高度垄断性的。虽然当前中国的人民团体可以被划归为“准政府组织”，其代表性还不够充分，但是它们毕竟为法团主义机制的建立提供了现成的机构。而且，自改革以来，人民团体的政治角色实际上有所弱化，而功能性角色则在加强[12]449。如前文所述，法团主义正是建立在功能性团体基础之上的。

第四，中国当前的社会团体监管体系具有强烈的法团主义——准确地说是国家法团主义——色彩。改革之后，在人民团体之外，中国涌现出了大量的社会团体。1989年10月，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，标志着中国社团监管体系正式建立。条例规定，民政部门是社团唯一的登记管理机关，为了注册，社团还必须找到一个政府机构作为业务主管单位。这就是所谓的“双重管理体制”。在双重管理体制下，业务主管单位对于社团拥有广泛的权力[13]104～105，这就使得社团从成立到日常运作都处在了国家的直接控制之下。因为如果社团找不到主管单位就无法申请成立；对于已经成立的社团，如果其主管单位解除了挂靠关系而又没有找到新的主管单位，该社团就会被注销。

之所以说这种体制是国家法团主义而不是过去的全能主义是因为它体现了明显的法团主义特征。《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，新申请不予批准，即任何社会领域或类别中社团的数量是有限甚至唯一的，这体现了法团主义的非竞争性和功能分化的特征；第9条规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，这体现了社团由国家组建或垄断性认可的法团主义特征。

三、法团主义模式下国家与社会关系建构的问题分析

从上文的分析可以看出，不管是从历史背景还是现实条件来看，法团主义模式下中国国家与社会关系的建构无疑是一种可行的选择。当然，也应该看到，法团主义模式在面对中国复杂的政治现实时还会遇到很多挑战，这也是中国在政治发展过程中必须要面对的。总结起来，法团主义模式下中国国家与社会关系建构中存在的问题主要表现在以下方面。

第一，法团主义毕竟是源自于欧洲经验的构建国家与社会关系的模式，它在中国的适用性程度到底有多大还存在疑问。法团主义建构的前提是利益团体的分化，它是对利益团体政治面临的问题提出的整合方案，它的基础是一系列权利分化的结构。考察中国的利益团体分化状况可以看出，自改革开放以来中国的社会和利益分化无疑日趋明显，但是国家与社会的分立并未完成，国家的主导作用依然明显。这与欧洲历史上长期存在着教会、城镇、自治市、大学、行会等自治团体有着显著差别。也就是说，欧洲的法团主义模式是建立在国家与社会分立基础之上的，而当前的中国似乎还不具备这一条件，虽然中国正处于这样的发展过程之中。

在某种意义上，国家与社会的权利分立是法团主义模式的前提条件。然而，对权利分立的承认与我们的集权主义传统是相悖的。在我们的传统中，权利分立不仅不是讨论秩序的前提，而是被视为有悖于秩序建构的因素。中国的传统结构不是现代意义上的组织及个体权利划分边界，而是要求模糊权利界限，将小融入到大中，后者包含统摄前者。对权利边界的划分，始终不是传统中国秩序论证的核心问题[15]175。易言之，法团主义虽与中国传统中对“和”的推崇具有契合性，但是法团主义同样有相悖于中国传统的因素。在传统仍然具有强大影响的情况下，如何降低这种相悖性的影响对于我国国家与社会关系的建构非常重要。

第二，中国虽然具有形式上的法团主义机制，但它的一个突出问题是有两大社会群体——农民和非国有企业工人——几乎被完全排除在法团主义结构之外。在当下中国，无论是地方层面还是全国层面，农民都没有自己的组织，所以他们面对的几乎是自身被排除在外的政府政策，即使这些政策是与他们息息相关的。然而，中国是一个农业大国，有9亿多农民，把总人口中的70%排除在法团主义结构之外显然是不合理的。同样，大批在全国各地新兴的私营和集体企业中工作的蓝领工人也被排除在法团主义机制之外，这尤其以农民工为代表。农民工虽然有许多共同的利益，但是他们还没有成为一个真正的利益团体。其中的原因是多方面的，但一个主要的原因是政府特别是地方政府没有进行正确的引导。

毋庸置疑，将农民和大多数非国有企业工人排除在法团主义体系之外的做法对构建国家与社会关系的法团主义模式来说是一种令人担忧的巨大挑战。毕竟，将大部分的人口排斥在新兴起的法团式结构之外，他们没有可行的途径使其利益得到表达与重视，这必然会导致社会与政治紧张的累积，社会的和谐发展也就无从谈起了[11]。也就是说，虽然当前中国社会的利益分化日趋明显并出现了很多利益共同体，但是很多利益共同体并没有成为真正的法人团体，它们的重要地位还没有得到国家的认可。

第三，就那些已被纳入法团主义结构的社会团体而言，它们中的多数在代表其成员利益方面还很不充分。由于中国的正式社团事实上主要是由政府创设的，所以它们更多地起到帮助政府进行社会管理和控制的职能，它们在很大程度上必须与政府保持一致，所以在自下而上地传达其成员的利益诉求——尤其是不同于政府的——方面还很欠缺。以中国的人民团体为例，它们虽然有自上而下的完整建制，但是由于其更多地是为政府服务的，导致成员缺乏对所属团体的信任和认同。

其他很多正式社团也存在着与人民团体类似的问题。再以自治程度相对较高的经济社团为例，它们的出现基本上也是政府行为，通常是首先在体制内生成的。虽然从理论上说，行业协会代表本行业所有企业的利益，但当前企业对行业协会的介入和影响却微乎其微。无论是国有还是私有经济力量，包括个体户、私营企业家和消费者，这些利益团体虽已有代表它们的经济社团，却还未能在决策机构和决策过程中成为常规化和机构化的力量。中国经贸委对全国工商领域的行业协会的研究结论中说，只有1/5的行业协会工作有特色有成效，另有1/5则名存实亡，其他大部分也只是运作而已。可见，社会团体在参与决策中的总体弱势状况是中国法团主义模式的主要特点[16]。

四、法团主义模式下国家与社会关系建构的策略选择

针对上述问题，结合中国社会团体的发展状况及其与政府的关系特征，应选择以下策略对中国的国家与社会关系进行调整。

第一，建立代表农民和非国有企业工人利益的组织，把他们纳入到法团主义机制之内。在这一问题上，政府无疑会发挥重要的甚至是决定性的作用。由于政府掌握着大量的政治、经济和社会资源，所以代表这两个群体的组织的建立在很大程度上取决于政府。在这种情况下，政府应该鼓励、引导各种组织的建立并把它们整合进政治过程之中，认可它们的法人地位，这样它们的利益诉求才能得到和平有序的表达。通过这种法团主义机制，各种社会群体的利益诉求得以表达，政治体系也具有了更广泛的包容性和代表性。而且，这种发展是在和平的、不发生社会剧变的情况下进行的，社会变迁的成本相对较低。

事实上，中国在对待其他群体——比如私营企业主——时已经采取了上述策略。有学者分析到，中国共产党在应对新的社会经济环境变化时主要采取了两种适应性策略：一是吸纳策略，即吸纳新的社会精英进入体制内，尤其是吸收私营企业主入党；二是法团主义，即创设单一性的组织，用以替代传统的压制、舆论宣传和中央计划等统治手段[17]。实质上，第一种策略可以被划入第二种策略的范畴之内，因为吸收私营企业主入党本身就意味着对这一群体的承认，这样他们可以更为有效地通过各种行业协会表达自己的利益诉求。与此相适应，当前的一个有利变化是在非国有企业内成立工会已经成为一股潮流。

第二，提高人民团体等已有社团的代表性和独立性，使它们成为真正代表成员利益的团体。从政府的角度看，它应当积极转变自己的职能定位，从控制者的角色向监督者、协调者和仲裁者的角色转型。政府应当充分尊重各种社会团体，逐渐从对社团的直接管理中退出来，从而为它们的利益表达创造有利条件。在当前利益分化、社会多元的条件下，要想维持社会的稳定和长治久安，理性的政府应该做出这种选择。从社团的角度看，它们应当努力提升自身的代表性而不能仅仅充当政府的“传声筒”。社团应该把成员的利益诉求自下而上地反馈给政府，并积极地与政府进行协商、谈判，从而真正起到桥梁和纽带的作用。

以在当前中国颇受重视的工资集体协商制度为例，这一制度有效发挥作用的前提是工会能够真正代表职工利益与资方进行协商。这就需要改变工会本身主要由企业来组织、工会的主席由企业来任命、工会的经费由企业来支持的现状，也即促使工会成为独立性的组织，这样才能在工资集体协商过程中为职工说话。而在劳资双方的协商过程中，政府也扮演着至关重要的法规的制定者、争议的协调者和仲裁者的角色。通过政府与社会团体之间的这种有效互动，国家与社会的关系也会呈现出良性发展态势。事实上，政府、劳方、资方的三方协调机制正是当前许多欧洲国家之法团主义安排的精髓所在。

第三，积极推进地方层面法团主义机制的建立，使其成为中国法团主义建制的突破口。在当前中国，要想建立起全国规模的法团主义机制还面临诸多困难，而地方层面的法团主义则是一种现实可行的选择。这需要地方领导人的智慧，也需要专家学者的智力支持，从而进行既符合地方实际又具有可持续发展潜力的制度创新。而对某些地区相对成熟的经验，可以考虑推广到其他有条件的地区。

地方层面的法团主义机制的一个典型案例是浙江温州民间商会的发展。温州民间商会虽然在很大程度上是自发成立的，但是也经历了从体制外到体制内的发展过程。在经历了初期的默许、支持之后，温州市政府于1999年在全国率先制定和颁布了《温州市行业协会管理办法》，正式确立了民间商会的社会团体法人地位。这标志着民间商会被纳入了法团主义机制，民间商会与政府部门或工商联等业务主管单位之间建立了密切的联系。此后，温州民间商会一方面承担起集中并传达民营企业主阶层利益的职能；同时，由于与政府部门的紧密联系，它在某种程度上又扮演了政策制定者和执行者的角色[18]。虽然温州民间商会也受到政府的许多管制，但是由于其成立的自发性以及相对于政府的较大自治性，它已经体现出社会法团主义的诸多因素。在这里，政府更多地起到协调、帮助作用而不是控制作用，而商会也切实代表其成员行动并为其谋利。

五、结语

综上所述，法团主义为中国国家与社会关系的建构提供了一种可行的选择。正如迪克森所言，中国虽然不是一个全面的法团主义体制，但是在改革过程中出现了一些法团主义因素。这些法团主义因素为国家与社会之间的和谐相处提供了一条基本准则，因为法团主义模式主张国家与社会之间的关系是基于共识和共同目标的，而不是基于对权力的零和博弈[17]。毋庸讳言，当前的中国具有国家法团主义的显著特征，但是，随着经济发展和社会现代化的进程，中国会出现各种各样的新兴社团，而原有社团的力量也会逐步增强并获得更多的自主性和更高的代表性。在这种情况下，从国家与社会关系的维度来看，中国政治发展的总体方向是从国家法团主义向更为开放、包容、参与和民主的社会法团主义发展。

然而，需要指出的是，虽然法团主义与中国的历史和现实有着很大的契合性，但是，与公民社会一样，法团主义也是来自西方的理论框架，用其来分析中国问题时需要特别谨慎。它们在很大程度上都是马克斯·韦伯所说的“理想类型”，使用这种理想类型来套用中国现实是十分危险的。特别是在当前中国还缺乏明显的国家与社会分野的情况下，中国的法团主义特征更多的是形式上的。或许，正如有学者指出的，中国不应仅仅作为世界其他地区政治研究成果的实验场，而应该是新的分析方法的发源地[19]712。

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